土地和户籍制度联动改革：中国发展的新动力-让思想引领学术与生活-搜狐博客

土地和户籍制度联动改革：中国发展的新动力

陆 铭 

最近中国经济增长速度迅速恢复，南方沿海一些城市甚至又再现用工荒了。可是，我想提醒一句，中国应对经济危机的政策采取的是投资推动的方式，投资在短期内是需求，在长期是供给，这样的经济增长方式对于缓解中国已经形成的产能过剩问题并无益处。从中国的长期经济增长来看，人口红利期即将结束，劳动力供给增长将放缓，而人口的老龄化也会带来国内储蓄率的下降，长期的经济增长只能依靠劳动生产率的提高。通常情况下，劳动生产率的提高主要依靠教育，而在中国这样一个发展中的大国，劳动生产率还有一个不应忽视的来源，那就是城市化和区域格局的调整。

土地和户籍制度需要联动改革

中国的城市人口即使包括在城市长期工作和生活的农村居民，也只有45%左右，城市化进程远远落后于工业化进程，这已经是人们的共识。在城市化进程中，农民变成了城市居民，进入了工业和服务业，劳动生产率将大大提高。但是，问题在于，是全国各地的城市采取同样的步伐来提高城市化水平，还是在生产效率更高的地方以更快的速度来推进城市化？从经济的长期增长来说，显然是后者。但是，中国的建设用地指标配置制度却对区域经济格局的调整形成了制约。目前，中国为了守住18亿亩耕地的红线，中央政府对各省市都设置了保护基本农田的指标。为了保护耕地，长三角和珠三角的一些较发达的城市的非农业用地指标已经非常紧张。从资源配置的角度来说，如果沿海地区缺建设用地指标，而内地有的话，至少应该允许沿海到内地买这个土地指标，这样，内地更多地保留耕地，沿海更多地发展工业，内地的大量劳动力再进一步向东部转移，并与户籍制度一起联动改革，让内地农村劳动力在沿海转化为市民，实现用地指标和劳动力一起再配置。中国下一轮的经济增长必须在土地和户籍制度的联动改革方面取得突破。

放弃集聚，就是放弃发展

随着土地指标的跨地区再配置，内地农村劳动力在沿海获得更多更好的就业机会，生产效率将获得极大的提高，问题是，在此过程中，到底可以获得多大的增长空间？为了说明这一点，我研究了不同城市的土地利用效率和城市的区域布局，总结起来可以得到五个结论。

首先，一个城市到沿海大港口的距离显著地影响了它的土地利用效率。我测量了一个城市到沿海三大港口????香港（包括深圳）、上海和天津????的距离，并用这个距离中最短的一个代表城市的区位，土地利用效率用一个城市在它的建成区上平均每平方公里每年产出多少第二产业和第三产业的GDP来度量。我发现，沿海和内地城市的土地利用效率差距是巨大的。以2006年为例，如果从大港口开始往中国内地走，走到500公里的时候，相当于从上海走到安徽西部湖北东部，在这个范围内，土地利用效率下降50%。也就是说，与其在现有土地制度下，全中国都以同样的速度推进城市化，不如让土地指标跨地区交易，这样，土地利率效率的大幅度提高，这就是中国接下来新一轮经济增长的最为重要的来源。

第二，随着时间的推移，地理对城市土地利用效率的影响越来越大。根据经济理论，经济开放的进程会提高大港口附近发展外向型经济的比较优势，会引起经济向沿海地区集聚。中国在1994年以后大幅度推动经济开放的进程，到大港口的距离对土地利用效率的影响就越来越大。事实上，我发现1990到1995年期间，地理对城市土地利用效率的影响还没有很明显的变化，但是从1995年到2000年，特别是2000年到2006年这段时间里，地理对城市土地利用效率的影响越来越明显。反过来说，随着时间推移，如果我们不在土地政策上做重大改变的话，中国在土地利用效率上的损失将越来越大。

第三，城市扩张对土地利用效率的促进作用在东部要远远超过中西部。城市面积的扩大对于土地利用效率有正面和负面影响。一方面，在城市扩张过程中，新增的城市面积肯定是郊区，从算术上来讲，把这部分包括进城市以后，平均土地利用效率就下降了。另一方面，根据经济理论，在城市面积扩张的过程中，还会有一个规模效应，会提高城市的土地利用效率。我的研究证明，在距离大港口450公里范围内，是正向的规模经济效应占主导，超过450公里以后，规模经济效应就不明显了，在刚才说的一正一负的两个效应里负效应占主导了。这就进一步说明，在未来中国快速城市化的进程中，让距离大港口450公里以内的城市面积扩张更快，而不是所有城市同步扩张，才更有利于提高土地的平均利用效率。

第四，中国的经济活动的集聚趋势远远领先于人口和城市土地的集聚。我的研究计算了不同城市的规模差别，我发现，如果基于城市的GDP总量来计算中国不同城市的规模差距，这个规模差距很大，而且增加的速度也非常快。也就是说，大城市越来越大，小城市相对来说越来越小。有不少研究都指出，与其他国家相比，中国的城市间规模差距偏小，中国经济集聚程度不够高，因此，经济的进一步集聚是符合经济规律的。但是，如果基于不同城市的人口总量来看城市间规模差距，其差距水平要比经济规模的差距水平低很多，而且在1990年到2006年期间，人口规模差距几乎没有变过。也就是说，中国经济在发生集聚，而人口却没有充分集聚，道理很简单，因为受到户籍的限制，人口没有充分自由地迁移。再看基于城市建城区面积的规模差距，相对于人口规模的差距稍微高一点，但是它的水平也还是比较低的，上升的速度也比较慢，这显然是因为土地也没有自由地跨地区再配置。

第五，中国城市人口的增长速度慢于城市建城区的扩张速度，而且主要是西部城市存在这样的脱节。在1990年到2006年期间，如果将中国的城市区分为东部、中部、西部，我发现在东部城市人口增长速度只低于城市建城区增长速度1.8个百分点每年，这还比较正常，因为城市新增面积通常郊区，所以，人口增长速度不如城市面积扩张速度是可以理解的。但是有趣的是，从东部到中部，再到西部，城市面积的扩张速度越是大大超过了人口的增长速度，到了西部，两者的差距接近6个百分点每年。也就是说，中国内地城市的扩张基本上是粗放型的，这种扩张对于中国这样土地资源稀缺的国家来说，经济损失是非常大的。

在集聚中走向平衡

在土地跨地区再配置和劳动力自由流动的情况下，经济将更进一步地集聚。人们最担心的问题就是，经济集聚是不是会导致地区间差距越来越大。我要说的是，在经济集聚的过程中，不仅地区间的差距不会扩大，反而会缩小。

首先，我们到底要的是什么意义上的平衡发展？要中国所有的城市在规模这个意义上一样大，这有意义吗？事实上，与世界上的绝大多数国家相比，中国的城市间规模差距是太小了，而不是太大了。对于区域平衡发展来说，真正有意义的是人均收入或者生活质量的平衡，这是首先要在理论上澄清的问题。

人均收入如何平衡？我要说的第二个问题就是，中国在过去30年里面，地区间人均收入差距越来越大，其中，经济集聚并不是最主要的原因。根据经济理论，要实现区域间的人均收入的平衡，最最重要的途径就是劳动力自由流动，特别是低收入者要能够自由流动，这是“在集聚中走向平衡”的关键所在。大家不妨想象一下，假设全世界就一个国家，你是这个国家的总统，你想让这个世界上各个地区收入差距缩小，最有效的政策是什么？就是把发达国家的国界放开，在世界范围内自由移民，让发展中国家的人自由地迁移到发达国家去，世界范围内的收入差距就缩小了。中国在过去30年里地区间的收入差距持续扩大，不能简单归因于经济集聚，更主要的原因是低收入者的跨地区流动是受限的。比如说，在中国的东部城市，通常常住人口要远远超过户籍人口，而在中西部城市，则恰恰相反。在安徽，常住人口要小于户籍人口600万，不难想象，这600万人中，绝大多数都是在东部地区打工的农民工，你说这部分人如果在东部地区永久地工作和生活下去，是会缩小还是会扩大地区间差距？中国是一个发展中国家，大量在流动中的劳动力是中西部的低技能的农村劳动力，他们的自由流动将加速城市化进程，大大缩小城乡间和地区间收入差距。

根据经济学理论，即使在要素自由流动的情况下，发达地区会更多地享受规模经济收益，从而扩大地区间差距，但最终，地区间差距一定会在要素自由流动的情况下再缩小。这个过程已经被法国等国家的历史所证明。那么，为什么经济在集聚的过程中会走向平衡呢？

第一是因为交通成本持续下降。一开始，交通成本非常高，随着交通条件的改善，要素流动和经济集聚就发生了，之后，交通成本持续下降，一些经济活动远离集聚的中心，反而也可节省成本。在欧洲，由于交通发展比较好，已经出现了一些离散发展的苗头。但是在中国，交通运输的改善还将会进一步导致经济集聚。

第二，有一些资源在物理属性上就是不易移动的，与这些生产要素有关的经济活动也不会完全集聚。比如说自然资源，很多与自然资源有关的经济活动都接近于资源所在地。再比如说文化，文化的可移动性实际上是非常差的，当文化成为一种生产要素的时候，与之相关的经济活动（例如旅游）也不会集聚发展。

第三个导致经济离散发展的力量来自所谓的“拥挤效应”。在集聚过程中，城市变得越来越拥挤，污染也更严重，犯罪率也更高，特别是地价、房价和工资涨到一定程度的时候，企业觉得集聚的好处还抵消不了拥挤的成本，这时候也会出现经济活动的离散趋势。

第四个机制是偏好差异。经济集聚的好处是规模经济和收入增长，但是问题是，不是每个人都那么爱钱的。在劳动力自由流动的情况下，爱钱的人到大城市，但必须忍受交通拥挤、污染、犯罪这些问题。如果不那么爱钱，可以到内地某个中小城市生活，山清水秀很好啊。这就是生活质量意义上的区域间平衡。

最后，不要忘记汇款机制。实际上，大量的劳动力流动到较发达地区之后，还会将收入的相当一部分汇回老家，这是很重要的平衡区域间收入水平的机制。

要财政转移，更应要素自由流动

大家可能会说，要实现区域间平衡，直接动用行政手段，把富的地方钱拿来给穷的地方不就行了吗？不可否认，当地区间差距非常大时，跨地区的财政转移是必要的。但是，财政转移并不是区域间平衡发展的治本之策，我们的研究发现，中央向地方的财政转移并没有起到缩小地区间经济增长速度差距的作用。事实上，根据世界银行的研究，即使在全世界范围内，也没有仅仅依靠财政转移便实现区域间平衡的先例。相反，那些在平衡区域发展上取得成功的国家，都是通过要素（特别是劳动力）自由流动来实现的。

事实上，土地指标的跨地区再配置，让沿海城市购买内地的建设用地指标实际上就是一个天然的财政转移机制，在这个过程中，内地自然地分享到了土地在沿海地区的增值收益。建设用地的指标甚至可以分解到人，让土地指标和人一起走，农民工在哪里就业和生活，就可以将土地指标带到哪里。在这个过程中，不同的城市为了获得建设用地指标，还将展开相互竞争，这就提高了农民的谈判能力，有益于让他们分享城市发展的成果。

要素（特别是劳动力）的自由流动是更为有效的区域间平衡发展政策，但也需要一些政策配套措施。第一，土地制度一定要与户籍制度联动改革，那些需要更多建设用地的城市也应该同时接纳低技能的劳动力为户籍人口，公共服务和社会保障都要均等化。第二，地区之间的公共服务要适度均等化，内地的大量人口流动到东部之后，要借助于中央政府的财政转移改善内地的教育、医疗等公共服务。第三个配套措施是要改变中国地方官员的激励机制，在中国的地方官员考核机制下，政府都过于追求经济总量的增长，这实际上对于内地政府是场不公平竞争。未来，在劳动力可以自由流动的条件下，经济总量增长的考核应该主要针对东部地区，而对于中西部，人均GDP和人均收入的增长更重要。在中国，往往大城市级别比小城市级别高，而且城市大了，政府控制的资源多，权利也更大，这就促使大家都去追求城市规模的扩张，这些都是需要体制改革来改变的局面。