11--关于舆论监督置于人大监督之下的思考

无论国内还是国外，大众传媒的舆论监督都存在诸多问题。这些问题归结起来，主要的原因还是在于法制与法治都存在不足。在国外和港台，法制与新闻自由的关系始终没有理顺，社会已经普遍意识到法律对于传媒行为的规范存在漏洞；在大陆，尚未健全的法制体系对于改革中的传媒而言既无足够的保护作用亦没有明晰的行为规范作用。在国外和港、台，是社会制度决定了传媒与立法、行政、司法的特殊关系，因此要完全解决监督舆论监督者或者说媒介监督的问题不是短时间能成功的，更多地要期待社会制度的渐近改良。对于大陆来说，改革开放以来，中国特色的社会主义民主政治制度的逐步完善，人民代表大会制度的巩固与加强，从基本制度上为解决这个问题奠定了更为良好的基础。人民代表大会作为宪法规定的国家权力机关，作为民主政治的上层建筑，它代表人民行使的两项重要的民主权利：立法权与监督权正在受到前所未有的尊重。2006年8月27日，十届全国人大常委会第二十三次会议上《各级人民代表大会常务委员会监督法》被高票表决通过，表明人大对国家事务和社会的监督将出现新的局面。如何将舆论监督具体地置于人大监督之下，更好地发挥传媒作为人民的舆论工具的作用，值得我们深入研究。为此，笔者发表如下思考。

　　一、建立舆论监督的人民监察制度

　　要将舆论监督具体地置于人大监督之下，首要的是从制度上解决问题，从根本上来说就是要解决人民掌握舆论监督权的问题，就是要建立能够对传媒的舆论监督工作进行有效法制规管的制度，即建立由人大立法并贯彻实施的舆论监督人民监察制度。

　　为什么要建立人民监察制度？主要的理由有三点：

　　第一，传媒的舆论监督是传媒代表人民，代表全体公民行使社会公权力1，所以应该把传媒的舆论监督工作置于代表人民的人大的监督之下。

　　第二，舆论监督是一种民主政治权利，从事舆论监督工作的传媒是人民实现自己当家治国的一种手段或者说工具。它应该服务于人民的意志，对为人民管理国家重大政治、经济、文化和社会事务的管理者实施有效监督，监督的主体对象是执政党和国家机关及其工作人员，因此监督者在舆论监督问题上应与被监督者保持相对独立性。

　　第三，从制度上来看，现有的有关舆论监督的法律、规制有缺失、虚漏，甚至是不合时宜的陈章旧制，需要从根本上加以变革，需要建立一种新制度以保证人民对代表自己利益的舆论监督者——传媒的监督，以保障大众传媒能够始终坚持监督国家领导者、管理者的大方向，而不在市场经济中迷失操守、背离自律，走向腐败以至危害社会与自身。2

　　二、建立人民监察制度的基本原则与法规

　　要把传媒的舆论监督工作置于人大监督之下，需要建立人民监察制度。要建立这项制度就需要确立相应的原则与法规。

　　（一）　建立人民监察制度的基本原则

　　建立人民监察制度，根本的目的在于保障人民的民主权利，使媒体的舆论监督在法制的规范下运作，推动社会主义现代民主政治建设。为此，理念上应树立以下原则：

　　1．　对媒体的舆论监督监察应坚持人民利益高于一切的原则。

　　建立人民监察制度，根本目的是强化人民对国家事务和社会的监督。对舆论监督实施监察，最终是为了舆论监督能很好地体现人民的意志和愿望，维护人民的利益。因此，人民利益高于一切，应该是舆论监督监察工作的第一原则。所谓人民利益高于一切，就是说，舆论监督的价值取向必须以人民利益为标准，判定媒体舆论监督工作的是与非，必须以是否合乎代表人民根本利益的国家大法为基准。而不能以政党、社会集团、甚至个人利益为依归。共产党是执政党。“共产党是为民族、为人民谋利益的政党，它本身决无私利可图。”3它的利益和人民的利益是一致的。在共产党的领导下，一切政党、社会集团、直到个人的社会活动都应该以是否损害人民的利益为规范准则，都应该在代表人民行使监督权的舆论监督者的监督之下。同样，对舆论监督者的监察，即从行为上对从事舆论监督工作的监督者实施监督也应该以这一原则为基准，以保证舆论监督本身也受到人民的监督，更好地发挥媒体舆论监督的作用，维护人民的利益。

　　2． 对媒体的舆论监督监察必须在法制的规范下运作。

　　舆论监督监察机构和监察工作者代表人民对媒体的舆论监督行为行使监察权，国家大法是行使监察权的最高是非标准，合法与非法的界定是监察权的核心。一切合乎国家大法的舆论监督行为都要坚决支持与保护，不合法的则要加以制止。也就是说舆论监督必须依法规范，监察者也必须依法监察，监察者没有任何权力在国家宪法之外代表社会利益集团干预和限制舆论监督。违背法制的一切行为同样必须承担责任。

　　3．舆论监督监察必须以促进舆论监督，推动社会主义现代民主政治建设为旨归。

　　舆论监督的问题，从本质上来说是一个关系社会主义现代民主政治制度建设的根本问题。对舆论监督的监察，应以这个根本问题为核心。为此，要把握好两个方面：

　　(1) 通过舆论监督监察，督促、推动传媒强化自身，建设一支优质高效的舆论监督队伍，以加强我们民主政治的物质基础和社会基础；

　　(2) 督导媒体在推动政治民主建设方面承担相应的责任：一是监督媒体坚持正面为主的舆论导向，营造正常的舆论环境，消解舆论暴力，建设和谐的民主政治气氛；二是支持、督促媒体坚持舆论监督的大方向，切实做好对国家政务，党政机关公务员的公务活动及涉及群众切身利益的其他重大社会事务的监督工作。

　　（二） 制订舆论监督监察条例

　　为贯彻上述原则，建议由人大制订相关法规，如《舆论监督监察条例》（以下简称《条例》）。条例如能制定，监察机构与队伍即可及时组建，尽快开展监察工作，根本改变舆论监督无监察的现状，使舆论监督工作规范管理于人大，走上开拓创新之路。深圳市人大创制颁布了《预防职务犯罪条例》，对舆论监督作了前所未有的肯定与支持，在全国很快就产生了轰动效应，造成巨大影响。如能出台由全国人大制定的舆论监督监察条例，影响必将远远大于前者，其价值是创新性的，对舆论监督工作的影响是方向性的，意义深远的，必将带来我国舆论监督工作的崭新局面。

　　三、建立监察机构与队伍组建

　　建立人民监察制度,需要有贯彻实施这一制度的机构与队伍：要设置专门的舆论监督监察机构进行督察管理，组建专门的监察队伍负责日常的监察工作，以形成完整的舆论监督机制，保证大众传媒及传媒工作者真正代表人民实施监督，真正为中国特色的现代民主政治制度的建设与发展服务。

　　为此，建议在人大常委会下设舆论监督监察委员会（简称“舆监委”）作为舆论监督监察机关，负责舆论监督监察的领导组织工作。舆监委应设主任、副主任委员，成员可由法制、教科文卫、财经等专门委员会抽调相关委员组成。主任、副主任委员应由熟悉法制、传播、新闻工作的同志担任。舆监委的主要职责是根据形势发展，制定舆论监督教育培训、监察规划及工作计划，讨论、研究、处理影响全局或重大的舆论监督事宜。

　　舆监委应有一支直接掌控，与媒体没有组织关系的舆论监督监察队伍。因而，应设专门办公室负责具体监察工作的组织、管理与实施。舆监委办公室工作人员需具备传播学、新闻法制的相关专业知识。来源宜多种渠道：一是从传播与新闻法制研究机关、大学的相关专业工作者中选任；二是从宣传部门、新闻出版管理机关抽调；三是从媒体中优秀的纪检干部、实践中从事舆论监督工作卓有成效的传媒工作者中选拔。作为舆监委办公室专职工作人员，一律不得在其它机关和媒体担任职务，亦不允许兼职。

　　舆监委办公室作为舆论监督监察机关办公室，是人大常委会下设的一个部门，要负责组织、管理与指导全国的舆论监督监察工作；作为人大下面实施舆论监督监察的机构，要组织各省、地区的舆论监督者开展舆论监督教育和担负具体的监察工作。办公室工作人员在机关是组织管理工作者，执行监察任务就是监察者。因此，办公室可挂人大舆论监督监察办公室和人大舆论监督执行部门两块牌子。各地亦应有相应机构。

　　因工作需要，舆监委办公室可提请舆监委研究决定，经人大常委会批准委任监察专员，负责专门的监察工作。

　　舆论监督监察实质上是人大代表全社会对传媒及工作人员的工作监察，因此专门的监察必须有社会各层面的配合，需要有大量的社会力量参与，兼职监察员应该是队伍的重要组成部分。是否有一支熟悉舆论监督监察业务，忠于职守，秉公执法，清正廉明，保守秘密的兼职队伍，直接关系到舆论监督监察的质与量。组织选拔、聘用、培训、管理这支队伍也是舆监委办公室的重要工作。舆论监督监察面广而且量大，除了日常对舆论监督工作的评议，指导与规范管理，年度考评外，还有不定期抽检、重大舆论监督事件调研等，仅靠舆监委办公室的工作班子还难以应对，还需要有一支“机动队伍”。这支队伍的参加者要有一定的专业水准，有专业的社会调研能力，遇到工作量大，对专业知识和技术上要求高的调研问题，就需要动用这支力量。这支力量在哪里？在社会上，如社会科学院、各大专院校的传播、新闻专业。可以与这类专业事业单位建立意向性的相关协议，一旦需要，根据情况可委托组建调查组或以课题委托的形式启动调研。参与工作的人，可以以兼职监察员的身份履职。担负重大调研组织工作或负责处理重大事件的，还可以兼职专员身份开展工作。

　　四、制订舆论监督工作职责及工作准则

　　察的根本目的是督促引导传媒及从业者做好舆论监督工作，从机制、制度、队伍建设上为舆论监督提供保障与支持，如何使这种保障与支持切实有效，还需要考虑两者在行为规范上的銜接，因此，应制发明确规范舆论监督的工作职责与工作准则。工作职责与工作准则草案可由舆监委办公室负责制订，舆论监督委员会审定，人大批准发布，作为传媒及从业者的工作准绳和舆论监督监察的业务标准。

　　内容应包括以下两个方面：

　　（一）制定舆论监督工作职责

　　舆论监督是大众传媒代表人民群众的法定利益对社会生活的各个方面，对宪法和法律的实施，对党和国家方针政策的贯彻执行，对各级干部特别是领导干部行使民主监督权利必须履行的重要职责。主要应考虑以下内容：

　　1． 坚持正确的舆论导向。

　　坚持正确的舆论导向，应把握三个大的方面：

　　只要是有利于执行党的方针政策和路线，维护国家的法律法规，维护人民利益，促进民族团结；有利于社会进步，维护国家的统一稳定的新闻传播与宣传，就是正确的舆论导向。

　　只要是有利于发展社会主义民主政治，扩大社会主义民主，健全社会主义法制，建设社会主义政治文明的舆论传播，就是正确的舆论导向。

　　只要是有利于反映人民意愿，广开言路，揭露丑恶，发扬正气的评论、批评就是正确的舆论导向。

　　2． 监督党政权力机关及工作人员。

　　监督党政权力机关及工作人员主要包括以下事项：① 是否贯彻执行党的路线、方针、政策；② 是否遵守宪法、法律及相关法规，依法执政； ③ 是否廉洁奉公，有无贪污腐败现象；④ 与公务活动相关的其它情况。

　　监督党政权力机关及工作人员的重点是党政各级领导机关和领导干部，特别是各级领导班子主要负责人。

　　3．公共事务监督。

　　社会公共事务监督包括除国家相关法律法规规定不得涉及的领域之外的有关政治、军事、外交、经济、社会、教育、科学、文化、科技、体育、卫生、环境保护等领域的监督。如政治事件、国家防卫、国际交往、经济管理与决策、企事业经营活动及消费者权益维护、人权保护、社会治安、社会伦理道德、学校发展、科技交流、体育赛事、公共卫生、惩治犯罪、环境污染治理、以及社会突发事件等有关社会公共事务都在监督之列。

　　（二）制定舆论监督工作准则

　　舆论监督工作准则应包括以下要点：

　　1．媒体必须按照有关规定和程序，通过内部反映或公开报道，在舆论导向、监督党政权力机关及工作人员和公共事务监督中发挥舆论监督作用。重大事件或重大问题发生，相应媒体不应缺位，失声。

　　2.媒体必须坚持人民利益高于一切原则，严格遵守法律、法规和职业道德，坚持事前在人大舆论监督监察机关相应部门登记和重要舆论监督稿件备案、送审制度：

　　（1）重大舆论监督选题应在相应的人大舆论监督监察机关事前登记；

　　（2）重大突发事件的采访可介入后登记，采访报道应遵守党和国家的政策、法规；

　　（3）重大舆论监督、突发事件稿件应按规定报送相应人大舆论监督监察机关备案；需要送监督对象及有关领导部门核查的稿件应及时送达，文稿应有时效提示，若核查超过时限，可请求人大监察机关审发。

　　3．以对人民高度负责的态度，深入采访和调查研究，充分听取各方面意见包括被监督对象的意见，确保采访、报道的事实准确、客观公正。

　　4．坚持操守，不惧威逼利诱，勇于向抵制舆论监督，收买、打击监督者的行为作斗争，并向有关部门和人大舆论监督监察机关举报。

　　5．出现报道严重失实的，媒体应及时纠正并公开澄清。因报道严重失实不予纠正；故意捏造事实；侮辱、诽谤等行为造成他人重大名誉或者其它损失的，依照法律、法规及相关规定承担相应的法律责任。

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　　1 从公法学来说，公权力有国家公权力、社会公权力和国际公权力三种，传媒的舆论监督事实上是以舆论传播的方式或手段代表人民行使社会监督权力，所以这种监督权力应该是一种社会公权力。关于社会公权力，参阅了姜明安：《公法学研究的基本问题探析》一文，见中国论文下载中心：http://www.studa.net/faxuelilun/060515/09320435.html

　　2 参见笔者论文：《新闻舆论监督与人民监察制度》，《全球传媒发展与传媒政策论坛》，上海大学影视艺术技术学院、上海大学国际传播研究中心、上海大学中外传媒政策研究中心编印，2007.6

　　3 毛泽东：《在陕甘宁边区参议会的演说》，《毛泽东著作选读（下）》，人民出版社，1986.8

　　·本文系“媒介社会与批评精神：2007首届媒介批评国际学术论坛” 入选论文

　　作者简介：阮志孝，四川省社会科学院新闻传播研究所研究员。

　　通讯地址：成都市一环路西一段155号，四川省社会科学院（610072）。

　　电子邮箱：ruanzixiao@sina.com。

　　网站：传播学论坛；网址：http://www.chuanboxue.net/ 。

　　（载《西南民族大学学报》2008年第七期）