官员问责制推动山西新政 矿难责任回归企业

　　“人说山西好风光，谁当领导谁心慌。”矿难频发，安全责任高企，致使“晋官难当”。

　　晋煤新政，“省标”抬高准入门槛，意图从安全角度解决“带血的煤炭”问题，进而解决“晋官难当”问题。

　　晋煤新政破解“晋官难当”

　　特约撰稿 韦洪乾

　　“省标”与“国标”之别

　　“按照国务院规定的标准，我的煤矿不属于被整合的范围。但山西省政府自行提高了标准，硬把我的煤矿给兼并重组了。”11月27日，温州市平阳县水头镇商人陈先生告诉记者，“我就弄不明白，国有大企业难道就不发生矿难了？”

　　陈先生举例说，11月21日，黑龙江省鹤岗市新兴煤矿“11·21”特大瓦斯爆炸事故造成108人死亡，还不是国有大型煤矿？

　　煤炭企业的准入标准，是有“国标”的。早在2006年，国务院就出台规定，将煤炭企业的最低准入标准设定为：新建矿井年产量必须达到60万吨以上；旧矿井年产量必须达到30万吨以上。达不到这个标准，不发证，禁止开采。温州陈先生的“六证齐全”就是在这样的政策下取得的。

　　2009年4月，山西出台新政，制定了远远高于“国标”的“省标”：煤矿企业规模——年产量要达到300万吨以上；矿井规模——年产量必须达到90万吨以上。达不到“省标”的煤矿，要被兼并。

　　“我达到了‘国标’，但没达到‘省标’，就要被兼并，实在想不通。”陈先生认为，“这是山西省政府故意抬高标准，目的是要把民间资本赶走。我咨询过专家，并不是说，单井年产量由30万吨到60万吨，再到90万吨，产量越高就越安全。产量要根据不同地区的地质结构来决定，比如云南、贵州的地质结构，单井9万吨的年产量就能开采。”

　　对于“省标”与“国标”之别，浙江杭天信律师事务所律师何长明认为，山西省政府之所以在数量上“拔高”，目的是使一大批山西省政府原来鼓励、吸引外来民营资本投资的，符合国务院文件要求、取得合法证件，但年生产规模在30万吨以上300万吨以下的煤矿，被强制收购兼并。

　　“省政府的文件否定了国务院文件，违背了行政行为级别秩序性、行政行为效力稳定性、行政行为内容确定性的要求，显然是违法的。从法律意义上讲，这是山西省创设的一种‘行政许可’。山西省政府在没有国务院授权的情况下制定‘自己的标准’，违背了国务院文件精神，违背依法行政的要求，事实上等于否定了国务院文件。”

　　与何长明的观点相反，中国政法大学教授李曙光则认为，国务院出台的文件不一定就是“法”，与国务院文件有差异也不一定就是违法。这个问题很复杂，有“国进民退”的因素，有产业大整合的因素，也有资源性资产整合的因素。当然，整合的资源是国有资产，地方政府没有权力去调整中央政策，除非有中央授权。

　　“晋官难当”困局

　　提高准入门槛——“省标”，是晋煤新政的一个关键因素。只有提高标准，才能让中小煤矿“不达标”，从而让国有大型煤矿“兼并重组”这些中小煤矿。

　　“这一招是晋煤新政的核心。”山西一位官员告诉记者，“当初调研的时候，有过一些争论，但省里领导态度坚决，要把煤炭企业减少到100家，标准必须提高到现在的水平，这是经过论证和计算的。”

　　根据山西官方统计数据，整个山西将有2600座中小煤矿达不到标准被兼并重组。兼并重组方式有两种：要么整体出售，要么折价入股，而且只能参股，不能控股。届时，山西全省煤炭企业数量将由2200家减少至100家。有媒体用“煤老板将退出历史舞台”来形象地概括晋煤新政。

　　事实上，晋煤新政早在孟学农担任省长期间就酝酿并提出来了，但鉴于新政涉及面广、影响大，还有发展经济的需要，山西始终没有下决心实施。去年9月8日发生的襄汾溃坝是个转折点，孟学农“二度”引咎辞职，王君临危受命，新政出台的时机成熟。

　　在矿难频发的山西，官员肩负的安全责任显然高于其他任何省市。自2005年至今，山西省换了4任省长，临汾市换了4任市长。作为国家重要的能源基地，山西必须确保国家的煤炭生产需求，同时，又必须在煤炭生产的高风险下确保煤矿安全。然而，一些意欲在整治煤矿上大展拳脚的官员，由于地方错综复杂的利益纠葛，难以检出煤矿的实际安全隐患。当地有人士就表示，这些长年累积的顽疾，让许多外来的新任官员还没明白是怎么回事，就被免职了。真可谓晋官难当。

　　所以，王君一上任就令中小煤矿一律停产整顿，并开始了大刀阔斧的“革命”，而不是修修补补，用王君的话说就是“宁听骂声，不听哭声”。在平衡生产利益与确保生产安全这一对矛盾时，山西果断地选择了后者，并因此出现了全国唯一的GDP负增长(-4.4%)。

　　晋官难当的根本原因就是矿难。在晋官走马灯似的上任与落马间，客观地说，也都在试图寻求解决矿难问题的良方，每个上任官员都试图通过个人的政治魄力、手段、想法，制定一些方略，以达到治理“血煤”的目的。但唯有王君“敢做、敢为、敢当”——山西财经大学经济与管理研究中心主任崔慢红认为：“王君在顶着巨大的压力，推动山西的转型。”

　　“人说山西好风光，谁当领导谁心慌。”襄汾溃坝事故后，临汾市委书记空缺了199天，其中不少人都推辞到临汾就职。除了矿难频发，山西尤其是临汾地区，煤矿背后的利益盘根错节，彻查安全生产问题，惊动一点就会得罪一片，也是外地官员推辞任职的原因。

　　新政力克“四宗罪”

　　“国有大型煤矿是安全第一，经济效益第二。而许多民营的中小煤矿，则是经济效益第一，安全第二。”浙江一位投资专家分析说，“我认为这是山西煤炭新政的一个理论基础。”

　　在晋煤新政实施前，山西有关方面通过调研，总结出小煤矿有“四宗罪”：第一是草菅人命。频发的矿难是小煤矿与生俱来的痼疾，也使山西的发展形象受损。2007年，山西小煤矿事故死亡人数占全省的70%，百万吨死亡率是国有重点煤矿的17.8倍。山西煤监局统计发现，小煤矿每产1吨煤要付出比大矿高10倍的生命代价。

　　第二宗罪是“浪费资源”。小煤矿资源回采率只有15%至20%，每采1吨煤要破坏和浪费5吨以上的资源。按山西中小煤矿年产3.5亿吨煤计算，每年要破坏和浪费约14亿吨的宝贵资源。

　　第三宗罪是“腐蚀干部”。山西省纪委通报说，从“煤焦领域反腐败斗争”查办的案件看，从去年7月到今年6月，山西省立案查处涉矿领域案件600件，清缴违规资金80多亿元。

　　第四宗罪是“破坏生态”。全国现有采空塌陷地区70万公顷，山西占20万公顷，煤矿采空塌陷导致的直接损失就有90多个亿。而山西省两千多小煤矿的采掘往往不规范，小矿井的掠夺式开采，追究起责任来困难重重。

　　显然，总结小煤矿的四宗罪是实施晋煤新政的重要一环。小煤矿的“罪恶累累”，为晋煤新政营造了很好的舆论基础。记者在山西省政府的一份材料中看到，正是基于这样(小煤矿四宗罪)的认识，高强度、大力度的煤炭产业调整计划逐步形成。

　　“煤炭新政主要是从安全角度出发，解决晋官难当的问题。”山西一位官员分析说，“当然，也一并解决了腐败、浪费资源、破坏生态等问题，所以成了山西官员的头等大事，不得有一点含糊，否则就是不讲政治。”

　　这位官员告诉记者，山西煤炭产业非如此强力整合不能彻底改变局面。“带血的煤炭”一直是广受诟病的问题，安全问题始终是悬在山西煤矿从业人员和各级政府官员头上的达摩克利斯之剑。整合可以缓解矿难频发带来的威胁，毕竟大企业会比小企业更关注长期的发展，也更有经济实力在安全设施方面进行投资。同时由于大企业数量相对较少，监管起来比较容易。相比之下，小企业更关注的是眼前利益，由于政策和经营风险的不确定性，小企业行为通常比较短期化，他们一般不大可能在安全方面进行大量的投资。因此一般而言，虽然大中小煤矿都会发生矿难，但小企业发生矿难的概率更大。所以从理论上说，整合可以减少矿难的发生。

　　“煤炭新政的阻力除了来自煤老板外，就是腐败。”这位官员说，“一些政府部门和地方政府，就对煤炭新政暗中表示不满。过去，小煤矿是这些部门和地方政府的唐僧肉、小金库，缺钱花了，只需到小煤矿走一趟。举个例子，小煤矿偷税漏税，人所共知，否则根据中国的高税负，不可能产生这么多暴富的煤老板，但这些煤老板只需打点一下我们的税收人员，就高枕无忧了。今年中小煤矿停产整顿，全省GDP负增长，而税收却增加了10%以上，就很能说明问题。”

　　山西有关方面在调研中也认为，煤炭资源整合在一定程度上可以减少官员腐败的机会。在煤炭生产“多小散乱”的格局下，每一个小煤矿都是一块唐僧肉，对各路神仙、企业都要烧香打点。监管成了索贿受贿冠冕堂皇的借口，对腐败官员的治理陷入了法不责众的尴尬中。并不是说对大企业的监管就不会产生腐败，而是大企业毕竟数量有限，管理也要规范得多，向大企业堂而皇之索贿的难度也大得多。

　　矿难责任回归企业

　　“实事求是地说，是官员问责制直接促成了山西煤炭新政。”记者在山西采访一些官员，皆被要求匿名，否则“什么也不告诉你”。“不管外面怎么说，但在山西，只能有一个声音，不允许出现杂音。”

　　“晋煤新政实施后，官员问责制将有重大突破，晋官难当将成为历史。”山西一位官员告诉记者说，“早在2007年12月5日，洪洞县发生了12·5矿难，造成105人死亡，临汾市市长李天太引咎辞职，夏振贵(时任晋城市市长)接任。去年4月，临汾市新的领导班子向省委提出要求，要把煤老板的生产管理权全部交给山西五家大型煤炭集团，并由这些大型企业集团负责煤矿的安全生产，以减缓市委市政府的安全生产压力。遗憾的是，去年9月发生了襄汾溃坝事故，从省长到市长皆被问责，已升任临汾市委书记的夏振贵因为违纪被撤职查办，但不是问责。”

　　王君主政山西后，面对临汾市委书记无人愿意“接任”的尴尬局面，认为原因在于我们的官员问责制度存在问题。官员问责是不小的政治进步，但中国式问责，是高层在基层事发后对公众和社会的交代，而并非依据明确的权责对等原则。问责虽然一直在推行，但问责的基础，即官员权责的边界，却始终缺乏量化的、具体的规范。落实到现实层面，问责就具有极大的模糊性和随意性，问责的依据更容易变成一种高层对形势的政治性判断——事故的社会关注程度决定了罢免官员层级的高低。

　　而山西新政将煤矿的生产经营管理权交给国有大型企业集团，有的集团是副省级。一个显而易见的优势就是，在煤矿管辖权上收的同时，事故的责任也被一并上收，国企煤矿事故的责任与地方基层政府完全脱钩，安全主体责任也将全部由企业负责，政府不再负有责任，这是“责任回归”。而对这些省属国企的直管层级来说，由于国企集团自身拥有相对明确独立的生产安全权责，他们应承担的事故问责压力远小于民企事故的问责压力。

　　“这个制度设计，早在今年初就已经付诸实践了。今年2月22日，位于太原市下属古交市的屯兰煤矿发生矿难，74名矿工遇难。因为煤矿隶属山西焦煤集团，山西焦煤是中国目前规模最大、煤种最全的炼焦煤生产企业，因此矿难问责仅限于屯兰矿矿长、副矿长、总工程师，当地政府官员与此无关了。” 　“这是大型国有企业代替政府成为安全责任主体。这样的制度设计，让政府官员的仕途有了缓冲带，不再出现晋官难当的现象了。”一位参与制度设计的人士分析说，“安全生产不能全由政府承担，官员也不是神仙。通过兼并重组，煤矿企业的规模变大了，完全有能力自主担当了。即使是民营煤矿，由于规模大，也不会出现以前一旦发生矿难，煤老板就逃之夭夭的现象，而问责和经济赔偿全部由政府买单。”