“乡财县管”平稳推进需“四着力”

“乡财县管”平稳推进需“四着力”
日期：2006-08-14 来源：中国财经报 作者：童加跃 邓勇
目前，全国正大力推行以“乡财县管”为重点的县乡财政管理方式改革。笔者认为，要使改革顺利推进，需着力解决好四个方面的问题。
乡镇最低财力保障问题。目前，乡镇财政十分困难，除了经济发展水平制约因素外，一个重要原因就是现行的县乡分税包干体制导致的财权、事权严重不对称。大部分乡镇经济规模较小，增长乏力。乡镇除了发展地方经济外，还要承担本区域内的义务教育、抚恤救济、行政管理和社会治安等公共支出刚性强、增长快、压缩难，完全超越了乡镇的实际承受能力。虽然上级财政部门下达了一定的转移支付，但缺口依然很大，并且因地区差别而享受的转移支付政策优惠不同，乡镇之间还存在不平衡现象。
基层建议：上级部门在完善财政体制时，要具体明确纳入最低保障的范围和保障程度，并通过规范的转移支付形式把财力向乡镇倾斜，优化转移支付结构，实现乡镇基本支出的均等化，逐步建立最低财力保障制度。对上级的专项拨款，原则上不要求乡镇进行配套。
乡镇债务化解和改革成本消化问题。乡镇沉重的债务包袱积重难返，形成的原因主要为兑付农村合作基金会欠款、供销社社员股金、教育现代化布局以及路桥公共基础设施建设、招商引资超能力项目建设等。另外，乡镇机构和事业单位改革，养老保险、买断金等改革成本增加，也是债务新增的一个重要原因。这些债务，仅靠乡镇不能从根本上化解。
基层建议：上级部门应该对债务进行分类处理。一方面，要从政策上对体制性、政策性因素形成的债务制定具体的政策措施，对合作基金会再贷款、财政支农周转金以及农业综合开发等，能豁免的尽量给予豁免。另一方面，要充分考虑乡镇逐年消化的能力，通过转移支付的形式，逐年安排专项偿债资金，减轻乡镇还债压力。这次改革的成本，也要实行分级负担。
乡镇非税收入管理规范问题。近年来，非税收入已逐步取代预算外资金，并且占同级财政收入的比重逐步提高，在新的乡镇运行机制建立中，非税收入应该说举足轻重。
基层建议：应建立完善非税收入管理体制，提高乡镇财政的自我保障能力。根据不同非税收入的资金性质实施分类管理，不断扩大非税收入管理范围，拓展财政理财领域。建立征收、预算、使用三分离的新型非税收入管理模式，实现非税收入分配要集中于政府财政的管理目标。
乡镇支出结构优化和规范问题。乡镇财政运转困难，还存在支出“越位”和“缺位”等问题。一方面，财政承担了一些本应由企业、个人和社会负担的支出及应由市场功能承担的经营支出。另一方面，一些本应由财政供给资金的事业和项目却得不到应有的资金保障。此外，招商引资成本投入也严重超过了乡镇自身的承受能力。
基层建议：应按照公共财政理论，坚持“有所为、有所不为”，调整优化财政支出结构，将财政支出的重点逐步转移到提供公共产品和公共服务上来，合理确定财政支出顺序，区别轻重缓急，大力压缩一般性、非生产性支出。同时，硬化预算约束，强化财政监督，建立完善财政支出效率的考核评价体系和责任追究制度，严禁任何形式的形象工程建设和升级达标，控制超承受能力的招商引资项目建设补贴。
附：
财政部发布《进一步推进乡财县管工作的通知》
日前，财政部结合乡镇财政管理方式改革试点经验，财政部发布《进一步推进乡财县管工作的通知》，旨在加强乡镇财政管理，规范乡镇收支行为，防范和化解乡镇债务风险。
随着农村税费改革的深化和政府职能的转变，乡镇财政收入规模大幅下降，乡镇财政支出范围明显缩小。为推动建立县乡公共财政框架，规范乡镇收支行为，防范和化解乡镇债务风险，维护农村基层政权和社会稳定，迫切需要改革乡镇财政管理方式，实行乡财县管。
财政部明确，乡财县管的前提是“三不变”——乡政府管理财政的法律主体地位不变，财政资金的所有权和使用权不变，乡镇政府享有的债权和承担的债务不变。属于乡镇事权范围内的支出，仍由乡镇按照规定程序审批。
乡财县管的规范是：预算共编。在预算编制上，县级财政部门明确预算安排顺序和重点，提出乡镇财政预算安排的指导意见。乡政府根据县级财政部门的指导意见，编制本级预算草案并按照程序报批。
账户统设。取消乡镇财政总预算会计，由县级财政部门代理乡镇财政总会计账务，核算乡镇各项会计业务。相应取消乡镇财政在各金融机构中的所有账户，由县级财政部门在各乡镇金融机构统一开设财政账户，并结合实际设置有关结算明细账户。
集中收付。乡镇财政预算内外收入全部纳入县级财政管理，实行集中收付。乡镇支出以乡镇年度预算为依据，按照先重点后一般的原则，优先保障人员工资，逐步实行工资统发。
采购统办。凡纳入政府集中采购目录的乡镇各项采购支出，交县政府采购中心集中统一办理。采购资金由县级财政部门直接拨付供应商。
票据统管。县级财政部门管理乡镇行政事业性收费票据，票款同行，以票管收。严禁乡镇坐收坐支，转移和隐匿收入。
县乡联网。乡镇财政要与县级财政联网，财政支出实行网上申请、审核、支付和查询，提高财政管理水平和工作效率。
财政部要求，在推进乡财县管的工作中要按照“保工资、保运转、保重点、保稳定”的原则，明确规定乡镇财政的支出顺序。乡镇支出优先保证人员工资正常发放和机构正常运转，并向农业、教育、卫生、社会保障等领域倾斜。
据悉，财政部要求各地乡镇原则上推行乡财县管，但也要根据乡镇的经济和财政情况确定实施范围，不搞“一刀切”。推进乡财县管应遵循积极创新、因地制宜和提高效率的原则。 (记者 罗晶报道)