情报改革重织美国间谍??《世界知识》免费杂志|电子杂志|杂志下载

情报改革重织美国间谍网
■ 郭晓兵
《世界知识》　2005年第1期
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在布什总统的积极游说下,经过与军方的艰苦谈判,美参众两院终于通过《情报改革法案》,启动了自中央情报局成立以来美国规模最大的一次情报改革进程。此次改革的最大特色是中央集权化,力图通过设立国家情报主管之职,建立国家反恐中心等等,打破各个情报部门之间的藩篱,将“散落的点连成线”,将“单个的主机互联成网”,更有效地打击恐怖主义。
全面改革情报系统的呼声缘起于9.11恐怖袭击的“毫无预警”。2004年7月公布的9.11最后调查报告更是明确地提出了“一场战斗,一个团队”的口号以及五项重要改革建议:设立内阁级“国家情报总长”,统辖15个情报部门;成立“国家反恐中心”,整合国内外反恐战略情报和行动;超越部门界线,以网络共享系统整合和分享各方反恐信息;加强国会情报委员会监督权,以提高工作效率;改联邦调查局和本土防御力量,使之更具战斗力。
国防部削权
早在2004年8月初,布什为在大选之年赢得民心,便向国会提议设立情报主管和国家反恐中心。谁知国防部长拉姆斯菲尔德立即跳出来反对。参谋长联席会议主席迈尔斯也致函众议院,表示“有关方案可能导致国防部长无法直接将重要情报传送给前线官兵”。军方之所以如此敏感,是因为改革触及了他们的根本利益———钱!
1995年以来,美国的情报预算分成三个部分:国家对外情报计划,资助出于“全国性”需求而采取的对外情报和反间行动,与其相对应的是单个部门或机构的情报需求;联合军事情报计划,主要由国防部负责,资助涉及整体国防的情报活动,与具体兵种的需求相对应;战术情报和相关活动计划,由各个具体兵种负责运用。普遍估计美国情报预算为400～500亿美元。其中国家对外情报计划约占200～270亿美元,联合军事情报计划约占50～70亿美元,战术情报和相关活动计划约占120～150亿美元。除第一部分由中央情报局和国防部、联邦调查局等情报部门分享外,后两者完全由国防部支配。而根据“9.11委员会”的建议,全国情报系统的统一预算由国家情报主管向国会提出,拨款直接交给他,再由他在各情报单位之间进行分配。国家情报主管不仅被赋予“编制和决定”各部门在国家情报计划(原国家对外情报计划)内的预算,还授权他根据情报工作需要,在情报机构之间调拨预算(调拨幅度不超过5%)。国防部在情报经费方面的权力被大大削弱,拉姆斯菲尔德能不急眼吗?
2004年11月20日感恩节将近的时候,情报改革法案本来极有希望在众议院通过,但众议院议长哈斯特被迫在最后关头撤回法案。因为共和党议员、军事委员会主席亨特(与拉氏过从甚密)和司法委员会主席森森布伦纳都对此表示反对。亨特担心,情报机构改革内容可能会扰乱军方的命令流程,作战士兵可能会因此遭遇危险。这让布什大为不满,社会舆论的矛头也对准了拉姆斯菲尔德,称他是情报改革的绊脚石。虽然拉姆斯菲尔德迫于多方压力说了“软话”,表示支持布什的立场,但亨特就是不改口,副总统切尼亲自出马也没能说服他。最后还是布什亲自写信,确认亨特坚持的“美国情报机构的指挥链和权威相统一的原则不会改变”,并且在法案上加了一句:国家情报主管不得损害国防部的法定职权,亨特才投了赞成票。而这与9.11报告所设想的权势极大的“情报沙皇”角色已经有了相当的距离。
非法移民问题掣肘
情报改革议案在非法移民管理上也遭到共和党保守派的诟病,涉及的主要是应否统一全国规定,拒绝向非法移民发放驾驶执照。目前,美国大多数的州限制非法移民取得驾照。
民主党议员多主张核发驾照给非法移民。他们指出,许多开车到农场、菜园和牧场工作的非法移民须依赖驾照才能谋生,并称拒绝向非法移民发放驾照的条款是“反移民”条款,加强边境管理比拒发驾照更重要。
众议院司法委员会主席森森布伦纳(共和党人)则坚决反对向非法移民发放驾驶执照。他认为,持有驾照是合法居民才享有的特权,尤其在9.11攻击后,核发驾照给非法移民会增加国内安全的危险性,此举也将吸引更多人非法入境。9.11劫机者曾获得了63本不同的驾驶执照。这为他们在美国国内自由行动以及登上飞机提供了极大的便利。所以该条款不是“反移民”,而是属于国内安全问题。最终,森森布伦纳的要求没有被采纳,这一议题留到下一届国会讨论。
难有突破
在不足半年的时间里,情报大改革便从构想一步步变为现实,它反映了美国人再造情报机构的急迫心情。但美国情报机构改革能否达到预想目标很值得怀疑。
如果情报工作也可以视为一种产业的话,那么边际效用递减的规律也适用于情报机制改革。早在20世纪90年代中期,就有情报学家指出,在预警改革方面,“美国通过组织办法解决情报问题已经到达利润递减的临界点了”。其实,根据历史经验,像9.11这样的突袭是很难预防的。据统计,纳粹德国入侵苏联时,斯大林忽视了84次预警。从1914年到1968年的68次战争奇袭中,预警的失败率高达91%。所以法案通过后,美国学者评论说,“重组可能会使情报工作效率稍稍得到改善,但它不会带来突破”。