杜绝“新人”患“老病”，构建政府与第三部门间的健康关系

发布: 2005-9-20 16:50 | 作者: 郭道久/朱光磊 | 来源: 战略与管理 | 查看: 1338次

　　原载《战略与管理》2004年第3期

　　第三部门，是相对于政府和企业而言的领域及其组织，与学术界常用的“中介组织”、“非政府组织（NGO ）”、“民间组织”、“非营利组织（NPO ）”是同一序列，但具体含义不完全相同。[1]第三部门是中国改革开放进程中出现的新事物，并随中国市场经济建设的深入迅速发展。但它从诞生起就沾染上了旧体制的一些弊病，其中以“行政化”和“过度营利”最突出。第三部门要肩负起政府职责转变中社会化的部分职责的载体重任，就必须杜绝这种“新人”患“老病”的现象，并逐步建立第三部门与政府间双向互动的“合作”关系模式，最终发挥第三部门对现代民主社会的基础作用。

　　一、“行政化”与“过度营利”：第三部门“新人”患“老病”的主要体现

　　中国第三部门的出现，源于20世纪80年代经济体制及政治体制改革中政府职责转型的需求。正如邓小平指出的：“我们的各级领导机关，都管了很多不该管、管不好、管不了的事，这些事只要有一定的规章，放在下面，放在企业、事业、社会单位，让他们真正按民主集中制自行处理，本来可以很好办，但是统统拿到党政领导机关、拿到中央部门来，就很难办。

　　谁也没有这样的神通，能够办这么繁重而生疏的事情。“[2]政府职责转变，许多事务推给了社会，需要有新的载体来承担，导致许多新兴的具有第三部门性质的组织出现。其主要包括三类：一是行政性公司。它们大多由原来行政部门转变而成，如一些保险公司、贸易公司、粮油公司，等等。

　　这些行政性公司虽然是政府职责向社会推移的产物，但总体上它们的行政性大于社会性。

　　二是各种中介组织。这类组织的出现，一方面是政府推动的结果，但更多的还是社会的自发要求，如各种行业协会、事务所、信息机构，等等。三是纯公益性社团。它们完全是社会自发产生的，其活动目标大多是公益性的，如一些环境保护组织、动物保护协会，等等。在改革进程中，第三部门性质的组织在中国正经历着从无到有、从边缘向主流发展的过程。从中国国家统计局2001年第二次全国基本单位普查数据看，在中国仅社会团体法人单位就有10.6万个，从事卫生、体育、社会福利、教育、文化艺术、广播电影电视、科学研究和综合技术服务行业的单位共133.7万个。[3]可以说，第三部门性质的组织在中国社会转型的初期发挥了重要作用，为经济体制和政治体制改革的顺利进行作出了贡献，包括促进政府职能转变、培育和规范市场、推动企业经营机制转换、形成自律性社会秩序等。《中国企业报》报道，2003年全国已实现社会化管理服务的企业退休人员2100万人，社会化管理率达到61.7％，这与第三部门的积极参与是分不开的。[4]但是，对于第三部门目前的状况，还不能给予过高的评价，它们也不可能很快就成熟起来。正如《中国青年报》报道的，2002年广西荔枝大丰收，但“不让农民流汗又流泪，不让一粒果实烂在地里，保证增产又增收”，却成为当地政府最头痛的事，因为荔枝的运输、销路等问题，都需要政府解决，本该唱主角的中介组织在关键时刻不灵了。[5]这样的例子说明，第三部门仍然存在许多问题，走向成熟的路还很长。

　　1、“行政化”使第三部门缺乏独立性，走不出“官方”模式[6]

　　中国第三部门的产生方式与西方发达国家不同，不是内生型，而是在政府的扶持或直接操纵下诞生的，对政府存在“体制依赖”。[7]这主要表现为三个方面：其一，部分组织是由政府直接创立的，尽管后来从组织上脱离了创办者，但联系仍然密切，创办者仍然是主管单位。如因“希望工程”而闻名的中国青少年发展基金会与团中央、中华慈善总会与民政部的关系。其二，许多组织由从现职退下来的党政干部担任领导职务，尽管是劳苦功高者“发挥余热”，但领导余威尤存，从日常管理到行为方式自觉或不自觉地与政府保持高度一致。并出现这样的现象：筹建组织时，要考虑到给组织定级别，仅定副部级还不合适，还要定正部级。[8]其三，部分组织的活动经费全靠政府拨款，受人钱财，就得替人办事，只好充当政府的“助手”。

　　政府和第三部门间这种“行政化”的联系是与生俱来的，双方对此都习以为常，并不以之为问题。政府既顺应了职责转变和机构精简的呼声，又不愁转移出去的事情没人承担，让名义上不属自己的组织事实上为自己干活，何乐而不为。第三部门因处于初始阶段，力量较弱小，对公众没有民主和合作习惯抱有恐惧心理，为求生存乐得借政府的权威好办事，靠着大树好乘凉，当个“二政府”。

　　与政府间的密切关系、官营模式和行政化运作，已成为一种不可忽视的现象，困绕着第三部门。如重庆市一家由政府行业主管局撤局改建而成的单位，在1年零3个月内，竟下发各类文件达500余份，党群组织也发文近150个，“上级指示”仍然是组织的主要运作方式，官僚化依然严重。[9]2001年国家内贸局、国家煤炭工业局等9个国家局撤消，改成行业协会，但“官服”易脱，“官架”难丢，“官本位”、“命令式”和“垄断式”的思维和行为在其日常中难以割舍。[10]在计划经济时代，由于过分强调政府对社会的全面控制，各种组织，包括企业和社团，都以行政化方式运作，承担部分行政职责。改革开放以来，人们对这套体制的弊病已经有了比较清晰的认识，诸多改革措施也都围绕这一问题展开，发展第三部门就是措施之一。但实际结果却是第三部门仍然在不同程度上继承了计划体制的“遗产”，行政化运作方式和“官”方思维仍然困绕着新生事物，限制着它的发展。

　　2、“过度营利”导致第三部门缺乏社会公信度

　　关于第三部门的营利问题，有一个比较统一的认识，即它不是没有赢利，而且赢利的居多，关键在于其赢利部分不能用于成员分红，除了必要的福利开支，大部分要用于组织的发展和目标的实现，即第三部门不是一种以营利为目的的组织。

　　公益性是第三部门的重要特征，这是它区别于企业组织的关键所在。中国部分第三部门受经济利益驱使，将营利作为首要目标，成为某些组织中个人“致富”的工具。国家对第三部门在政策上的优惠（如纳税，创建要求，活动范围等），给某些人提供了“生财”的机会。

　　在监督机制和自身责任感双重约束都缺乏的情况下，某些第三部门背离了公益原则，背离了社会责任，沦为获利工具，影响了自身的信誉度。

　　营利是企业的最大目标。不管是在计划体制下，还是在市场体制下，作为企业，其首要目标就是营利。中国在改革开放的前期，逐步摆脱计划体制限制的国有、集体企业和新发展的个体私营、外资企业，都在市场上追求自己的利益最大化。这给中国的经济社会生活带来了繁荣，但也造成了社会整体风气的“唯利逐利”，企业缺乏社会责任感。政府不能寄希望于企业来承担部分转移的职责，只好转而发展第三部门。作为新事物，中国的第三部门一产生就受社会普遍追求利润风气的影响，其中部分组织走上了过度追求营利的歪路。

　　比如，作为非营利性机构的医院，主要目标是为患者、为公众健康提供服务，但是当前，一些医院违背其宗旨、医生违背职业道德，通过向患者出售假药、高价向患者出售药品、收受红包等方式，为医院、为工作人员谋取暴利，本来只要1百多元的外科手术材料，卖到患者手中竟高达1万多元，如此悬殊的差价让患者对医院救死扶伤的宗旨产生怀疑是必然的。

　　再如，某地建立的抗旱供水服务组织，本来是为公众的集体福利服务的，可硬是制定经营指标，必须实现年社会效益100万元，利润10万元，人均利润1万元，在背离原来的服务宗旨转向营利后竟然平均销售收入760万，实现利税72万，完全变成一个营利机构，而不再将社会服务与公众福利作为组织工作的出发点。[11]与“行政化”和“过度营利”这两大问题相联系，中国第三部门在发展过程中还存在一些不足之处，它们或者是两大毛病的直接后果，或者是在改革过程中与两大毛病相伴而生。这些问题主要包括：法律规范不健全；组织异化；部分组织自律机制不健全，缺乏社会责任感；政府以及公众对第三部门的认识存在问题，等等。

　　正是因为作为新生事物的第三部门从一开始就沾染上一些旧体制的毛病，致使中国第三部门的发展速度缓慢，未能受到广泛的关注。一旦要将它作为政府职能转变和社会协调发展的“生长点”而重点对待时，首先应考虑的是，在其发展中要防止“新人”患“老病”，而这呼唤选择新的发展道路。

　　二、解决第三部门发展问题的基本思路

　　总体上讲，政府需要顺应社会发展的潮流，积极支持、推动第三部门的发展，以顺利实现部分政府职责的社会化，建立“有限政府”。在这一方针下，可以分两步考虑第三部门的发展：第一步是近期的，即化消极为积极，引导第三部门的发展，使其分担部分政府职责；第二步是逐步建立第三部门与政府间双向互动的制衡关系，使第三部门成为独立的社会力量，承担相应的社会职责，发挥对民主建设的积极作用。

　　从中国改革的进程来看，改革是经济、政治、社会三大领域的综合工程，需要对这三个领域的改革作出总体构想。从改革与发展的大局出发，继经济领域之后，社会领域应该成为改革的主要方向，采取一系列突破性的改革措施是必要的。社会领域的改革就是要在互助、互信和利他精神的原则下，调节市场机制所造成的种种社会矛盾，造就稳定、公平的社会基础。社会改革的主要内容，是建立社会机制以及与之相适应的各种社会组织，使社会具有一定的自治能力。这样必然促生大量的第三部门。

　　首先，必须吸取以前的经验教训，在改造旧的第三部门组织和发展新的第三部门组织时，其重要的指导思想是，改革的产物不能立即成为改革的对象。正是因为原来的体制、机构建设存在弊病，不能适应市场经济发展的要求，才进行改革。既然是改革的产物，就要坚决摈弃一切老毛病，杜绝“新人”患“老病”。试想，如果改革出现的事物仍然带有过去的弊病，维持原样岂不省事。现在第三部门的行政化倾向和过度营利问题，是改革前的老问题，也是改革着力解决的重点问题。正是因为计划体制下一切都纳入政府管辖之内，所有组织都以行政化方式运作，缺少民主管理的作风，才需要政府从部分社会领域退出；正是因为企业都将营利作为唯一目标，缺少社会关怀，才需要建立社会公益性组织。大力推行改革的结果，仍然是行政化运作和以营利为目标的第三部门，只能说改革不成功。如果第三部门仍然“官气”

　　十足，就没必要将其与政府组织分离开来；如果第三部门主要为营利，那它还不如企业更有效率。

　　在当前的条件下，第三部门要实现上述发展道路，首要任务就是化消极因素为积极因素。

　　关键是措施适当，程度和作用点掌握准确。比如，可以利用第三部门的行政化来建立与政府的合作关系，而不是与政府对抗；可以利用其营利动力来筹集部分发展资金，但不是过度营利，等等。

　　在上述努力的基础上，努力构建政府与第三部门之间的健康关系，即一种双向互动的制衡关系。从政府角度讲，一是承认第三部门的独立性，为其提供制度性的法律保障，使其有一个合法的活动空间；二是对其进行必要的干预和调节，领域仅限于对第三部门自身无力解决的利益方面的矛盾和冲突进行仲裁和协调，主要手段是法律和经济手段。从第三部门角度讲，一是充当连接政府与社会、公众的纽带，遵守政府法规政策，反映群众意见和要求；二是培育多元利益群体，充当意见表达工具，在协调内部利益关系和外部利益矛盾的基础上，表达群体利益要求，制约政府权力。这样一种良性互动关系，对于政府而言，是实现治理目标，达到社会良性发展的根本途径；对第三部门而言，是迅速发展壮大的唯一选择。

　　在这种双向制衡模式下，第三部门在政治生活中的作用，或者说与政府的关系，最终体现为对政府权力的制约，即“以社会制约权力”。这是民主社会中社会团体的重要职责。虽然在当前，一个充满活力的第三部门可能会更多地顶替政府退出而留下的空缺，履行社会服务和社会管理责任，承担信息咨询和培训等业务，但从长远看，第三部门更远的目标是提高公民的组织化程度，表达公民的意见，推动民主化进程。

　　三、推动第三部门发展，构建政府与第三部门的健康关系

　　在第三部门的发展过程中，政府与民间都应清醒地认识到，在中国第三部门毕竟是一个全新的领域，在过去社会发育不成熟、国家权力高度扩张的背景下，急速发展第三部门是不现实的，而需要从长远考虑，注重渐进的发展过程。从政府方面考虑，可以吸取“合作主义”

　　的某些做法，既吸纳第三部门参与公共事务的管理」匝利完成部分政府职责的社会化，以达到治理的目标，又要将第三部门纳入正确的轨道，适当加以控制，推动第三部门健康发展，在政府与第三部门之间构建适合中国发展需要的新型关系模式。从改革和发展的角度看，为了实现上述目标，需要从以下方面综合考虑第三部门的发展：1、政府要积极“引导”、“协调”第三部门发展，使其能够胜任部分政府职责社会化的载体，为部分政府职责的社会化提供保障。

　　中国自古就缺少公益事业的社会管理方式，更多地是依靠政府权力机构来解决社会问题，政府在社会生活中起主导作用。[12]这种习惯思维和理念导致中国的第三部门在发展初期以政府为“主导”，这在很大程度上窒息了社会组织的活力，增添了其行政色彩，发育不完全。

　　但是，如果政府完全放手不管，在缺乏社会自组织土壤的环境里，第三部门可能还会整体“缺位”。因此，上述化消极因素为积极因素的思路是必要的。第三部门与政府联系紧密、行政化运作本来是一种消极的东西，总体上对其发展不利，但需要利用这种消极因素中的正面成分，变消极为积极。具体来讲，就是利用二者这种现存的紧密联系，创造一种合作的局面，将政府与第三部门各自的优势结合起来，相互支持，协调共生，而不要走向一些西方国家的那种对立状态。同时，要坚决剔除第三部门的依赖思想和政府的控制心态。

　　当前，政府最需要做的就是为第三部门的发展提供合法性基础。在公众普遍认同、依赖政府权威的环境中，第三部门只有得到政府的支持才能获得发展空间，这种空间既包括政府给予的法律上的支持，也包括在政府支持基础上获得的公众的认同。政府的支持也涉及到资金问题，处于初始状态的第三部门很难独立解决资金难题，特别是那些福利性很强的组织，如果缺少了政府的资助，就很难生存下去。为了第三部门的正常发育，真正体现其社会性，同时又与中国的特殊环境相适应，在中国第三部门的发展问题上，政府既不能用行政手段来包办，又不能放任自由。比较可行的办法是政府利用其有利地位，正确发挥“导向”作用，在那些需要第三部门发挥作用的领域，促进其生长发育；在那些第三部门力量薄弱的环节，通过政策导向、财政支持、人才支援，辅助其发展，平衡其整体力量；政府必须自觉地将第三部门视为独立的组织，不能依靠政府权力强行施加控制，要给它适当的空间。

　　在第三部门的发展中，地方政府的引导和支持作用更为重要。第三部门具有“做实事”的特点，“”都是从一些具体的事情做起，而不搞形式。这与地方政府的需求一致，特别是在国内事务层面，这种一致性更明显。地方政府由于自身的特殊性，需要办一些实事，解决具体问题。二者在这一点上具有共性，决定了地方政府在发展第三部门的问题更有积极性。

　　事实上，只要中央政府作出相应决策，大力支持第三部门的发展，地方政府就可以根据现实的需要，充当第三部门发展的主要推动力。从当前的实际情况看，地方政府与第三部门的密切合作，将是最具前景的途径。

　　只有第三部门发展成熟了，从前政府承担的部分职责才能真正实现社会化，而不至于政府转移的那些职责没有合格的载体，出现职能“荒废”现象，最终损害了公众的利益。这是政府、第三部门和公众都不愿看到的结果。

　　2、就自身功能而言，第三部门应以社会服务和管理为宗旨，放弃“过度营利”，着重完成社会化的那些政府职责。

　　第三部门的公益性，在很大程度上决定其不能将营利作为组织的主要目标。虽然中国的一些中介组织也进行有偿服务，但不要忘记其产生的前提是代替政府部门起到社会管理和服务的作用，因此，这类组织也不应该一心追逐自身利益而放弃其服务职责。必须在社会上形成这样的认识：第三部门不是解决部分人的“致富”问题的，任何人都不要存在幻想，通过它来攫取发财的机会。充其量，第三部门的营利以满足其生存和发展的需要为“底线”，过了“底线”就是本末倒置，就可能丧失存在的基础。对那些过度追逐利润的第三部门，需要通过法律等强制性手段，使其回转到正确的轨道上来。

　　为了对第三部门的营利问题进行监管，可行之策就是推行第三部门的非营利性评估。加强监督是解决第三部门过度营利行为的主要办法，而监督必须借助一定的手段，目前可以学习国外比较普遍的做法，即推行非营利性评估。主要做法是建立一系列评估指标，包括治理结构、资金使用与运作、经营收入的比例、财务与信息的披露、劝募的信息、筹资行为、组织所得是否用于成员分红等方面。“[14]评估的组织者可以是政府指定的某部门，如审计组织，也可以是类似美国的NCIB（全国慈善信息局）和PAS （公益咨询服务部）这样的独立评估机构。前者是由政府机构执行评估，后者由独立的第三部门支持组织（其本身也是第三部门组织）执行评估。在当前第三部门支持组织还没有建立起来的环境中，由政府机构执行评估是可行的，但最终的发展目标是由独立的支持组织来执行评估任务。

　　只有放弃“过度营利”，第三部门才能将主要精力放在完成那些政府推行部分职能社会化而转移的职责，为公众提供服务，参与社会公共事务的管理。当然，第三部门的非营利性，最终需要通过行业自律才能达到一定的高度，若只靠外部约束效果不会明显，而行业自律与行业的发展和成熟度紧密相关。一个自律的第三部门意味着高度发达的第三部门，而这在中国的实现必将是一个政府与民间共同努力的长期过程。

　　3、从挂靠单位和资金来源人手，解决第三部门的行政化问题，使第三部门真正成为社会主体，履行社会职责。

　　首先，削弱乃至取消第三部门组织与业务主管单位间的联系，由登记管理单位统一管理。

　　由于当前的社团登记办法要求社团必须找到业务主管单位，否则不予登记，客观上导致主管单位与第三部门间剪不断的联系，行政化成为自然趋势，也获得了便捷途径。在不违背登记条例的基础上，使第三部门与业务主管单位间仅限于名义上的关系，而不发生实质性的指导和服从关系，将使第三部门失去行政依靠，并使政府机构不再“思念”自己的“腿”。第三部门的管理和监督都由登记管理机构负责，政出一门，统一管理，效果会更明显。当前第三部门登记管理单位也不统一，民政部是大头，工商管理部门和中央国家机构编制办也管一些，表现为政出多门。在登记管理机构主管的基础上，适应现代民主社会第三部门发展的需要，可以考虑在适当的时候建立全国性统一的第三部门登记管理机构，这是有必要的。

　　第三部门资金以社会来源为主，政府的财政支持不能成为固定的来源。当前中国第三部门的生成机制以政府选择为主，“[15]当然政府资源就成为主要资源，这在很大程度上导致第三部门缺乏增强独立性和活动能力的动力，对政府资源的依赖性过重。实际上第三部门最终应以社会资源为主，因良好的服务而获得较高的社会公信度，从而吸引社会成员的加入或认同，以此获得会费收入和募集资金。在由政府选择向社会选择转变的过程中，第三部门必须适应资金来源社会化的转变。鉴于当前一些承担政府外推职责的组织很难脱离政府财政资金而生存，可行的办法是让政府资金以项目服务收费的形式进入，即组织为政府做项目，政府向组织购买项目和服务，从而取消行政划拨这种直接形式。组织的日常活动经费则不在政府预算之列。

　　当然，第三部门脱离行政羁束，独立承担社会责任有一个渐进过程。这主要是中国长期实行“政社不分”的模式造成的。改革前中国的社会领域处于从属地位，没有独立性，社会领域的事情由政府统一管理，社会的发育只是近期的事情。由于惯性和利益等因素的综合作用，政府的退出和第三部门的发展并承担责任只能是渐进的，职责交替只能逐步推进，而不能急于求成，否则，只能阻碍第三部门发展的进程。相比之下，西方国家的市场社会已有几百年的历史，社会发育较充分，中国不可能一下子达到西方国家的程度，对此应有清醒的认识。

　　4、从发展的连续性上考虑，需要将第三部门的发展与“单位”体制的逐步弱化联系起来。

　　“单位”体制是中国社会发展中的特殊现象。[16]在新中国建立到改革开放前这段特定的历史时期，单位曾经发挥了巨大的、也许是决定性影响的作用。随着市场经济体制的逐步建立，单位体制也逐渐成为社会发展的累赘，最终成为改革的对象。目前，单位体制已经处于瓦解之中。但是，在单位体制瓦解过程中，很大程度上是人为因素发挥作用，而不是社会发展进程的自然选择，这必然导致新的社会问题。因为，单位曾经是中国社会“万能”的主体，承担着政治、经济、社会各方面的职责，成为人们特别是诸多城市人口日常生活的依托。

　　单位体制的迅速瓦解，很容易导致这样的后果：原来的职责载体（单位）不复存在，新的载体却没有发展起来，许多职责失去了载体，最终受影响的是职责的对象，即社会公众。当前，这种现象还比较普遍，最明显的例证就是国有企业改革与下岗工人问题。从社会稳定和发展的需要出发，需要在单位之后寻求合适的载体。

　　与之相联系的一个问题是当前发展迅速的“社区”建设。很大程度上，社区是单位解体的替代产品，政府大力发展社区建设的主要目的就是最大限度地解决单位退出后留下的空白。

　　但是，本文认为，对社区不能寄予过高的期望，不能无限夸大社区的作用，而将所有东西都推向社区。诚然，社区在当前的积极作用是有目共睹的，但社区有两方面的缺陷导致本文对它采取了保守态度：一，当前的社区与过去的单位在性质上趋同，都具有双重性，而且在很大程度上，社区的行政末梢性质超越了其社会性。对于这样的组织，接替单位发挥作用比较容易，但向社会组织转变则比较困难。二，社区的地域性导致其局限性。社区主要在自己的区域内发挥作用，而且是发挥全面作用，诸多事务都转移到社区，对社区造成很大压力。而在本地域之外，社区则很难发挥作用，也无法利用社区外的资源。这种封闭性限制了社区的发展。

　　从延续单位的功能和弥补社区发展的不足的角度看，本文认为，在今后的发展中，应该更多地从这两方面强化第三部门的作用。填补单位退出留下的空白对中国的第三部门来说，与充当部分政府职责社会化的载体存在异曲同工之妙，而且，其紧迫性更显著，毕竟政府职责社会化是逐步推进的，而单位的瓦解可能在一夜之间就发生了。从功能上看，第三部门也与单位存在诸多相通之处。与社区相比，第三部门在性质上定位为社会性，不像社区，在承接单位功能的同时也被传递了单位的多重属性。更重要的是，第三部门具有资源的优势，可以利用社会领域内全部资源而不仅限于一定区域。从发展上看，单一性质的第三部门组织更适合多元社会的需要，公众可以根据自己的需要与相应的第三部门发生联系，在没有需求时则完全可以不理会第三部门。这对现代社会的公众来说非常重要，体现了人的自主性。

　　5、从全面和长远考虑，中国的第三部门发展不能忽视其在外交和国际事务中的作用。

　　不可否认，当今世界某些事务正逐步走向国际化，具有国际眼光和活动能力的组织将掌握这些事务管理的主动权。对于第三部门而言，国际化也许就是机会。由于活动方式的灵活性以及自身的非政府性和非营利性，第三部门成为国际化背景下一些重大问题的最适合的行为者。这些问题包括扶贫和人道主义援助、国际冲突的解决、突发性危机事件的处理、国际合作，等等。比如扶贫和人道主义援助，这是当今世界最能引起关注、最富人性化的运动。

　　虽然政府在这项运动中的作用不可小视，但第三部门近年来更显得势头强劲。南北差距、国际性贫困人口问题长期以来困绕着众多国家，在开展国际扶贫运动时，发达国家的政府和致力于这项事业的国际组织更倾向于通过受援国内的第三部门组织开展活动，一方面是对受援国政府不信任，另一方面第三部门更能体现运动的民间性。1990年，发达国家通过非官方向发展中国家的第三部门提供的用于扶贫等方面的资金为70.2亿美元，这是一个非常可观的数目。人道主义援助方面，第三部门作用更明显，一是受援国政府可能处于无序状态或干脆不存在，二是受援国政府与援助者目标不一致，或者官方无法建立联系等原因，第三部门成为人道主义援助的中心角色。援助者为避免官方行为或者避免造成干涉内政的印象，也乐意通过本国的第三部门来运作。比如，在阿富汗和伊拉克战争及其后的国际人道主义援助中，联合国开发计划署、国际红十字会、饥荒救济委员会这些国际组织与当地的民间组织合作的效果非常明显。

　　中国的第三部门发展不能忽视这些现实和趋势，必须从一开始就具有国际眼光，不能封闭自己，只专注于在国内事务中发挥作用。否则，中国的第三部门仍然只能是小角色，因为比较而言，发挥国际影响更能受到公众和世界的关注。

　　从另一个角度讲，第三部门在外交和国际事务中发挥作用也是国家的需要。如前所述，在国家没有能力、不适合或不愿出面等情形下，通过第三部门开展斡旋、交流、对话等，对国家的外交和国际事务的解决具有积极而重大的意义。

　　当前中国的第三部门发展，不能说没有这方面的考虑，毕竟最初一些第三部门性质的组织出现就是为了在国际交往中与国外的第三部门组织对应。但是，中国第三部门这方面的作用需要强化，这对逐步走向全球影响的中国来说，意义深远。

　　6、第三部门的发展与“公民社会”的形成是一个双边进程，“公民社会”的形成是第三部门真正挑起政府转移的那部分职责的标志。

　　“公民社会”的理念是第三部门发展的理论基础，第三部门的发展又是“公民社会”的必要条件。在中国“公民社会”和第三部门都不发达的前提下，二者只能相互促进、求得共同发展。

　　关于什么才是“公民社会”形成的标准，有不同的看法，[17]这里并不认为有了第三部门的组织存在就形成了“公民社会”，而是需要有社会组织的自主性，并且在国家、社会生活中发挥相当有效的作用。第三部门的发展不仅为“公民社会”提供了组织基础，也提供了必要的社会环境。只有存在发达的第三部门，整个社会才有可能形成“公民社会”。在成熟的“公民社会”里，第三部门是一个重要的、独立的社会部门，承担着相当部分的社会管理和社会服务职能，与公众的生活关系密切。也只有在这样的社会里，政府才可能完全放弃部分职能，将其转移到第三部门，且不会因发生职能荒废的情况而招致公众的不满，影响社会的稳定与发展。结语发展中国的第三部门，必须兼具两种意识：一，中国的市场经济建设为第三部门的发展提供了历史机遇，第三部门必须抓住机遇。市场经济建设对于中国来说是开天辟地的，正是这一历史进程，为中国的许多新鲜事物提供了发展的机会，因为市场经济有其内在的机制和外在的条件，这些机制和条件的逐步形成必然带来自己的伴生物，其中就包括第三部门。二，第三部门必须具有一种使命感。既然历史的进程选择了第三部门，它就应当尽量发挥积极的作用，而摒弃过去的弊病也是应有之意。在发展过程中，第三部门必须意识到自己是历史进程中的新生事物，是中国市场经济体制完善和现代化进程之必需，这样才能矫正一些随意性的做法，同时，审慎对待自身的发展。

　　在这两种意识指导下，中国的第三部门发展就可以和改革进程相统一，将解决当前的实际问题与长远发展目标统一起来，并与发挥主导作用的政府建立一种健康和谐的关系，在社会良性运转中发挥积极作用。

　　当中国社会处于转型期时，各种变革必将带来一些不稳定因素（潜藏的或显露的），如社会保障制度改革使养老问题突出，企业用人制度等改革使失业问题更加严峻，等等。这些问题不能不解决，政府对此责任重大，为解决问题就必须有不同于传统的、创造性的方式。

　　但政府独立解决又显得力不从心，于是，发展第三部门就成了比较合适的选择。由第三部门与政府合作，共同完成这些社会职责，主要发挥它灵活多样、活动力强、上下沟通容易的优势，将社会整合起来。只有社会各部门都发挥自己的特长，取长补短，社会才能良性运转。

　　所以说，创新不能只靠政府，也要充分发挥第三部门的作用。政府应依靠发展第三部门成功实现施政方式的创新，第三部门也需抓住机会获得发展，在这个循环中达到互惠互利的良性状态。

　　第三部门的成熟和正常运行，是社会可持续发展的重要保障。[18]当社会中政府、企业和第三部门各自在自己的领域正常发挥作用时，全社会的发展就是良性的、有序的，也才是可持续的。第三部门，其主要作用，像扶贫、环境保护、人道主义援助、邻里互助等，都是社会持续发展所必需的，而单一部门又很难独立完成。当第三部门在承担部分社会化的政府职能的需求中逐步发展起来，并最终为人类的某些共同利益和社会的可持续发展而努力时，中国社会的发展将开创一个全新的大时代。（作者单位：南开大学法政学院）

　　注释：

　　[1]王名等：《中国社团改革：从政府选择到社会选择》，社会科学文献出版社2001年版，第12—15页。

　　[2]《邓小平文选》第二卷，人民出版社1994年版，第328页。

　　[3]http://www.stats.gov.cn/tjgb/Jb……/1200301170195.htm 03-7-23.

　　[4]《中国企业报》2003年10月31日。

　　[5]《中国青年报》2002年6月18日。

　　[6]许多学者都指出了这一问题，如李景鹏：“中国现阶段社会团体状况分析”，《唯实》1999年第8期；齐炳文编：《民间组织：管理？建设？发展》，山东大学出版社2000年版，第68—69页；吴锦良：《政府改革与第三部门发展》，中国社会科学出版社2001年版，第251页。

　　[7]吴锦良：《政府改革与第三部门发展》，中国社会科学出版社2001年版，第342页。

　　[8]《市场报》1997年10月30日。

　　[9]新华社重庆2002年2月6日电。

　　[10]《经济日报》2001年5月22日。

　　[11]苑鹏：《中国农村市场化进程中的农民合作组织研究》，引自中国青少年发展墓金会编：《扩展中的公共空间》，天津人民出版社2002年版，第325页。

　　[12]朱传一：《中国非营利部门的成长及政府在其中的作用》，《社会》2000年第11期。

　　[13]（英）爱德华兹等著：《面向全球未来的非政府组织：提供地方服务与发挥世界影响相结合》，引自何增科主编《公民社会与第三部门》，社会科学文献出版社2000年版，第292—293页。

　　[14]邓国胜：《营利组织评估》，社会科学文献出版社2001年版，第82—126页。

　　[15]王名等《中国社团改革：从政府选择到社会选择》，社会科学文献出版社2001年版，第64页。

　　[16]朱光磊：《当代中国政府过程》，天津人民出版社2002年版，第306—319页。

　　[17]邓正来等：《国家与市民社会：一种社会理论的研究途径》，中央编译出版社1999年版，第7页。

　　[18]赵黎青主编：《非营利部门与中国发展》，香港社会科学出版社2001年版，第63页。