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意见周刊：破解广州城中村改造困局需市政府协调
2009-07-18 02:58:16 来源：新快报 0

特邀议员
黄石鼎 广州社科院城市管理研究所所长
彭 澎 广州社科院科研处处长
朱永平 广州知名律师
■新快报记者 尹辉 实习生 余慧
本期议题
越秀区城中村改造方案（征求意见稿）日前新鲜出炉。这份意欲“完成转制社区土地制度改革”的方案，因首提“宅基地房屋有望核发房产证”而受到广泛关注。
议员建言
要破解广州城中村困局，不能光靠越秀区孤立地去解决，而应当由市政府统一协调，动用一些土地储备，与城中村改造进行配套，跳出城中村来改造城中村。
原住民利益链成改造最大阻力
新快报：改造城中村的呼声由来已久，但从现状来看，广州城中村改造的进程并未迈开大步，各位认为阻碍城中村改造的最大症结是什么？
黄石鼎：最大症结表面上看是土地性质问题，即城中村的土地是集体所有；实质上是围绕着城中村的土地已经形成了原住民的利益链。同时，多年来城中村违章建设，使得城中村的容积率高企不下，导致城中村改造的成本过高。朱永平：对！由此衍生而来，城中村改造的困难主要就集中在城中村原居民及流动人口安置、城中村改造所需要的资金筹集等问题上。
原村民拆迁安置是城中村改造中遇到的最大难题。村民会因为故土难离、房屋租金利益、拆迁补偿等原因，不会轻易同意拆迁。面对此情况，合理的补偿就成为必需；但另一方面，补偿又需要资金的支持，政府部门就要拿出一大笔的费用来安置原居民，才可能顺利地完成城中村改造的目标。
城中村因为廉价的房租而成为大多城市流动人口中低收入人群的聚集地，城中村一旦改造，那么城市建设中将面临没有低廉房租住等问题，这会不会又引发其他的社会问题？这些都是城中村改造中会遇到的现实问题。
彭澎：嗯，总而言之，阻碍城中村改造的主要因素，一是资金，二是体制。
从资金来看，城中村大多没有空置土地，因村民加建、乱建等造成城中村密度很大，拆迁成本高，如开发商进入很可能进一步加大建筑密度，如由村里自己开发，启动资金较难筹措。
从体制来看，城中村虽然都是改制社区，但其基本组织结构与其他城区还是有很大区别，集体经济组织是村内基本福利的主要保障，并在村民组织中发挥重要作用，村内基础设施没有纳入市政管理。因而，城中村改造是两难，开发商进入可能其利益与城市发展大局相抵触，但不让开发商进入，村和政府都无力承担改造任务。猎德模式开了引入开发商的大门，从目前来看，算是成功的。但我们也应看到，其特殊地理位置和当时处于房价高涨的特殊时期，对其成功也起了助推作用。
因此，我认为，其他城中村都要因地制宜走出自己的改造道路。
城中村改造并非放开小产权房
新快报：越秀此次城中村改造方案提出，对不适宜整体拆迁建的转制社区，引导原住民向区国土房管部门申请将集体土地、村民宅基地房屋等，一次性转为国有土地，核发《国有土地使用证》，对合法建筑物核发国有《房地产证》。各位对这个规定怎么看？
黄石鼎：核发《国有土地使用证》和国有《房地产证》是有前置条件的，比如须要缴纳土地出让金、相关税费，补办建设许可证等。在越秀此次城中村改造方案中，我并没有看到这些相关的规定细节。如果对合法建筑物核发国有《房地产证》，当然意味着一些小产权房将变成大产权房，可以进入市场流通。
朱永平：这确实意味着在补缴相关国有土地使用权出让金等前提下，小产权房可以进入市场进行出售等市场行为，但这不意味着所有的小产权房都可以享此待遇。
要享受此待遇，得先满足几个条件：1.在城中村改造范围内；2.不适宜整体拆迁；3.符合城市规划和土地利用；4.受益人应为当地村民等。因此，这项政策只是意味着部分符合要求的小产权房通过合法途径变成大产权房，而不适用于其他所有小产权房。
彭澎：这里确实有正面处理小产权房的意思，但迄今国家仍没有放松对小产权房的政策。只是在深圳提出了要处理“农村城市化历史遗留违法建筑”，即“农民开发商”建设的“集资房”。
按其规定，“经普查记录的违法建筑，符合确认产权条件的，适当照顾原村民和原农村集体经济组织利益，在区分违法建筑和当事人不同情况的基础上予以处罚和补收地价款后，按规定办理初始登记，依法核发房地产证”。
但由于率先处理的压力过大，仍没见进一步的跟进措施，也没见相关工作的正式启动。因此，越秀区在处理相关政策与“先行先试”方面仍有需要进一步明确的地方。
单靠越秀难解城中村改造困局
新快报：越秀此番改革，具体怎么做才能突破法律和政策的束缚？
朱永平：目前法律还没有承认小产权房拥有合法的产权，其不具有转让、处分、收益等权利，且不能办理房屋产权过户手续。如遇到国家征地或拆迁，其利益只受用于本地村民，而购买小产权的购房人利益得不到保障。
越秀此番改革，只有把小产权通过国家法律和政策的规定变成大产权，才能突破法律对小产权的限制。首先应当依法把符合要求的集体所有土地通过国家征收等途径变为全民所有土地，不适宜整体拆迁的才可以办理相关产权的变更。没有依法定程序变更和缴纳土地出让金前，小产权房仍然不具有合法性，不得进行转让、出让市场等行为。
彭澎：问题的根子，一是土地所有权性质不同。按目前政策，农村集体用地只能流转，城市国有土地才能交易。也就是城乡土地二元结构下，土地不同权不同。这个问题的解决涉及城乡二元结构的变革，非短期能突破。
二是居民与土地的依附关系不同。农村居民身份仍可依附于土地，从而得到集体经济在福利上的保障，城市居民身份与土地联系不紧密，即使购买商品房也只享有70年的使用权。
如何在城乡一体化统筹中使城乡社会保障差距缩小将直接影响到城乡土地与身份关系的转变。越秀区的探索，体现出城中村可以在小产权房方面先行一步，毕竟改制社区居民身份与土地的关系正在发生变化，土地所有权性质也必须转变以统筹城市规划建设。
黄石鼎：越秀此番改革有两大难点：一是如何将这些城中村的集体土地转为国有土地，庞大的资金从哪里来？如果采取政府主导，市场运作的模式，可不可以突破城市中心区容积率的限制？我们知道目前越秀区的6个城中村的容积率都已经很高了，如果改造后必须降低或持平原容积率，则市场运作的可能性几乎为零。
二是如何动员原住民去申办《国有土地使用证》和国有《房地产证》。显然，这是须要原业主掏出一大笔钱才能办到的。业主肯定要计算收益，无论其物业是自用、出租或是出售，在什么情况下收益最大，业主就会选择怎么做。
这意味着业主们的利益与政府的改造意图并不是完全一致的。因此，我认为要破解广州城区城中村困局，不能光靠越秀区孤立地去解决，而应当由市政府统一协调，动用一些土地储备，与城中村改造进行配套，跳出城中村来改造城中村。
宅基地房屋领房产证难撼房市
新快报：“宅基地房屋可领房产证”的消息传出，会不会对广州的商品房市场造成冲击？
黄石鼎：“宅基地房屋可领房产证”肯定是有前置条件的，关键在于这个前置条件目前没有公布。不管怎样，小产权房进入房地产市场肯定会对商品房市场造成冲击。
朱永平：我不这么认为，相反，我认为此举不会助推广州小产权的建设势头，也不会对商品房市场造成较大冲击。
“宅基地房屋可领房产证”是有所限制和在特定的区域，这种房屋在补缴足额的土地出让金后才能进入市场，也就是说其最终成本和商品房无异，所以也不可能以相当低廉的价格转让，因此对商品房市场造成较大冲击的可能性不大。
彭澎：如何在照顾原村民利益和集体经济利益的同时，完善城乡规划和房地产建设秩序，地方可以探索，为全国处理此类问题提供经验。把小产权房纳入正轨，也有利于商品房市场的健康发展。虽然有短期的冲击，但处理得好，长期来计有利于住房市场的规范化。