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十七届五中全会精神辅导系列讲稿

自由、共享、平衡--'十二五'规划与财政政策调整（二）

    那么这段话里面提炼了这样五个方面问题，那么第一个是，我们在“十二五”时期必须坚持经济结构的战略性调整。刚才说了，经济结构包括五方面的内容。一个是拉动力的结构，一个是产业结构，一个是产业内结构，还有区域结构和城乡结构，五大结构。那么五大结构分别以以下方式体现。

    首先第一个经济结构，我们对它的定义是什么呢？首先是消费，我们要建立扩大消费的长效扩大机制，怎么样建立消费的长效扩大机制？两个方法，一个是城镇化。永远追加了1420亿，最起码、最低数字。第二个呢，是我们叫生产性消费。也就是说“十二五”时期我们将进一步增加生产性消费的投资。我们把本来这4万亿当中要投资到生产性消费品的投资，现在来看整个4万亿这个计划是落空了，我们在“十二五”的前半期把这个补上，所以我们“十二五”的前半期财政投资力度不减，主要是补课，补哪一块呢？补生产性消费品的投资。

    那么接下来，第二个是投资，是调整和优化投资。除了我刚才说的生产性消费品投资之外，还主要包括战略性新兴产业的投资。居民生活所必需的公共产品和公共服务的投资，这是第二类投资。那么接下来我们对进口定位是什么呢？叫出口与投资、消费一起协调拉动经济增长，这是我们对出口的重要性把它放在一个相对较低的位置。它与我们内需型经济的发展是结合在一起的，你既然强调了内需，就不能过分地去强调外需，这是第一个。

    第二个是产业结构，那么产业结构在三大产业结构当中，我们是这样来要求的。第一个，对农业要进行农业现代化，发展现代农业。那么第二个，对于第二产业的工业，我们要发展先进制造业。那么第三个，对于第三产业的服务业，我们强调是要建设现代服务业，最典型的现代服务业的发展重点是两个，金融业和物流业。那么接下来是产业内的任务，我们举一个例子。就是第二产业，第二产业当中我们要增加先进制造业的比重，那么核心是增加战略性新兴产业。战略性新兴产业是温家宝总理提出来的七大战略性新兴产业，那么第一个是新能源，第二个是新材料，第三个是生物工程技术，第四个是信息技术，等等这样一些。第二个是传统产业的技术改造。那么第三个是工业的信息化，整个第二产业的信息化，是我们在“十二五”时期对第二产业进行投资和改造和发展的重点内容。

    那么接下来是区域结构，所谓区域结构就是对国内区域板块的构建，那么区域结构有这样四句话来代表了，第一句叫区域经济优势互补，有来有往。那么从“十一五”阶段来看，我们区域经济基本上表现出单向流动，什么叫做单向流动呢，人力资源从西部、中部向东部流动。自然资源从西部、中部向东部流动。资本从东部向中部、西部流动，那么我们未来希望看到的是人力资本也是双向流动的，那么货币资本也是双向流动的这样一个良好的局面出现。

    第二个是主体功能定位清晰，这个大家都知道，08年的时候提了一个主体功能区。四大主体功能区的种类，优化开发区，重点开发区，限制开发区和禁止开发区。你属于哪一个主体功能区的，然后你按照自己的要求去推动经济社会的发展。

    第三个是国土空间高效利用。

    第四个是人与自然和谐相处。这是我们在区域结构当中“十二五”对它进行的这样的定位和要求。

    那么接下来是城乡结构。城乡结构两句话，一句话叫做积极稳妥地推进城镇化，第二个是完善城市化的布局和形态。词语用的并不一样，第一个是城镇化，第二个是城市化。所以对于大城市来讲，未来并没有说让你一定再要扩充城市人口，膨胀城市规模的要求，主要在布局和形态上完成转变。那么重点发展的是县级，县以下的小城镇。那么一开始，有人想推动城乡化一体化，也把它作为重点内容列入“十二五”规划。那么从现在来看，对城乡一体化的表述是稳妥推进城乡一体化。 因为城乡一体化也带来了一系列的负面影响，很多农村搞了一个集中居住，集中居住以后，那么带来了很多农民无法再进行生产活动这样一种情况，于是也就没有把它写进去。

    那么接下来第三个是坚持科技进步与创新，在这里面要进行三大政策。第一个是科教兴国战略，第二个是人才强国战略，第三个是完善科技创新的体制和机制，那么完善科技创新的体制机制，从现在政府全面支持科研活动的轨道上往回退一点，政府只重视支持什么呢？基础性科研活动，那么应用性科研活动还交给市场去完成，那么中央编制办公室目前开始已经在测度，我们究竟给基础性科研活动多少的编制合适，然后给他多大的支撑规模。

    那么第四个是坚持两型社会的建设。里面包括三大内容，第一个我们要应对全球气候变化，建立自己国家的碳交易市场，碳税这样一种机制。还有鼓励企业进行碳减排的机制。

    第二个是发展循环经济技术模式和组织形式。这个对于循环经济的支持呢，我们在“十一五”时期就已经进行了大规模的支持，但是“十一五”的时期支持主要限于一个企业，我们说一个企业你购进了原材料，经过一轮生产到最后没有排放出废弃物的时候，我们认为你达到了一种循环经济状态，给你一个循环经济的支持和补贴和贷款优惠。

    “十二五”时期，我们也认识到自己“十一五”时期的政策过于狭窄，我现在更愿意从一个区域的角度来打造什么呢？打造循环经济。你比如说，我未必要求一个企业非要循环经济化，假设我首钢在曹妃甸建了一个钢厂，建了这个钢厂以后，它购进了这个煤，然后产生了这种高炉煤气，高炉煤气可以用来发电，也可以用来向唐山市供气。那么它产生的高炉炉渣可以卖给比方说唐山市的市政公司，唐山市市政公司用来改善曹妃甸地区的盐碱地的盐碱结构，这都是可以的，我们都是支持的。但是如果你把这些举动都交给一个企业去做，这个企业肯定是无法做的。就会导致一种什么情况呢，要么企业搞小型化建设，要么企业干脆不要这个优惠，这个优惠起到不到它的应有的效果。

    那么“十二五”时期我们就正视这样一种，仅仅对一个企业进行支撑，它的支撑不足的情况，把它从一个企业拓展到一个区域，只要你在这个区域当中实现了零排放，那么零废渣，然后我们就认为你达到了循环经济。

    那么接下来第三个是生态保护和防灾减灾建设。这个是与我们“十一五”时期重特大自然灾害频发的这个情况结合在一起的。于是把它坚决地写进了“十二五”规划，而且作为一个重点内容，那么“十二五”时期财政主要支持以下四个机制的建设。

    那么第一个机制叫做灾害评价机制，就是你这个地方可不可能发生灾难，评价水平，是一级危险区，还是二级危险区，还是无危险区，这个灾害评价机制。第二个机制叫做预警机制，灾难预警机制。第三个机制叫做防治机制，预防和治理机制。最后一个机制是应急机制，那么财政将在这以下四个机制方面，进行一系列的投入和支持。谁先搞得好，谁就可能获得这一部分财政的投入。

    那么接下来下一个是坚持着力保障和改善民生。这是“十二五”时期我们重中之重的内容。首先第一个要构建基本公共服务体系，而且要推动基本公共服务的均等化，这个均等化不仅是在一个城市内部的户籍人口和非户籍人口之间的均等化，而且包括东、中、西部的均等化和城市和农村的均等化。这是第一个。

    第二个是解决好居民收入在国民收入当中分配中的比例，解决好劳动报酬在初次收入分配中的比重。就是我刚才提到过的，解决好两个比重问题。其中第一个比重只是一个面上的话，第二个比重是我们政策的着力点。

    接下来是解决好社会保障问题，那么我们下一步将构建比较完整的社会保障网络，我们总的话叫做多层次的，基本覆盖的、可持续的这样一种社会保障网。那么接下来是医疗卫生事业，在2011年的时候，我们将完成8500亿的投资，那么从2011年往后，我们并不是减少了对医疗卫生事业的投资，我们还将进一步推动医疗卫生事业的发展，但是这个推动是跟居民整体收入结合在一起的一种推动，就是居民承担一部分，国家补贴一部分，让社会贡献一部分，这样一种推动模式。总而言之，我们是想，到了“十二五”末期，使在座的每一位你们都有一份健康档案，你们都有主动的医疗护理，我们到了医院以后，都有专业化的医疗陪护，这是大的一个发展目标。

    接下来是社会管理，社会管理把它提高到一个“十二五”规划的水平当中，来对它进行提，也是一个比较高度的拔高。我们也认识到我们经济社会发展之后，非正式组织对于社会公共服务的提供能力，我们认为它越来越重要了。大家可以看到好多自发性的人，你比如说，在北京自发性的唱歌的机构，自发性的健身机构有好多好多。那么对于这些自发机构进行一定地支撑、一定地组织和一定地引导，那么也是我们着力保障和改善民生的一个重点内容，钱不会太多，可能不会超过600个亿，也将投入到社会管理领域当中去。

    接下来是坚持改革与开放，那么大家注意一下，这一轮改革强调的是推进经济、政治、文化和社会领域的全面改革。其中单列了文化，为什么要单列文化，一开始就说了，它对于社会发展到现阶段是一个非常重要的抓手。另外，也鲜明地把政治改革列进“十二五”规划当中去了。这也是我们在改革当中的一个的重要突破。具体来看呢，是包括行政体制，财税体制，金融体制，资源产品、价格体制，要素市场和社会事业体制的改革。

    那么接下来是开放，开放呢，前四大开放举措基本上还是老生常谈。只是我们在规模和力度上可能变得更大一些。那么重要的是最后一个，积极参与全球经济治理和区域合作，这个表述也是在我们整个十二个五年计划当中，是头一次做这样的表述，是积极参与全球经济治理和区域合作，表现出一种主动的、控制性的这样一种态度。随着我们中国的综合国力和政策的国际影响力的提升，那么我们对于国际经济活动不再是仅仅一个参与者了，而是我们要把自己的思想，把我们的利益也纳入到整个政策制订的轨道当中去。

    接下来大家再坚持十分钟，剩下的我给大家简单地一讲，接下来就是“十二五”前期，仍然要坚持积极财政政策的趋向，怎么样去坚持？第一个全力支持推进体制改革和制度创新，这是一个大面上的话，我们必须要戴这个帽子。那么接下来第二个，必须继续实行积极的财政政策。第三个就进入实质状态了，仍需保持必要的赤字规模，这个赤字规模有多大？我们大约要保持在每年11500亿到12000亿之间。那么现在是多大，现在是中央财政8500亿，地方财政2000亿，一共是10500亿。也就是说“十二五”的2011年或者2012年我们大约是要在现有的基础之上，再增加一点。那么现在我们国际上3%的公认的警戒线，就是赤字规模比上GDP规模应该小于等于3%，那么如果小于这个数我们认为它是安全的。我们现在的比重是多少？就是10500亿除上我们GDP大约是2.95，是接近3%，但是小于是3%的。那么我们明年2011年我们是11500亿赤字的话比上GDP是多少呢？是2.92左右，仍然是安全的。所以大家不用担心我们保持的赤字还会发生风险，那么赤字主要用来做什么，主要用来生产性消费产业的扩张。这是第三个。

    第四个是进一步优化税收手段的使用，从我们“十一五”的后一阶段来看，就是2008年以来的阶段来看，税收优惠主要体现在税制优惠上，就是增值税从生产型增值税转变成消费型增值税。那么我的企业所得税从33%下降到25%，这都是税制型优惠。那么“十二五”时期尤其在前半期，我们将在坚持税制进一步改革的基础之上，重点打点，就是说税收优惠不再从面上铺了，从具体的产业去铺，哪个产业是我们的发展重点，是我们引导的重点，我们就去铺哪个产业？换句话说，最最重要的产业是两个，第一个叫战略性新兴产业，是享受税收优惠的这样一个重点区域。第二个叫生产性消费产业，是我们享受税收优惠的一个重点区域，重点是这两个区域，那么在税制上，还将进一步推动哪些改革？在前半期，主要的改革有三个。第一个改革呢，我们想在前半期呢，在总结资源税试点的基础之上，有效地去推出有差别的资源税制，这个主要取决于什么，取决于通货膨胀情况。如果通货膨胀可行的话，我们就推。如果不可行的话，我们就延迟再推，反正要推，这是第一。第二呢，我们物业税也叫房产税扩围。那么物业税重点在大城市去试点，三大城市基本上已经圈定了，是上海、重庆，可能还要加上我们北京。三大城市来试点，怎么样去试点，试点方案现在基本敲定了，但是现在还属于保密内容，这是第二个税。第三个税，是增值税扩围，什么叫增值税扩围，现在的增值税它征收的产业是制造业。那么服务业征收什么税？征收营业税。

    那么随着现代服务业的发展，服务业也将出现一个分工细化。那么营业税有一个特点，我是按照你的营业额来征税的，你分工越细化，重复征税的可能性比重就越大。那么为了鼓励现代服务业的发展，我们将在服务业领域，尤其是现代服务业领域引入增值税，停征营业税。这个整个税收测算已经在上海基本完成了，也有望在“十二五”前半期推出。大家会有一个疑问，银行业如果我没有办法核算我的增值额怎么办？我哪知道这笔钱是哪笔钱给我创造的利润，你没有办法核算我的增值额，如果没有办法核算，我们就免征，更优惠了。既然是要支持现代服务业的发展，那就支持到位了。

   接下来是第五个优化财政支出扩张的着力点。那么财政支出扩张的着力点，我们下一个阶段将重点集中在两点上，一点我刚才说了是保障性住房。另外一点是农村的饮水安全。保障性住房，我说可能在“十二五”前期我们每年将提高到每年1500亿的这样一个规模。那么饮水安全，我们将在现行解决六千万人的基础之上，再解决一亿人的饮水安全问题，主要是农民，1亿农民的饮水安全问题。

    接下来第六个调整补贴手段的重点和范围，那么现行的补贴手段主要体现在耐用消费品的补贴上，除了其他一些生产性补贴，对农民的直补，生产资料综合补贴之外，主要体现在耐用消费品的补贴。那么“十二五”时期我们将在坚持当前补贴规模基本稳定的情况下调整补贴的重点。补贴重点向哪转移？向生产性消费品转移，这是第一。第二，我们要重视通货膨胀对社会低收入群体的影响，要对社会低收入群体提供这样一种生活补贴，甚至不排除我们对于关键的消费品或者关键的生活必需品直接补贴。这个直接补贴是用过的，社会上引起了很多人的耻笑，怎么耻笑呢？比如说，咱们前期使用了一个补贴叫能繁母猪补贴，每头母猪能够获得50元的补贴。农民说我人还没有享受补贴了，母猪先享受了补贴。不管怎么说，各种各样的矛盾，各种各样的批评如潮，我们也接受。但是我们发现一个特点，就是能繁母猪补贴确实很有效果，一年之内就让猪肉价格下降了66%。我们要不实行国家的储备肉，猪肉价格还会继续下降的，效果很好。所以我们未来还将有可能进一步使用直接补贴的这种方式，来降低社会通货膨胀率，维护低收入群体的生活舒适度。

    接下来第七个是加强财政与货币政策的配合。

    第八个是加强与贸易政策的配合。

    那么这两点呢，主要按我一开始说的延伸一下。

    那么接下来最后一个就是积极财政政策的退出，“十二五”中期以后，我们如果不实行积极财政政策，我们就要有一个问题，我们要退出啊，怎么退的问题。首先第一个，为什么要退出？如果你长期不退出你的积极财政政策，长期以后你就会发现一点，随着你的赤字的不断累计，有朝一日你会达到一种状况，就是你新发行的国债还不够你偿还你既往发行国债的利息的，这就形成了政府的一个重大的债务风险，你说这个债务风险几乎不可能出现，这个得持续多少年才会出现这种情况。

    第二个地方债，现在地方债的兼并一般来讲谁都不愿意去碰，但是既然碰了，去年年底碰了，然后就引发了社会上对地方债的一系列的广泛讨论，到最后人民银行出来说，我给一个数字吧。人民银行给了7.2万亿的数字，地方债现在有多少？7.2万亿。那么中国的财政收入有多少？6万亿。地方债已经超过了中国的财政收入。另外大家注意一点，财政收入不是说收回来、拿回来的钱都可以去还债的。我绝大部分钱是刚性支出，可供你调整的钱是极其有限的。所以地方债的问题，如果进一步实施扩张性财政政策，我们害怕把地方债的问题无限制地扩大了。不论怎么说，我们这个政策肯定要退出。另外从经济学的角度来看，政府过渡扭曲市场肯定是不对的。这是第一个。

    第二个何时退，什么情况下，我们要退出。我们在进行何时退出的时候，我们进行这样三个指标设计。第一个指标中国的经济已经完全起稳，就是社会投资的自主性明显增强，社会投资不再依靠任何优惠了，我就可以自主进行投资。第二个财政投资的财务成本严重增加。第三个整个金融体系的惜贷情况已经得到完全缓和，整个金融体系的运转已经进入正常。那么这种情况下，我们就可以选择退出。退出的点选择在哪一年？基本上要么是2012年的年末，要么是2013年的年末，随当时的这种经济环境而定，“十二五”的中前期我们还是积极财政政策的。

    随着进入了2013年前后我们可能要退出我们的积极财政政策。那么接下来是怎么退？刚才说了，财政最基本的政策有两大手段，一个是收，一个是支。收是税收，支是财政支出。先退税收还是先退财政支出，就是先把税收的优惠取消，还是先把大规模的财政支出取消，那么基本的政策安排是先退税收优惠，再退大规模的财政支出。

    为什么要这样安排？那么首先呢，我们只有把税收优惠取消了以后，我们才知道企业的自主投资能力得到恢复没有？第二个一般来讲，政府投资都是基础产业的投资占比非常大。还有我们新兴投资还需要政府进一步跟进一段时间，如果政府大规模的投资性支出先退出了，那些续建投资，社会往往是跟进不了的，因为你是一些基础产品，或者是具有公共性的这种生产型消费品的投资，所以很难去跟进，这是怎么退出。

    接下来是与货币政策如何协调，换句话说，我（积极财政政策）和货币政策谁先退的问题。三种情况，第一种情况，正常情况下，货币政策先退，财政政策后退。为什么要这样安排？理由有三个。第一个财政政策所引发的投资往往都是刚性投资，尤其是财政政策的补贴性支出，我们不能今年给你补贴了，新农合每人50块钱，明年没了。我总得一步一步地来，通过我的财政收入增长一步一步地去消化掉我的赤字，我现在可能用国债给你进行投资，我未来就要用预算内来对你进行投资，用我正常的时候来给你进行投资，这是第一个。

    那么第二个，财政是金融的稳定器，金融的稳定器不是金融本身，而是财政。货币政策先退出以后，财政政策再观察一段金融企业的风险，没有风险的情况下财政再退，如果财政先退的话，那么金融企业如果出现了风险，还需要再次启动积极财政政策，那么给社会带来的振动性比较大。

    那么第三个呢，就是我刚才说的，财政投资往往具有长期性，我退的时候比较麻烦，我进行一个铁路建设，不可能我修到京沪高铁建到扬州我就不建了，还得继续往下建下去。所以这是第三个。三大块正常情况下，财政政策后退，货币政策先退，这是先加息，后减财政支出的一种，这是正常情况下的。

    第二个是紧急情况下，什么叫紧急情况下？当地方债的危机积累到一定程度，要爆发的时候，财政政策先退，我顾不了那么多了，我财政已经出现风险了，我就必须先退。所以我们现在呢，一方面要积极着手解决地方债，另外一方面我们也要做好，一旦出现风险，财政从哪些领域往里调钱的这样一个准备。这是第二个紧急情况下。

    第三个，如果社会发生了重大的风险的情况下，两个政策一起退。什么叫重大风险呢，我们现在来看就是通货膨胀风险，如果通货膨胀形势在下一阶段继续严峻下去的话，财政和货币政策有可能在2012年就全退出，那么取决于整个通货膨胀的形势。也就是说，维护整个通货膨胀形势的稳定是国家宏观政策调控最基础的这样一个基点。那么有关“十二五”时期的这样一个大的方向介绍呢，就给大家介绍完了。

    总而言之，我们可以看出来“十二五”时期，总体思想是三个，第一个是自由，要进一步提高大家每一个社会群体在社会当中的自由度，要提高我们经济的自由度，要把市场的事情还给市场，把政府的义务要做好。第二个是平衡，我们要重视产业结构间的平衡，要重视区域的平衡，要重视城乡之间的平衡。第三个要共享，我们的整个社会财富要为更大多数的人所享有。我们主要的政策一个是提高劳动报酬在整个收入分配当中的比重；这是第一。第二，我们要建立社会公共服务体系，要推动基本公共服务的均等化，于是总结六个字，三个特点，叫“自由、平衡、共享”，这就是包容性增长的基本含义，谢谢大家。