程志强:对我国土地信用合作社实践的思考 - 北京博士后联谊会的日志 - 网易博客

程志强:对我国土地信用合作社实践的思考　2009-03-04 14:05
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对我国土地信用合作社实践的思考
——以宁夏平罗为例
程志强（北京大学光华管理学院博士后）
摘要：土地信用合作社这一土地承包经营权流转制度的创新，对解决耕地细碎化和规模经营之间的矛盾、规范土地承包经营权流转、提高农民收入、提供农村公共品等问题有积极的作用，初步构建了存贷双方共赢互利的机制。在以贷定存的运作模式下，土地信用合作社成功运行的前提在于引进或者培育高效益的农业产业化项目，作为政府主导的制度变迁，避免重规模、轻效益的扶持政策；土地信用合作社降低了土地承包经营权流转的成本，实现以存促贷，但要注意保障存地农户权益。最后，对于解决存期偏短的问题，可以考虑在土地信用合作社的基础上，在较长期限的存贷地中引入股份制。
关键词： 土地承包经营权流转  农业产业化 土地信用社
一、引言
家庭联产承包责任制的实施，有效解决了农业劳动激励不足的问题，极大地促进了农村生产力的发展和农民生活水平的提高；同时，土地承包经营权的获得，也为农民的生活提供了基本的保障。在党的十七届三中全会上，《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》也指出：“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是适应社会主义市场经济体制、符合农业生产特点的农村基本经营制度，是党的农村政策的基石，必须毫不动摇地坚持。”不过，土地在集体内部均分，出于平等的需求，往往根据地块的肥沃程度、距离远近进行分块，好坏搭配均分给农户，在我国地少（耕地少）人多（农民多）的国情下，这种初始分配方式直接导致农户承包地的零碎化程度较高；同时，随着社会经济的发展，消费者对农产品及其加工品的需求呈现多元化，且对营养、健康、食品安全和环境保护更为关注，以及面临激烈的国际竞争，农业生产各个环节需要越来越多和越来越强的各种形式的垂直协调，农业产业化成为我国农业组织形式的主流发展路径，相应的，也形成了土地成片统一经营、规模化经营的要求，特别是要素契约指向 的农业产业化项目，这一需求更为突出。因此，耕地细碎化和规模经营之间的矛盾突出，很有必要通过土地承包经营权流转来实现土地使有权的集中，进行规模经营。《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》也指出，“建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体。”尽管在政策层面上，对合法的土地承包经营权流转一直持支持态度，但是，耕地集中往往面临诸多困难，比如受各种制度约束而导致的流转不畅进而形成较高的流转成本，容易引发农户、村集体和企业等主体间的矛盾，“甚至可能造成土地兼并，使农民成为新的雇农或沦为无业游民，危及整个社会稳定”（中共中央18号文件，2001）。所以，在土地承包经营权流转过程中如何做到“不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益”非常关键。
为了解决规模化经营与土地分散化的矛盾，以及土地承包经营权流转过程中因为程序不规范引发的诸多纠纷，维护农民合法权益和农村社会稳定，我国涌现了各种土地承包经营权流转制度的创新，比如本文讨论的土地信用合作社。从目前的情况来看，宁夏平罗县的实践最为典型，并引起了各方关注。本章将在介绍其基本运作机制后，结合农业产业化与土地信用合作社发展之间的关系，分析这一土地承包经营权流转制度创新所存在的问题和发展方向。
二、土地信用合作社基本情况和特点
自2006年正式成立姚伏镇小店子村土地信用合作社以来，这一组织在平罗县发展迅速。到2008年5月，该县共挂牌成立农村土地信用合作社30个，共存贷土地9.6万亩，涉及农户1924户，实现存地收入190.55万元，转移劳动力2530多人。 在土地信用合作社不断推广的同时，其形式和内容也不断规范化，形成了明确的经营宗旨、经营范围、经营原则、审批机制、治理结构和分配政策。
（一）基本情况
首先，从经营宗旨来看，合作社不以利润最大化为目的，而是以促进土地承包经营权有序流转和规模经营、实现农民生产和生活方式转变为途径服务于“三农”。
其次，从经营范围来看，限于农村土地承包经营权、集体土地使用权流转，与本文研究相关的，主要涉及到农村土地承包经营权依法转让、托管、转包、互换、出租、承租、转租的服务和农村土地适度集中、整理、开放、规模经营。
第三，就经营原则而言，以保护农民的合法权益和保障农民收益为首要原则，遵循依法、自愿、有偿和在同等条件下本集体经济组织内部成员优先的原则，不改变农民的土地承包经营权、土地性质和用途，存入的土地可以依法继承与转让。
第四，具体的审批过程如图1所示：第一步是申请，由村委会向所在乡镇政府提出农村土地信用合作社的申请；第二步是审核，乡镇报县主管部门，由相关部门进行审核；第三步是审批注册，审核通过后由乡镇以文件的形式向县政府申报审批，根据批复文件去工商或者民政部门注册；挂牌成立农村土地信用社后，开始进入经营阶段。

第五，就治理结构而言，根据黄渠桥社、灵沙社等社的章程，土地信用合作社的最高权力机构是村民代表大会，负责制定和修改章程，审议和批准该社的发展规划、经营方针和投资计划、选举、更换理事和监事；审查批准理事、监事的报酬管理制度；对本社的分立、合并、解散和清算等重大事项作出决议；决定企业增加或减少注册资本以及其他重大事项。在运作中须建立理事会和监事会，均向村民代表大会负责。理事会是村民代表大会的执行机构，对村民代表大会负责，履行管理经营职能，负责具体的存地、贷地以及土地整理、改造等延伸业务。农户将土地承包经营权存入到土地信用社，与土地信用社签订规范的存地合同书，并获得存地证书和存地利息；贷地方（大户或者企业）与土地信用社签订贷地合同，缴纳贷地利息，土地信用社则获取存贷差额部分作为收入，存贷差额通常是每亩10元。章程还对理事成员的选举和理事长的权限作了明确的规定。监事会及监事由村民代表大会选举产生，监事会主席由监事会选举产生。监事会监督理事会履行职责情况，检查监督本社的财务管理和活动，受理投诉、接待来访，对理事、理事长、管理人员执行本社职务的行为进行监督，对违反法律、行政法规、企业章程或村民代表大会决议的理事、理事长、管理人员提出罢免的提议等。
最后，关于土地信用合作社的分配政策，根据《平罗县灵沙乡灵沙土地信用合作社章程》，在存地农户取走存地利息之后，土地信用合作社根据存贷差额除去必要的运作成本之后的利润分配遵循如下的顺序：首先是弥补以前年度亏损；其次是提取盈余公积金，法定盈余公积金按税后利润（减弥补亏损，下同）不低于10％的比例提取，法定盈余公积金累计达到注册资本的50％时，可不再提取；然后是提取公益金，公益金的提取比例原则上不超过法定盈余公积金的提取比例；最后剩余部分作为村级集体经济收入，用于公益事业建设。
（二）特点
根据平罗县农村土地信用合作社的基本情况，可以总结出如下几个特点：
第一，土地信用合作社的本质是土地承包经营权流转的交易平台，规范土地承包经营权流转，特别是为土地集中提供了很好的渠道。但是，土地信用合作社几乎没有涉及到任何和金融相关的业务，尽管在部分村庄土地信用合作社章程中涉及到存地证可抵押等条款，但并没有实际的运作。因此，土地信用合作社实际上是土地承包经营权出租者和租入者之间的中介组织，促成流转业务规范完成，并不是通常意义上的金融机构。而之所以目前采用土地信用合作社的称谓，可能一方面是出于对未来作金融方面创新作铺垫，另一方面则主要是基于如下的考虑，这一中介组织在土地的存贷过程中发挥的作用类似于一般金融机构在资金的存贷过程中发挥的作用。
第二，土地信用合作社的运作主体是村委会。作为村民代表大会的具体执行机构村委会的作用一直伴随着土地信用合作社从申请成立到具体业务开展直至消亡的每一个阶段。除了上文所提到的关于土地信用合作社注册过程中村委会所要承担的工作之外，信用社所存、贷之地也需要经村委会的认定，方可进行该项业务，关键的人事问题——理事长和监事长基本上分别由村委会书记和主任担任 ，村社基本上合一。而且从规模连片的角度来看，也需要村委会的介入。作为一个土地承包经营权流转的中介组织，其注册、运行的过程需要一定的沉淀成本，而边际成本则比较低，存在规模收益递增的现象，所以需要达到一定的规模；而且，对于土地需求方而言，往往要求土地是连片的，在土地零碎化比较严重的情况下，土地的连片必然涉及到地块的调整等，显然，无论从权威还是从土地所有权的角度来看，村委会是解决上述问题成本最小化的主体。所以，土地信用合作社这一模式是集体主导型的土地承包经营权流转制度创新。
第三，土地信用合作社尽可能与国家规则保持一致性。就目前的各土地信用合作社章程来看，均明文规定遵守《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国农村土地承包法》等涉及到农地制度的法律规定，特别提出了保持农民土地承包权的稳定，以及集体土地存入和贷出要严格执行土地利用总体规划，不得擅自改变土地性质，不得擅自改变土地用途。作为集体主导型的土地承包经营权流转制度创新，土地信用合作社面临着如何协调各主体在土地承包经营权流转过程的利益分配问题。解决上述问题，土地信用社提出了存贷自由、坚持农民自愿的原则，农民自愿则表明其认可信用社章程规定的利益分配，自然也不会产生农民利益受损的问题。当然，在所有集体主导型的土地承包经营权流转中，几乎都强调农民自愿的原则，但不少模式在具体运作过程中仍会出现损害农民利益的现象，这也是18号文件不提倡集体主导型土地承包经营权流转的主要原因。的确，每一个村民自身利益最大化的行为和集体利益最大化的行为不可能完全一致，如果再加上集体代理人村委会相关成员利益最大化与集体利益最大化行为的不一致性，几乎难以保证集体主导型的土地承包经营权流转能够完全体现所有农户均自愿的原则。对于第一种情况，可以通过将帕累托改进的利益的再分配，如补偿受损者来实现“有条件”的自愿；而对于后一种情况，土地信用合作社的做法则是强调村民代表大会的权威性，是土地信用合作社的最高权力机构，职责涉及到章程制定、人事任免、发展规划以及财务管理等，从而尽可能维护集体利益。此外，土地信用合作社非常注重土地经营权流转有序、规范地推进，整个土地信用合作社的运行公开透明，避免出现“ 暗箱操作”，从而尽可能避免代理人选择与集体利益不一致的某些私利行为。通过上述努力，土地信用合作社这一制度创新做到尽可能和国家相关的法律、法规和党的政策、文件保持一致。
最后，地方政府在土地信用合作社的成立和推广过程中起主导作用。首先，土地信用合作社这一土地承包经营权流转制度创新的本身是由平罗县地方政府推动的，包括对土地信用合作社性质的认识、具体的规范以及获取上级政府的认可都是由平罗县地方政府完成的。其次，在土地信用合作社成立的过程中，地方政府也是居于主导地位，在具体的审请、审核、审批以及注册过程中，都由地方政府中的相关部门负责。最后，在推广过程中，地方政府身体力行，通过召开村民代表大会、印发宣传手册、制作电视专题片等进行广泛宣传；并实行政策、资金的“双扶持”，包括工商税务部门对土地信用合作社税费减免、给予新成立的土地信用合作社3—5万的启动资金等等；将土地信用合作社试点工作纳入乡镇工作考核，并设立单项奖，给优秀土地信用社以物质奖励。地方政府的主导作用一方面有利于土地信用合作社规范有序的成立和经营，且政府的公信力有助于存地农户和贷地方形成稳定的预期，促进土地信用合作社经营规模和土地承包经营权流转规模的扩张；另一方面，政府的介入可能会为一些公权侵犯私权的行为提供了空间，容易出现急躁冒进等问题，尽管没有证据表明在平罗县出现这一问题，但是根据其他地区的实践，这一问题还是需要警惕的。
综上所述，平罗县试点的土地信用合作社实质上是由地方政府推动的、且需经地方政府审批注册的、村级集体主导的、遵循国家规则的土地承包经营权流转中介机构。最后，根据杨扬（2007）的研究，土地信用合作社不同于一般意义上的合作社、也不同于股份合作制，更不同于传统的返租倒包、两田制等模式，是基本上符合中国农村土地制度发展方向的一次农村土地承包经营权流转制度的创新。
三、农业产业化和土地信用合作社之间的关系
根据上文关于土地信用合作社的基本情况和特征的表述，本部分将具体讨论土地信用合作社的具体运行过程和农业产业化之间的关系。
（一）以贷定存
在运作过程中，土地信用合作社作为土地承包经营权流转的中介机构，具体流程是吸收“存入”土地（承包经营权），并经过整理形成连片，再“贷出”土地（承包经营权） 。但是土地不同于一般等价物的货币，尤其是本文的研究对象农地，使用价值仅限于农业耕种，需求方远比货币需求方要单一，实行一般农村金融信用合作社那种以存定贷经营模式的风险很大。 一旦因为缺乏需求方而无法贷出，则土地信用合作社会在没有贷地费的同时须支付存地费而导致亏损。因此，在一定程度上，土地信用合作社得以运作的前提是存在贷地方和明确的贷地需求，包括具体的数额、地块等。所以，目前土地信用合作社的经营模式实质上是以贷定存，其实际成立与运作过程如图二，即先有贷地需求，再成立土地信用合作社，吸收存地、整理连片，最后贷出。

在以贷定存的模式下，贷地需求是整个土地信用合作社成立并成功运行的起点，进一步，鉴于土地信用合作社成立并运转的固定成本，零散的小规模贷地需求无法达到规模经济的临界值，因此，如何形成一定规模的贷地需求是前提。显然，传统的农户经营方式是无法形成大规模的贷地需求，可能也无法承担贷地费，而参与农业产业化的农业企业或者经营大户，特别是要素契约指向的农业产业化项目，才有可能产生大规模的贷地需求。所以，促进农业产业化项目的建设是以贷定存经营模式成功运行的关键。从平罗县目前几个运转较为成功且被立为典型的土地信用合作社的实践来看，贷地需求方均从事农业产业化项目。如姚伏镇小店子土地信用合作社的理事长叶立国（小店子村村长）从信用合作社共贷地2200亩，并和宁夏泽丰种业有限公司等两家种子公司合作搞水稻育秧，示范推广水稻种植新技术，形成规模化、产业化、机械化种植方式。 此外，该县黄渠桥镇万家营子土地信用合作社理事长刘学贵从该社贷地360亩建立和盛园花卉园林实业发展公司，发展苗木花卉产业，培育松柏、云杉、丁香、碧桃、月季等28个品种、3700多万株花卉苗木。 育秧产业和苗木花卉产业均在一定程度上是要素契约指向型的农业产业化项目。
在以贷定存的模式下，引入外生或者培育内生贷地需求方，即发展高农业产业化项目才能在存贷平衡中促进土地存贷规模的扩张。而且，贷地费高于存地费也是必要的前提，故农业产业化项目必须是高效益的，其收益要高于农户自耕的净利润，才能从根本上保证农民的存地费受益和农民的其他利益，也使得土地信用合作社得以运转和可持续发展。因此，土地信用合作社的推广一定要重视上述两个必要的条件。
一方面，这给出了土地信用合作社的适用条件，这对于政府推动型的制度创新而言，是非常值得讨论的。对于企业的自主行为来说，不具备上述条件意味着无法获取利润，自然不会参与；而土地信用合作社是地方政府积极推动的，且本身不以利润最大化为目标，极有可能存在不顾及适宜条件而过度推广、规模过度扩张的情况。首先，土地信用合作社作为当地的一项制度创新，一定程度上成为地方政府的一项政绩，追求政绩最大化的天性会产生过度推广这一形式的冲动和实际行为；其次，作为村级集体的代表村委会而言，土地信用合作社的成立，一是增加了村级收入，二是获得了存入土地的经营管理权力，即为财和权的同步扩张，而义务和责任并没有相应的增加，显然，也有存在过度推广和扩张的激励。因此，作为土地信用合作社审批、注册的管理主体——地方政府和作为土地信用合作社的申请方以及实际运营主体——村委会均存在同一方向的激励，可能会导致过度申请和过度批准、进而产生土地信用合作社的过度推广与规模过度扩张的问题，而无暇顾及土地信用合作社的适宜条件和可持续性。
在平罗的实践中，从目前的扶持政策来看，主要集中在土地信用合作社成立的物质和精神支持上。根据《关于推进农村土地信用社建设的通知》和《平罗县农村土地信用合作社试点工作经验介绍》，优惠政策包括经济政策方面，如工商、税务对土地信用合作社实行免税优惠政策、政府承担土地评估费用，免费处理法律纠纷问题，由县农村经营站代表县人民政府对每个土地信用社出资入股5万元，作为企业的启动资金，并在企业成熟有赢利时退出等等；政府考核方面，如把土地信用合作社试点工作纳入到乡镇目标管理考核。上述政策可以促进土地信用合作社的发展，解决其在运行初期缺乏资金的困难，特别是对于一些已具备条件的地区而言，意义重大。但是，与基层乡镇政府的目标管理考核结合起来，这也有可能使一些并未具备条件的地区也在相应的资金支持下设立土地信用合作社。而且，从农村信用合作社的考核来看，除了对规范性的考核之外，在经营管理方面，是一种重规模而轻效益的考核体系，根据《平罗县农村土地信用合作社考核验收方案》规定，涉及规模的条款主要是“存入耕地每100亩加1分，存入荒地每100亩加0.5分，贷出耕地每100亩且亩均实现经济收入不低于10元加1分，贷出荒地每100亩且有经济收入加0.5分，土地信用合作社每增加纯收入1万元加3分”，存贷规模越大，考核得分越高，体现了规模与得分之间的正比例关系，但是缺乏体现效益和得分呈正比例关系的条款。即使与这一原则最接近的条款“土地信用合作社发展规模化优质、高效特色种植、养殖业，每有一项且年经营毛收入达到50万元加5分，达不到不加分。在50万元基础上，每增加10万元加1分”，也只是规定了总收入和得分之间的正比例关系。一方面只是考虑总收入，而没有考虑利润等效益指标，而且没有考虑亩均收入这一更能体现优质、高效特点的指标，而总收入和土地存贷规模之间一般存在正向关系，因此这一条款本身也是对土地存贷规模扩张的激励；另一方面，从整个考核体系来看，前一条款的得分要比后一条款的得分更容易获得，且在得分数上也远超过后者，故前一条款在考核体系中的重要性远远大于后一条款。这种重规模轻效益的考核体系可能会对土地信用合作社在规模上过度扩张提供了激励。
这种缺少高效农业产业化项目支持的过度推广和规模上过度扩张，可能会产生类似于其他集体主导型土地承包经营权流转制度创新过程中出现的问题。没有高效农业产业化项目的支持，在过度扩张的情形下，土地集中经营相对于农户分散经营的规模经济优势难以体现，则土地承包经营权流转无法真正实现土地资源的优化配置，即无法实现帕累托效率改进，反而因为流转成本导致帕累托效率受损。那么，参与土地承包经营权流转的农户亦无法实现帕累托效率改进，从而无法保证其自愿性，进而与关于土地承包经营权流转的国家规则相冲突，直接影响着土地信用合作社这一制度创新成功与否。
另一方面，上述条件也表明，推广土地信用合作社的政策着力点在于培育和发展高效的农业产业化项目。农业是一个高风险的产业，农产品价格极容易受到气候、市场条件的影响而波动，而且农业项目一般因为农产品自然生产周期较长而难以对市场波动作出即时反应，转产的沉淀成本也很大，因此从事农业产业化项目的贷地方的收益稳定性不高，存在明显的资金缺口周期，从事农业的收益很大程度上依赖于较长时期内的平均利润。比如姚伏镇小店子土地信用合作社的贷地方，在2007年因为水稻减产而在支付贷地费后没有得到任何利润，而又面临下一年的贷地费支付以及生产投入等，资金非常紧张，更无法扩大经营规模。不同于工业、商业等项目，企业取得土地（非农建设用地）使用权后，以之为抵押获得商业银行的贷款，然后利用贷款建成厂房、购置设备后以厂房、设备为抵押物继续获得贷款等；而根据国家法律的规定，土地信用合作社的贷地方却无法利用支付贷地费后获得的农地使用权作为抵押获取贷款，即基本上不可能依赖商业银行贷款来解决资金不足问题，更不可能依赖商业银行的贷款来平抑资金缺口周期。因此，地方政府可以考虑从这一角度尝试制度创新，如何克服农业产业化项目资金缺口周期性表征明显的困难，将引导和鼓励金融保险和科技等市场主体参与农业产业化经营、支持农产品精深加工、培育优秀农业品牌、完善农产品流通体系、健全农业社会化服务体系等措施和土地信用合作社的推广结合起来，从而为实行“以贷定存”经营模式的土地信用合作社的可持续经营和发展奠定坚实的基础。
（二）以存促贷
尽管目前土地信用合作社的运作模式是以贷定存，但是没有存入的土地，则土地信用合作社亦无法成立更不可能运转，更无所谓贷地了。存地自愿是土地信用合作社运行的最基本原则，也是和国家规则尽可能保持一致的最关键原则。因此，提高农户的存地意愿，促进土地信用合作社的规模扩张，对于满足农业产业化项目贷地需求、实现以存促贷的意义重大。
从根本上讲，提高农户存地意愿可以通过扩大农户的非农就业，提高单个农户在零碎化小面积土地上耕作的机会成本，保证农户的存地费不低于其自己耕种的利润所得 ；为农户建立必要的社会保障等措施。同时，这也表明了这一模式适宜于非农就业机会充分的地区或者人均拥有土地量较多的地区，平罗县在一定程度上具备上述两项条件，非农产业发展迅速，2006年二、三产业的比重达到80%，农村劳动力非农就业比例达到51.6%，农民人均纯收入的1/3以上来自于非农活动，人均耕地面积也较大。而较多的人均耕地面积使得农户可以保留部分耕地用于自己耕种，解决部分社会保障所要承担的任务，而且该县在2006年将人均纯收入低于683元的农户全部纳入最低生活保障范围，降低了农民对土地的生活保障功能的依赖程度。 为了推广土地信用合作社，平罗县地方政府在这一方面做了大量工作，促进了土地信用合作社存地规模的扩大，进而满足贷地需求。但是，仍需要注意一下几个问题。
首先，在以贷定存的经营模式下，对于地方政府推动、集体主导型的土地承包经营权流转制度创新而言，可能会出现因为以“贷”为中心而忽视了对农民权益的保护，甚至以欺骗、威胁等手段强行要求农户存入土地等现象，如何在制度上对这些违法行为加以规制，完善土地信用合作社运行制度是非常有必要的，也是这一制度创新推广的必要前提之一。
其次，在一些细节上还有待进一步的完善。比如，在我们的调研中发现，农户对存地费议定上有异议，主要是在一个土地信用合作社内部，通常对存入的土地不加以区分等级而给予统一的存地费，如小店子土地信用合作社对于入社的2200亩耕地统一给予每亩480元的存地费。对存入土地区分等级，根据等级给予不同的存地费率，体现了按贡献分配收益的原则，保障了农户的利益；而且，可以避免出现农户只存入差地、导致土地信用合作社成了劣质耕地集中机构的现象，更好的满足贷地方对土地质量等级的需求。不过对土地区分等级的程序和过程本身存在交易成本，因此面临区分等级的收益和交易成本之间的权衡问题。
最后，农户的存地意愿包括两个方面，一是存地规模，即愿意存入的土地量；二是存地期限，类似于商业银行中的x年期存款。提高农户的存地意愿包括扩张存地规模和延长存地期限。目前的实践中，如何突破存地期限较短的限制非常必要，但在一定程度上被忽视了。从以存促贷的角度出发，与存地规模比较而言，存地期限的长短在一定程度上更能决定贷地方对具体经营行业的选择。根据我们的调研，目前的存期普遍在3年以内，因此，一些回报期长于三年的农业产业化项目，比如果树等是无法利用这一制度获得土地的，而只能集中于生长期在一年以内的项目，如普通的粮食作物和一般蔬菜等。根据我们的调研发现，即使对于生长期在一年以内的项目，因为市场、气候等不确定因素的影响，合理的回报期也须超过3年，才能平抑不同年份的波动获取合理的收益。对于贷地方而言，贷地期（贷地期和存地期保持一致）满之后，面临着能否继续贷地的不确定性，难以对其形成增加回报周期较长的基础设施、设备投入的激励，不利于生产力的提高和规模经济优势的体现，因此，他们希望延长贷地期。但是就存地的农户而言，出于对未来的不确定性而不愿意延长存地期，这种不确定性涉及到未来的土地收益、非农就业机会以及国家的土地政策等。对于存贷的土地而言，可能会出现贷地方在贷地期内掠夺性开发，而不顾及土地的长期肥力，造成耕地质量下降的问题。所以，如何通过相关的措施来适当延长农户的存地期限非常重要。除了通过技能培训、拓宽农村劳动力的就业渠道等常规性的措施之外，可以考虑将当前的土地信用合作社制度创新做进一步的发展，引进股份制，在保证农户获得基本的存地费之外，存期较长的土地按照一定的方法折算成股份，参与农业产业化项目正收益的分配 ，形成对农户延长土地存期的激励，这样使得存地农户和贷地方之间的利益紧密结合，在土地的存贷期上达成一致。这一方式在支付数额的变动上，和商业银行经营的存贷款业务十分相似，后者给予选择长存期的存款更高的利息，并要求选择长贷期的贷款更高的利息，存地农户因为承担了更多的未来不确定性而获得更高的收益，贷地方则转移了部分不确定性而须支付相应的费用。
此外，就以存促贷而言，土地信用合作社的出现降低了土地集中的交易成本，即降低了贷地需求方获取土地的成本，促使贷地需求的产生和扩张。同时，由于部分土地信用合作社的成功运行，产生了良好的示范效应，一方面使得存地以及土地信用合作社的经营方式得到了广大农户的认可，便利了土地信用合作社的成立和扩张；另一方面也可以凭借这一优势吸引其他地区的农业产业化项目投资者，提高了农业招商水平。所以，土地信用合作社的成功运行不仅培育了本地的贷地需求，而且吸引了其他地区的贷地需求，体现了土地承包经营权流转制度的成功创新对农业产业化的促进作用。
（三）存贷互赢共进
评价土地信用合作社这一制度创新成功的标准是存贷双方的利益是否共同增进，进而证明这是一个帕累托效率改进的制度变迁。从平罗县目前的实践来看，基本上满足这一标准。
对于贷地方而言，土地信用合作社的出现便利了其取得生产所需的土地，尤其是规模连片的土地，大大降低了交易成本，可以专业化于农业生产和其他农业产业化环节，并从规模经营中获益。对于存地方而言，解除了土地对部分兼业化农户的束缚，促进了农村劳动力完全向非农产业转移，农民获得存地收入和打工酬劳等多方面的收入，总体收入要大于兼业化时期的收入；对于一些主要劳动力老、病、残的农户以及耕种技术差的农户来说，存地收入也高于其自己耕种的收入；而对于只种地的农户来说，根据平罗县的计算，该县1家4口人占地7亩左右，按每年每亩纯收入600元计算，其年纯收入4200元，若将土地以每亩100元存入土地信用合作社，可得700元，一户两个劳动力外出打工，每人可得纯收入5000元，总收入是10700元，远高于种地收入。根据平罗县的统计，至2008年5月该县存地农户达到1924户，实现存地收入190.55万元，转移劳动力2530余人，创造劳务收入1265万元。不过，我们也可以看出，存地农户要实现高于原先的收益，主要依赖于劳动力能够顺利的转移到非农就业部门，地方政府需要实行相应的配套措施促进劳动力的转移。万家营子土地信用合作社的经验也值得一提，该社利用存入的土地发展花卉产业，引导了该村600多人（全村1400多人）从事花卉产业，人均年增加收入1万元左右，直接利用农业产业化项目解决了当地大量存地农户的就业。因此，从目前的实践来看，基本实现了存贷互赢的目标。
对于这一制度的创新者和积极推动者——地方政府而言，其制度创新和推行的收益亦高于成本。首先，通过土地信用合作社这一土地承包经营权流转中介组织的构建，规范了土地承包经营权流转机制，实现土地有序流转，避免了大量土地自发流转过程中出现的纠纷，降低了相应的行政成本和维护了农村社会的稳定；其次，土地信用合作社将土地集中规模连片，有利于实现规模经济和农业产业化的发展，2007年平罗县有148名能人返乡创业，这册资本1.4亿元，总投资5800万元，实现产值2950万元，从而促进了该地区的现代农业发展，改变了农村的面貌，这无疑也是政府政绩的重要组成部分；最后土地信用合作社通过存贷差额以及荒地贷出的收入，增加了村集体经济收入，该县29个村级土地信用合作社增加了集体经济收入74.8万元，根据合作社章程关于分配政策的规定，这笔收益在扣除运作成本、弥补亏损、提取盈余公积金、公益金之后作为村级集体经济收入，用于公益事业，从而在一定程度上缓解了目前村级经济的公共支出压力。
从平罗县已有的土地信用合作社的实践来看，存贷双方形成了双赢的长效发展机制，这在推广过程中起到了良好的示范效应，并在地方政府的积极扶持下，存贷规模不断扩张，目前该县共存贷土地9.6万亩，但是要注意非农就业机会的扩展和存贷规模过度扩张等问题。
四、结论性评述
平罗县试点的土地信用合作社具有明确的经营宗旨、经营范围、经营原则、审批机制、治理结构和分配政策，实质上是由地方政府推动的、且需经地方政府审批注册的、村级集体主导的、遵循国家规则的土地承包经营权流转中介机构，是基本上符合中国农村土地制度发展方向的一次农村土地承包经营权流转制度的创新。该土地信用合作社的具体运行过程并不涉及具体的金融业务，而只是其引导的土地承包经营权流转过程类似于商业银行的资金流转过程而得名。
平罗县土地信用合作社的试点为这一项土地承包经营权流转制度创新的制度绩效评价提供了积极的证据，实现了存贷互赢的目标，很好的践行了农户自愿参与的原则，地方政府的制度创新收益也远高于其成本。因此这是一项存在明显帕累托效率改进的制度创新，其制度进一步演进的方向在于如何处理好农业产业化和土地承包经营权流转的相互关系。
为了避免出现亏损的情况，土地信用合作社实行以贷定存的模式，在这一模式下，结合土地信用合作社运作过程中的规模经济效应以及贷地费要高于农户自己耕种的收益这一农户自愿参与的前提，参与高效益农业产业化的农业企业或者经营大户，特别是要素契约指向的农业产业化项目，才有可能产生且实现大规模的贷地需求。因此，土地信用合作社的成功运行的前提在于引进或者培育高效益的农业产业化项目，故土地信用合作社适宜于农业产业化比较发达的地区。但是作为一种地方政府推动、集体主导的土地承包经营权流转制度创新，对于地方政府而言，存在忽视必要的前提条件而过度推广和过度扩张的激励，平罗县目前关于土地信用合作社的扶持政策就在一定程度上存在重规模、轻效益的问题，这可能导致土地信用合作社重蹈两田制和返租倒包等创新形式的覆辙。在以贷定存的经验模式下，政府对土地信用合作社的扶持政策可以考虑将重点放在引进、培育和发展高效的农业产业化项目方面。
土地信用合作社降低了土地承包经营权流转的成本，并通过其良好的示范效应，不仅培育了本地的贷地需求，而且吸引了其他地区的贷地需求，体现了土地承包经营权流转制度的成功创新对农业产业化的积极作用。尽管贷地方在“以贷定存”的模式中居于核心地位，但是仍要处理好存的问题，才能实现存贷平衡、进一步实现以存促贷。遵循农户自愿存地的原则，提高农户自愿存地的意愿非常关键，土地信用合作社适宜在非农就业机会多或者人均耕地多的地区实行和推广。除了拓宽非农就业渠道、保障农户的存地收入、完善农民的社会保障等常规性的措施之外，还要从制度上完善对农户利益的保护，避免因为贷地方的核心地位而出现忽视甚至损害存地农户的利益；在存地费的支付和贷地费的支付中注意土地质量的差异，处理好分等级的收益和交易成本之间的权衡问题；提高农户的存地意愿包括扩张存地规模和延长存地期限，目前的实践表明，存在存地期限过短、进而限制贷地需求方农业产业化行业的选择、难以平抑短期波动、不愿意进行基础设施的投入甚至出现掠夺性开发的问题，可以考虑在土地信用合作社的基础上，对较长期限的存地引入股份制，参与农业产业化项目的收益分配，形成对延长土地存期的正向激励。
参考文献：
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内部资料：《黄渠桥镇万家营子土地信用合作社简介》。
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