赋予相关机构涉税鉴定权是创新还是越位？

予相关机构涉税鉴定权是创新还是越位？
www.ctaxnews.com.cn 2010.08.18   李逍鸿　何勇飞　胡爱兰
■李逍鸿何勇飞胡爱兰
近年来，税务稽查力度不断加大，涉税刑事案件越来越多，涉税鉴定也从无到有，并大有左右涉税刑事诉讼案件判决结果的趋势。从目前笔者掌握的案例来看，涉税刑事诉讼案件只要是纳税人提请鉴定的，其判决大多推翻了税务处理决定，税务行政执法的权威性面临着重大挑战。
当前涉税鉴定存在的主要争议
2005年，国家税务总局相继出台《企业财产损失所得税前扣除管理办法》和《注册税务师管理暂行办法》，赋予注册税务师行业一项新的职能，即涉税鉴证。涉税鉴证范围包括财产损失税前扣除审批、企业所得税汇算清缴等。之后，注册税务师行业的鉴证业务范围逐步扩大。一些税务师事务所在法律没有明确规定且没有统一的技术标准和操作规范的情况下，经司法机关批准获得了税务司法鉴定资格。
争议之一：鉴定还是鉴证？鉴定是指依法取得鉴定资格的鉴定机构和鉴定人受司法部门或当事人委托，依据国家有关法律法规以及相关的科学技术知识，对诉讼涉及的专门性问题进行检验、鉴别和判断并提供鉴定结论的活动。
目前，我国已初步建立了司法鉴定体系，但在现有的《刑法》、《刑事诉讼法》、《税收征管法》、《全国人大常委会关于司法鉴定管理问题的决定》等法律、法规、规章中，没有明确的税务司法鉴定内容。只是国家税务总局颁布的《注册税务师涉税鉴证业务基本准则》、《土地增值税清算鉴证业务准则》等文件对涉税鉴证作了规定。具体来说，涉税鉴证指鉴证人接受委托，凭借自身的税收专业能力和信誉，通过执行规定的程序，依照税法和相关标准，对被鉴证人的涉税事项作出评价和证明的活动。涉税鉴证实际上是税务师事务所的一种中介服务行为，其鉴证结论是否可以采信，应由税务部门决定。而目前在涉税诉讼案件判决过程中，法院往往采信税务师事务所的鉴证或鉴定结论，推翻税务处理决定或公安侦查结论，鉴证实际上取代了鉴定。由于专业性太强，牵涉部门较多，目前涉税鉴证与涉税鉴定一直处于模糊不清的状态，司法、税务、公安、法院等部门均没有明确的说明，造成实际操作过程中的混乱。
争议之二：创新还是越位？税务司法鉴定作为一种新生事物，在越来越多的涉税刑事诉讼案件中发挥了重要作用。有人认为这是一种勇于突破的创新行为，值得肯定和推广。而不少人则持相反观点。《全国人大常委会关于司法鉴定管理问题的决定》第二条明确规定，司法鉴定分为法医、物证、声像资料三大类，以及在第四款补充的“根据诉讼需要由国务院司法行政部门商最高人民法院、最高人民检察院确定的其他应当对鉴定人和鉴定机构实行登记管理的鉴定事项”。到目前为止，司法部尚未与最高人民法院、最高人民检察院发文明确税务司法鉴定的分类。即使司法部单独制定的《司法鉴定执业分类规定（试行）》也只明确了13种分类，没有税务司法鉴定的类别。与税收相关的法律，无论是各税收实体法还是《税收征管法》也都没有税务司法鉴定的规定。目前，全国各地均开展了税务司法鉴定业务，但其从法律层面来说还是一个空白。因此，持相反观点的人士认为，严格地说，在没有法律法规明确规定的情况下，司法行政部门创设新的鉴定类别，赋予相关机构涉税鉴定权力，是一种越位行为。
争议之三：采信鉴定结论还是税务处理决定？税务稽查案件的查处，必须经过立案—检查—审理—执行四个环节，有一整套专业而且严格的规定。税务处理决定书一旦下达，即具有权威性和执行性，非经本级税务部门或上级税务部门决定，不得撤销或变更。但实际上，面对税务处理决定和税务司法鉴定结论，法院更愿意采信税务司法鉴定结论。从目前笔者掌握的情况来看，提请鉴定的涉税刑事案件的判决大多推翻了税务处理决定。而且，在不少存在重大争议的涉税案件的处理过程中，纳税人在未经税务行政复议或税务行政诉讼等法定前置环节的情况下，通过鉴定，直接由法院判决改变税务处理结果，严重影响了税务行政执法的权威。事实上，由于负责案件稽查的税务部门和侦办的公安部门不能在刑事诉讼环节参加庭审辩论，检察部门起诉人员和法院审判人员又不熟悉涉税业务，审判人员一般不具有对税务司法鉴定进行实质审查的专业能力，往往只对税务司法鉴定进行形式审查，导致鉴定结论在庭审过程中唱起了主角，甚至最终左右了税务刑事案件的判决。
争议之四：维护纳税人的单方权益还是国家利益？涉税鉴证的职能，一方面是维护纳税人的正当权益，另一方面是服务于国家税收征管。但在实际操作中，纳税人的权益正在单方面不断扩张，甚至通过税务司法鉴定的操作，让一些明显的违法行为披上了合法的外衣。一些税务师事务所为牟取暴利，与纳税人串通，利用法院审判人员不熟悉税收业务的情况，以虚假的鉴定骗取法院采信。一些审判人员虽然明知鉴定有猫腻，但在“维护企业稳定，保护经济能人”的地方保护主义思想影响下，往往睁一只眼，闭一只眼。
争议之五：单一管理还是双重监管？目前，涉税中介机构处于高速发展阶段，税务司法鉴定所在短短的两三年内，呈几何倍数增长。根据湖南省司法厅公告，2009年度，湖南省共有26家司法鉴定所取得了涉税司法鉴定资格。税务司法鉴定所由司法部门许可成立，但其涉税业务，司法行政部门难以监管。具有管理优势和专业优势的税务部门被排除在对税务司法鉴定机构进行监督的部门之外。面对实际监管缺位的现状，涉税鉴定机构到底是由司法行政部门一家管理，还是由税务、司法行政部门双重监管，目前还存在较大争议。
关于规范涉税鉴定的思考
健全涉税司法鉴定法律体系，弥补法律空白。针对当前涉税司法鉴定存在的法律空白问题，应尽快在《全国人大常委会关于司法鉴定管理问题的决定》的基础上，制定《中华人民共和国司法鉴定法》，明确司法鉴定的类别、程序、技术规范、鉴定机构、鉴定人员、法律责任等。而具体各类司法鉴定管理办法，则由司法部会同相关部门制定，经国务院批准后颁布实施。如税务司法鉴定办法，应由司法部和国家税务总局共同制定，明确税务司法鉴定的内容、程序、效力、技术规范、认定标准、鉴定机构和鉴定人员的权力与义务、法律责任等，从而实现对涉税鉴定的规范化管理。
加强司法鉴定机构许可管理，严格准入控制。鉴于税务司法鉴定的专业性，应建立司法行政部门与税务部门对税务司法鉴定实施共同监管、双重把关的管理模式，切实做好税务司法鉴定人和鉴定机构的资质评定工作，严格准入管理。凡成立税务司法鉴定所的，必须由税务部门对其注册税务师人数、税务业务能力、注册资金、从业人员、社会信誉等进行先行审查，初审合格的，由司法行政部门复审，在从严控制的基础上，决定是否颁发许可证。司法行政部门和税务部门应依法加强对税务司法鉴定机构及其司法鉴定活动的指导、管理、监督和检查。
严格规范涉税司法鉴定程序。第一，严格落实《行政复议法》、《税收征管法》的规定，对存在税收争议的涉税刑事诉讼案件，必须依法进行税务行政复议，否则不得提请司法鉴定。第二，是否进行税务司法鉴定应由法院决定。纳税人不服税务处理决定的，不能自行决定司法鉴定。是否需要进行税务司法鉴定由法院决定，并由法院出具委托书，委托税务司法鉴定机构进行。第三，税务部门和鉴定机构应该参与案件庭审的质证。第四，法院必须综合其他证据确定是否采信鉴定结论。
加大涉税中介组织问责力度，强化日常监管。进一步明确纳税人和中介组织的法律责任，因纳税人提供虚假证据材料，导致鉴定、鉴证错误的，只追究纳税人的责任；对与纳税人串通一气，提供虚假涉税鉴定的，应追究鉴定人员责任，取消其执业资格，构成犯罪的，还应追究刑事责任；属鉴定机构组织行为的，由司法行政部门依法给予相应的行政处罚。
李逍鸿何勇飞：湖南省郴州市国税局
胡爱兰：湖南省郴州市苏仙区法院