成都“地票”缓解土地供应 高地价遭质疑

编者的话/ 和大多数大城市一样，经过多年城市开发的成都已面临无地可卖的“尴尬”。一方面土地紧缺直接推高了房价；另一方面是城乡化和农村土地整治需要的资金投入使地方财政捉襟见肘。成都的办法是引进“地票”。

即将到来的2011年1月1日，对于成都土地市场来说将是一个新的纪元。按照成都市国土局的规定，从这一天起，在成都市辖区内参加国有经营性建设用地使用权竞买的申请人，必须持相应面积的《建设用地指标证书》方可报名，即竞拍方须持“地票”才能获得国有土地的竞拍资格。

在经过多年的城市开发以后，成都所辖的几个中心城区出现了几乎无地可卖的“尴尬”。据了解，2010年国家给成都中心城区土地利用计划是1.3万亩，而成都的刚性需求达到6.8万亩。发展计划外建设用地指标，是对成都土地运营的一场大考。

从今年8月开始，成都开始尝试用“地票”的方式来解决城乡基础建设所需资金。以12月17日的拍卖为例，当天出让的2000亩“地票”就能带来约3亿元的资金收入。

土地紧缺 凭票入场

作为典型的椭圆形城市，成都最大的发展难题就是城市外扩之后，庞大的土地和基础建设用地需求短缺，而早期规划的几大卫星城已被如今规划的五环所覆盖，即使这样成都所辖的几个中心城区在几年也出现了几乎无地可卖的“尴尬”。

“土地的紧缺很快就直接反映到房价身上，即使在今年调控如此严密的情况下，成都的房价也呈逐步攀升之势。”成都天爱地产顾问总经理何欣透露，尽管成都市政府通过分解地块规模，减少了地王的出现几率，但12月9日，成都一幅本不算黄金的地块还是拍出了高达8200元/平方米的楼面地价，“算上建安成本，这幅地入市后房价肯定在16000元/平方米之上”。而今在成都三环内的新房已经很难觅得每平方米万元以下的楼盘了。

要控制“面包”的价格飞涨，成都市政府显然看到了“面粉”的紧缺。一年数万亩的用地指标短缺，必须找到新的平衡。

“成都作为城乡统筹试验区，有着制度上先行先试的优势，要解决城市和农村协调发展，土地这盘棋是关键。”四川省社科院教授林凌认为，当前住房制度改革面临的最大问题，就是土地的紧缺和大规模政策性建设住房的资金需求。

8月5日成都市国土局发布的《关于实行国有经营性建设用地使用权出让“持证准入”制度的公告》，确认了成都土地“地票”制度。按照规定，2011年1月1日之后，国有经营性建设用地使用权竞买的申请人必须持相应面积的《建设用地指标证书》或建设用地指标保证金收款凭证，方可报名参与竞买。

成都业界俗称这一方式为“地票”，而地票获得的方式主要有三种：一是竞买人可通过农村土地综合整治直接获取建设用地指标，二是可在成都农村产权交易所购买相应面积的建设用地指标。

拿地门槛提高 锁定社会资本

成都市政府知道，要解决土地供应难题，增补平衡的实现，如何引入社会资本是关键。

“将土地出让和建设用地指标捆绑，是为了促进更多的社会资本进入农村土地综合整治，加快城乡统筹发展。”成都市农村土地综合整治和农房建设工作领导小组办公室人士向《中国经营报》记者表示，这种挂钩的收益是双向的，参与农村土地综合整治的社会资本，可以通过指标交易来获得竞拍土地的机会，而政府通过提供土地供应指标获取一级土地整理的资金。在此之前，农村土地综合整治都是由政府部门主导和出资，给地方政府带来了很大的资金压力。不仅整治项目进展不快，土地供应矛盾也并未得到缓和。

据了解，成都的建设用地指标证书实行实名登记制，农民集体和农户以及其他各类投资者都可通过实施整治项目取得建设用地指标，需要交易的，都可在农交所公开交易。通过实施农村综合整治，整理农村集体建设用地并复垦为耕地，经验收合格后所节余的建设用地面积，即为建设用地指标。需要指出的是，复垦的土地仍由原集体经济组织所有，土地并未拿走，仅仅体现在指标上，形成一种土地的有价票证，从而成为开发商拿地的“准入证”。

这种有价票证的流通会导致拿地门槛的提高和地价上涨吗？

“现在地票的指导价是15万元/亩，大多数开发商都可承受，但按照市场规律来看，今后的价格肯定会上涨。”何欣表示，大多数专业开发商不可能直接进入农村土地整治环节，未来的土地市场难免会出现一批“炒票”企业，一旦地票出现水涨船高的局面，开发商的拿地成本势必上升。

“未来在成都市很可能出现两种开发趋势，要么开发商成为城市运营商，从一级土地整理曲线拿地取得二级土地，要么接受规则的洗牌。”一位意欲参加12月17日成都“地票”拍卖会的开发商告诉记者，这种规则的洗牌就是小公司生存空间越来越小。“他们即使拿到地票，也不能保证在拿建设用地的时候顺利拿到地块，从而手中的票很可能成为一个占压资金的烫手山芋。”

按照成都市国土局规定，竞买人在持有地票参与土地出让后，若地块成交，则竞得人提交的“地票”将不予退还，并在宗地成交之日起，竞得人也不再对与成交宗地面积相对应的建设用地指标享有任何权益。

换言之，地票仅仅是企业进场参与国有土地拍卖的“门票”而已，地票并不意味持有者获得相应面积的土地。此外，竞买人购买地票的资金，并不能冲抵部分土地出让金。

政府减负 高地价遭质疑

“这可以理解成政府强制社会资本承担政府责任进行的一次城乡支付转移。”何欣担心，开发商被强制支付的额外“门票”成本，会转移到房价上来，最终由购房人承担。

但成都市国土局方面则认为，地票只能缓和好土地供应和高地价的矛盾，并不会成为新的负担。“地票价格与土地拍卖价格会形成跷跷板效应，当土地指标投入成本高时，土地拍卖价格会有一定下降。”成都市国土局人士解释，通过地票等方式加快农村土地综合整治的同时，将释放大量的建设用地指标，通过“增减挂钩”转移到城市，将加大城市的可供应土地数量，长远看有助于带动土地价格的下降。

但在成都大学城乡协调发展研究中心研究员吴建瓴看来，成都这场土地拍卖制度的变革，其根源还在于用土地财政合理解决建设投入的难题。据了解，每年千亿元资金投入城乡建设对于财政收入受省市两级分配的成都市来说更是个巨大的压力。

在这项投入中成都市此前6年大约投入了60亿元进行农村土地整理。12月17日的2000亩“地票”出让，能带来约3亿元的资金收入，而接下来，成都还将面临数百平方公里的农村土地整理规模。

此外，成都市今年的公租房建设规模为7200套，仅建设成本就约15亿元，随着今后建设规模的不断推进，对成都市来说，这也是个不小的财政负担。而城市基础设施和户籍改革的投入更大。

按照成都市户籍改革规划，未来10年将有约500万农村人口转入城镇，住房和基本公共服务就需要约7500亿元，“成都市2009年地方财政收入约为387.5亿元，政府不吃不喝也要20年。”吴建瓴说

“包括农村土地整治，城镇公租房建设投入都应该来自被城市化推高了的土地收益，这应该由土地财政的收益方，即政府来承担，但现在公租房和农村土地整治都开始由社会资本来承担，这是个路径选择问题。”成都一位不愿具名的开发商表示，城市反哺农村本身没有问题，而问题在于政府是否应该通过强制的方式让社会资本承担政府责任。

然而，成都市政府也有自己的难题。“包括土地收益在内的财政收入，成都要同时接受国家和省里的分配，在城乡统筹庞大的资金投入上就比重庆等地显得更为困难。”林凌认为，成都要解决这一困局，只能在土地上做文章。

“地票”能解决这一难题吗？中国经营报 张明