“钓鱼执法”与中国的分利集团

“钓鱼执法”与中国的分利集团

（2009-10-30）

● 邓聿文

政商的勾兑寻租，在房地产业、矿山资源产业、金融证券业以及能源产业等领域，已成为一个相当普遍的现象。

邓聿文（北京）

　　尽管在强大舆论压力下上海地方政府撤消了交通执法部门原来的处罚决定并向当事人道歉，但事情并未结束。因为由此事引发的民众对中国执法行业的不信任还刚刚开始发酵。比起张海超的开膛验肺来，孙中界的自断手指性质要严重得多。因为前者虽然表现出了政府对一个普通公民的冷漠，而在后者中，交通执法部门的“钓鱼执法”直接让孙中界背上了犯罪的嫌疑。倘若一个政府为了经济利益，有意挖一个陷阱，诱使公民去犯罪或者诬陷公民有罪，这个政府事实上已经在道德上破产了。而在中国，类似“钓鱼执法”这样的情况，广泛存在于社会生活中。

“钓鱼执法”非偶然

　　“钓鱼执法”的直接诱因是执法部门追求利益最大化。在中国很多地方的政府部门，由于冗员过多，政府财力有限，不可能做到用财政把所有政府工作人员都养起来，因此，解决这一问题的办法就是让这些部门去创收。对于政府来说，它惟一或者主要的资源就是权力，这就为权力参与市场打开了方便之门。创收的方式，除了提供一些民众不需要的强买强卖的“服务”外，更通过设置行政许可、制定行业准入标准等管制手段收取费用。罚款自然也是创收之一种，而且在很多情况下，罚款是执法部门更乐意采取的方式。因为罚款更直接体现了权力的强制性和惩罚性，且事实上来钱也快。有了这种“激励”，执法部门及其工作人员也就创造出花样繁多的罚款方式，因此，“钓鱼执法”的出现不是偶然的。

　　不过，既然是“钓鱼”，就得有“钩头”和“鱼饵”，即中国媒体说的“钩子”。在“孙中界事件”中，“钩头”是与南汇区交通行政执法大队有关系的“蒋某”，“鱼饵”则是那个佯装胃痛要搭车的年轻人。据媒体披露，南汇区交通执法大队一名队员通过“蒋某”将当天执法的时间和地点告诉了“乘客”（“鱼饵”），要其按照事先约定的路线将孙驾驶车辆带到执法人员检查点。在一次“钓鱼”中，“鱼饵”一般可拿到酬金300元，“钩头”则是200元。但“钩头”手中掌握的“鱼饵”很多，如“蒋某”交代，他手中的“鱼饵”有三、四十人，所以“钩头”的收益比“鱼饵”要大得多。他们中很多人都以此为业。其余的则归执法大队所有。一般一条“鱼”的罚款至少1万元，执法大队再把这笔收入上交给上级部门。上海闵行区交通行政执法大队就通过这种方式，两年钓到了5000多条“鱼”，罚款高达5000多万元，“超额完成市总队和区建管局下达的预定指标任务”。

中国的分利集团

　　由此可见，这里形成了一条清晰的利益链。利益链的始端和源头是地方政府，地方政府因对一些部门的财政拨款不足，因此寄望于其通过创收来弥补；中端是执法部门，执法单位创收多少与单位和领导的绩效考核挂钩，创收越多，单位提成和政府财政返回的就越多，领导和员工的奖金、福利等也就越多；末端是执法人员，单位又将创收任务分给每一个执法人员，并与个人奖金、福利、考核、提职加薪、评优等挂钩。这样就在地方政府、执法部门和执法人员之间结成了一个公权力与私利错位纠缠的利益共同体。

我们可以把这个利益共同体叫做奥尔森意义上的“分利联盟”。美国经济学家奥尔森在其《国家兴衰的探源》中，提出了“分利联盟”的概念，并分析了“分利联盟”对国家兴衰所起的作用。按照奥尔森的说法，所谓“分利联盟”是指在社会总利益中为本集团争取更多更大利益份额而采取集体行动的利益集团。

　　奥尔森认为，一些曾经在历史上非常强大的国家和民族之所以衰落，根源就在于大量分利集团、分利联盟的存在。对一个国家来说，分利联盟的存在会降低社会效率或总收入，加剧政治生活的分歧，减缓社会采用新技术的能力，降低经济增长率。

　　中国改革30年来，随着经济的发展和放权让利的改革，也产生了一些分利联盟或分利集团，其中两个主要的分利集团，一个是以垄断央企为代表的国有企业，另一个是地方政府。垄断央企垄断了国家给予企业的大部分政策和资源，并凭借定价权从全民手中攫取财富。地方政府在主导经济的发展中，也形成了独属于自己的利益。

　　由于央企是国家的税源所在，政府则掌握大量公共资源，这种利益相关性使得两者的相互依赖和合谋成为可能，并在现实中有越来越结合在一起的趋势，形成一个超级的利益集团，也就是大家常说的“特殊利益集团”。例如，垄断国企将从全民那儿攫取的财富以种种冠冕堂皇的借口和理由留在企业内部进行私分，并用于对相关政府部门及官员进行行贿和赎买；地方政府则为了地方官员的利益，一方面百般曲解和变通执行国家政策，另一方面通过出售政策向特定企业索取回报。此外，有时还公然直接将社会的公共资源据为己有。

加剧了两极分化

　　政商的勾兑寻租，在房地产业、矿山资源产业、金融证券业以及能源产业等领域，已成为一个相当普遍的现象。在少数地方，在某些时候，黑社会组织也会与政府官员互相勾结，结成一个利益板块。重庆打黑对此就是一个最好的说明。

　　近年来，政商勾结的分利联盟或特殊利益集团垄断了中国公共政策的制定和执行，排斥公众对国家政治生活的参与，使得人数庞大的弱势群体对他们形成了一种依附型关系。其造成的一个后果是，社会两极分化在短短十几年时间里急速扩大。

　　从这一背景下，人们能更清楚地认识到“钓鱼执法”的危害。要彻底终止“钓鱼执法”，有如奥尔森所说，须有可靠而界定清晰的个人权利；不存在任何形式的强取豪夺。这就需要从制度上消除腐败和垄断的根源。无疑，这是一个很艰巨的任务。

作者供职于中共中央党校学习时报