官员问责再定边界

2009-7-23 《瞭望东方周刊》

出事后，一般舆论觉得撤职官员的级别越高就越痛快，实际上问题不那么简单
2008年被称为“官员问责年”，山西省原省长孟学农、石家庄原市委书记吴显国、山西临汾原市委书记夏振贵、瓮安原县委书记王勤??诸多官员因各种原因而被问责。
众多官员“落马”，让全社会感受到了问责的力量，同时也引起一些讨论，比如如何使问责更为规范化、问责官员能否复出等。日前，中央发布《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》（以下简称《暂行规定》），对这些讨论形成了回应。
《暂行规定》列举了官员问责的七种适用情形，被媒体概括为“七宗罪”；此外，问责的从重、从轻条款以及问责的程序也均单独列出。
中共中央办公厅、国务院办公厅印发的文件称，《暂行规定》的颁布实施，是加强反腐倡廉法规制度建设、完善领导干部行为规范的重要举措，对于加强党政领导干部的管理和监督，增强党政领导干部的责任意识，更好地贯彻落实科学发展观，不断提高党的执政能力和执政水平，具有重要意义。
人们习惯于将“问责”称为悬于官员头上的“达摩克利斯之剑”，《暂行规定》使这柄利剑更具锋芒。
“七宗罪”对应现实
“从去年到今年，国内出现了很多重大责任事故，从瓮安事件开始，连续出了孟连事件、山西溃坝事件、三鹿事件等等。” 国家行政学院教授竹立家分析，这些事故的重要起因就是党政领导干部责任心不强，对工作不作为、乱作为，“庸官懒官对党和政府的公信力伤害非常大”。
现实的紧迫推动制度变革。不难发现，被媒体称为“七宗罪”的问责适用情形，与近年来发生的一些重大事件有明显的呼应。
第一条，“决策严重失误，造成重大损失或者恶劣影响”。据世界银行估计，“七五”到“九五”，中国决策失误造成的资金浪费大约在4000亿到5000亿元。专家指出，在四万亿经济刺激计划启动、各地大工程纷纷上马的背景下，这一条显得格外重要，故而将其排在第一位。
第二条，“因工作失职，致使本地区、本部门、本系统或者本单位发生特别重大事故、事件、案件，或者在较短时间内连续发生重大事故、事件、案件，造成重大损失或者恶劣影响”。
在瓮安事件和孟连事件背后都存在主要领导的明显工作失职。如孟连事件，根本原因是胶农与橡胶公司的利益纠纷长期得不到解决，但孟连县领导却将民众利益纠纷错误定性为农村恶势力引发的社会治安问题。
第三条，“政府职能部门管理、监督不力，在其职责范围内发生特别重大事故、事件、案件，或者在较短时间内连续发生重大事故、事件、案件，造成重大损失或者恶劣影响”。
三鹿毒奶粉事件是这一条最惨痛的注脚。事件中，三鹿公司瞒报8个月，石家庄政府部门晚报38天，导致事态严重扩大。
第四条，“在行政活动中滥用职权，强令、授意实施违法行政行为，或者不作为，引发群体性事件或者其他重大事件”。在每一起官员腐败案背后，几乎都可以搜寻到“滥用职权”的踪影。
第五条，“对群体性、突发性事件处置失当，导致事态恶化，造成恶劣影响”。瓮安事件、孟连事件中都存在政府封堵消息，未及时解答民众质疑的问题。
第六条，“违反干部选拔任用工作有关规定，导致用人失察、失误，造成恶劣影响”。这一条显然是指向在一些腐败案中暴露出来的干部“带病提拔”的现象。
第七条，“其他给国家利益、人民生命财产、公共财产造成重大损失或者恶劣影响等失职行为的”。这一条为其他问责预留了空间。
首次明确问责与党纪国法的界限
中国的官员问责制度化源自1995年颁布的《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》，其中引入了“责令辞职”这种形式。
7年后，2002年中央正式颁布实施《党政领导干部选拔任用工作条例》，除了“责令辞职”外，“引咎辞职”也从此为人熟知。
继而，2004年中办印发了《党政领导干部辞职暂行规定》，对于引咎辞职的规定更为细化，共有9类情形适用。
这与当时的社会背景亦紧密相连。此前的2003年，因SARS疫情，卫生部原部长张文康和北京市原市长孟学农去职，“问责风暴”震动朝野。
在《党政领导干部辞职暂行规定》中，这次“风暴”的印记相当清晰。其适用问责的第三条情形为“在抗灾救灾、防治疫情等方面严重失职，造成重大损失或者恶劣影响，负主要领导责任”。
此后，2006年1月1日起正式实施的《中华人民共和国公务员法》也纳入了“引咎辞职”的概念，只是没有细化的条文。
“这次《暂行规定》的出台，使问责的方式、方法、范围、结果处置都比较明确，对官员的问责开始制度化。”竹立家告诉本刊记者，《暂行规定》的出台填补了问责追究的空白，标志党和国家对官员的问责追究、纪律追究、法律追究三个追究机制配套完成。
《暂行规定》对党政领导干部实行问责的方式分为：责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、免职，从制度上首次明确了问责方式。“过去有人说，判刑也是问责，将问责和党纪政纪处分、法律责任混为一谈，现在这个界限清晰了。”国家行政学院教授汪玉凯说。
打瞌睡无须问责
全文3000字的《暂行规定》在诸多方面推进了问责制度。不过，专家指出，仍有许多地方有待改进。
“实行问责已经形成共识，但是目前分歧和意见比较大的是如何落实，其中最关键的又是如何确定责任大小。”国家行政学院教授王伟对《望东方周刊》说，问责并非越重越好，“出事后，一般舆论觉得撤职官员的级别越高就越痛快，实际上问题不那么简单。”
他说，一些人对党政干部的责任存在误解，“现在的政府是有限政府不是无限政府，领导干部是有限责任，因此要克服两种认识缺陷：一是认为领导干部要对所有事情承担责任，出了问题责任全是你的；另一种是什么问题都可以不承担责任，反正都是按照上级指示做的。这两种认识都有偏颇。”
“我们已看到省长、部长被问责，但其中有这样的问题：由于我们的行政管理层级设置，省长部长往往很难过问那些具体事务。”王伟认为，行政问责急需解决的是，如何确定官员应该承担的责任。
一个现实的案例是，在山西省原省长孟学农因矿难被问责的事件中，舆论颇有同情之意。
在看到《暂行规定》后，某经济欠发达地区一名分管环保工作的副县长说，地方为了发展经济，难免会上一些有污染的项目。作为分管领导，理论上权力和责任都是他的，可实际上他只有责任，没有权力。“试想一下，县里花大力气招商引资进来的项目，我能否决吗？可一旦出了问题，板子首先打到我身上。”
多大的事情才叫责任？谁、以什么标准来判断责任？这些牵涉问责的关键问题，均需细化。
竹立家说，我国的问责目前还存在误区，无论中外，问责都只对政务官员适用，也就是只针对负有领导或决策责任的官员。“但是在我国，人们以为只要和官员有关就得问责，比如会场里某个官员打瞌睡就要问责，那是不对的。”
现实中官员因打瞌睡而遭问责已发生多起：2008年2月，云南某县一副局长会上打瞌睡被免职；当年9月，四川某县也有一名副局长因此被免；同年12月，湖南某市有6名干部会上打瞌睡被问责；今年2月，河北某地11名干部开会打瞌睡，7名被免职，1人全县通报，3人黄牌警告。
“他的个人行为没有造成重大社会影响，违反了纪律可以受相关处罚，但不需要被问责。”竹立家说。
问责以民意为依据
更大的争议在于被问责官员的复出。《暂行规定》如此表述：引咎辞职、责令辞职、免职的党政领导干部，一年内不得重新担任与其原任职务相当的领导职务。
竹立家认为，问责制的启动对某个官员来说就意味着政治生命的终止，这应当“毫不含糊”，“要是说官员犯了重大错误，认错态度好，一年后又复出，问责制就没有严肃性了”。
官员复出在现实中屡屡发生。比如，因“瓮安事件”被撤销党政职务的瓮安县原县委书记王勤，半年后调任黔南州财政局副局长；两年前因黑砖窑事件被撤职的洪洞县原副县长王振俊，今年3月被曝复出并长期担任县长助理；因华南虎事件受到行政记过和免职处分的陕西林业厅官员朱巨龙和孙承骞，依然享受着厅级待遇，直到被媒体曝光??
“这样一来，问责就没有威慑力了。”竹立家说。
但是，王伟对此别有看法，“官员复出应该更加严格，但不要绝对化地说不准他再做官。”
王伟的建议是，在问责程序中特别加上一点：对被问责官员的重新任用，应该公开化、程序化、制度化。“一定要公开透明，置于相关规定和舆论的监督之下。”
“国外也不是被问责后就永远不能再任职，他们可以重新竞选甚至担任更高的职位。”王伟说。
这或许是关键所在。即无论问责还是复出，都应当以民意为标准。专家指出，目前的《暂行规定》“仍然是自上而下的路径，而没有形成自下而上的监督”。
一位基层组织部长在接受采访时告诉新华社记者，从制度设计分析，如果没有第三方的客观评价，问责制存在流于形式的可能。比如，一些重大的捂不住的公共事件相关领导易被问责，而日常工作中违规失职造成损失难被问责；一些被媒体曝光的问题常被问责，没有形成舆论热点的则不会被问责。
2009年3月11日，江苏省南京市制定出台了《南京市党政领导干部问责办法(试行)》，规定“公民、法人或其他组织的举报，人大代表、政协委员提出的建议和提案，司法机关的司法建议”，都可以成为问责的依据。这种异体监督是一项有益的尝试。
而至于复出，一位专家认为，“最忌讳的是悄悄复出，跟民众‘躲猫猫’。如果百姓能够同意，复出又有何妨？”■