依法行政视阈下的行政监督

相关行政监督部门尤其是掌握大量真实有效信息的政府内部监督机构在关系人民群众切身利益的决策或事项是否依照法律法规与政策作出的问题上没有进行全程监督，暴漏了我国行政监督体制存在的漏洞，不得不引起我们的反思。这种现实需要要求对依法行政视域下的行政监督进行研究与完善。从另一视角即依法行政与行政监督的关系、意义来看，研究与完善依法行政视域下的行政监督也是社会主义民主的基本需要与现代民主政治的发展趋势，亦是建设社会主义法治国家、深化政府体制改革、加快政府职能转变的关键步骤。

所以，在依法行政视阈下研究行政监督体制是依据当前需要与长远考虑而作出的，也是人民群众对政府在行使行政权力过程中可能会违背公众意志而作出损害公共利益行为的预防需要。

一、我国依法行政与行政监督的现状

1999年九届全国人大二次会议将“依法治国”正式写入宪法，而依法治国的核心是依法行政，为将宪法意志具体贯彻落实到实践之中，国务院在2004年出台并发布《全面推进依法行政实施纲要》(以下简称<纲要>)，2006年1月1日起正式实施十届全国人大常委会第十五次会议通过的《中华人民共和国公务员法》（以下简称<公务员法>），2010年6月25日十一届全国人大常委会通过了关于修改《中华人民共和国行政监察法》（以下简称<行政监察法>）的决定，随着这些法律法规的不断修订与完善及其位阶效力逐步提高，我国依法行政工作取得重大进展，行政监督体系也日臻完善。我国依法行政与行政监督工作取得如下成就表现：

（一）行政立法步伐加快

八十年代以前，我国的行政管理基本上是以‘人治’为主，行政机关及其工作人员主要是依政策办事，依领导人的指示、命令办事，当时人们大多只知道有刑法、民法和经济法等一些法律，而不知道应有行政法；只知道司法机关应依法办案，而不知道行政机关应依法办事..... 及至八十年代中期仍缺乏规范行政行为、行政责任、行政救济的基本法律，行政管理的大多数领域尚无法律调整，行政机关及其工作人员行使职权所遵循的仍然主要是政策性文件。八十年代中期以后，我国开始加强立法工作，为依法治国顺利实施奠定法律基础，也为政府依法行政提供了法律依据。截止到2007年，“全国人大及其常委会通过了近200个法律和决议，其中大多数是行政管理方面的法律；国务院制定了700多个行政法规，各省、自治区、直辖市人民政府以及经国务院批准的较大的市的人民政府，省、自治区所在地的市人民政府也制定了30000多个行政规章” 。[①]

（二）行政管理向法治化过渡

我国政府全盘治理社会的历史悠久，而且以官僚主义为主要表现的“主权行政”观念与“人治思想”依然存在并时刻威胁着人民群众的切身权益，这一客观事实不仅迟滞依法治国进程，同时也不符合现代民主政治的基本要求和依法行政的公共精神。基于依法行政这一全球共识，我国政府加快立法步骤，为依法治国，建设社会主义法治国家和政府提供法律支撑。随着立法工作的稳步推进，我国法律体系正在不断得到补充和完善，“国务院向全国人大及其常委会提出法律议案47件，制定行政法规167件，各部门和地方政府制定规章5208件。我们特别加强了政府自身建设的立法，提交全国人大常委会审议通过了行政许可法、公务员法，制定了政府信息公开条例、行政机关公务员处分条例等” 。[②]同时，人民群众的主人翁意识、民主参与意识以及法制观念不断强化，政府行政人员服务意识与法律意识日渐增强，政府行政管理逐渐转入法制化轨道。

（三）行政监督体系初步形成

我国当前的行政监督形式分为内部监督和外部监督两类：

1、内部监督体系

（1）一般监督。一般监督是指基于组织层级和隶属关系，上下级行政管理机关之间、同级行政管理机关之间以及行政管理机关对其自身或公务员进行的监督活动。

（2）专门监督。此种监督是指在行政主体内部设有专门监督机关，即专门监察机关实行的专门活动。

（3）行政复议。行政复议是指行政相对人认为行政主体的具体行政行为侵犯其合法权益而依法向行政复议机关提出复查该具体行政行为的申请，行政复议机关依法定程序对被申请的具体行政行为的合法性、适当性进行审查并作出行政复议决定的一种行政监督法律制度。

2、外部监督体系

主要包括全国人民代表大会及其常务委员会和地方各级人民代表大会及其常务委员会作为国家权力机关对其进行的监督，独立行使审判权与检察权而不受其他行政机关、团体或个人干涉的司法机关的司法监督，党政同构体制下政党对党员进行的党内监督，作为被管理对象的社会团体、公民和新闻媒体等社会的监督。

较为完善的行政监督体制可以更大范围地监督政府所实施的行政行为尤其是具体行政行为是否合法、合理、正当。

二、我国依法行政与行政监督存在的问题

虽然我国的法制建设已取得令人信服的成绩，但是我国当前正处于矛盾显化、群体性事件频发的社会转型期，依法行政工作并未达到党和国家所期望的标准，也没能得到人民发自肺腑的认可与赞许，同时，由于法律法规的相对稳定性与实际情势的变化发展性以及落后腐朽思想观念尚未根除，我国整个行政监督体系尚存在很多漏洞。由此而言，进一步提高依法治国与依法行政的水平与能力仍然应当在今后的议事日程上占有重要地位。

（一）“主权行政”观念意犹未尽，法制意识依然单薄

我国两千多年的封建专制所形成的官僚主义思想实质上是一种“主权行政”观念，“在这种观念下，政府是永不犯错的具体行动者，因此，行政管理的基本模式就是一种单向的命令与服从的过程，政府及其官员分享着神性的角色，因为他们的行动往往表现为一种居高临下的‘恩赐’” 。[③]在这种观念作祟下，法制没有推行的土壤与基础，也不可能对掌握权力的人产生任何可以令其有所顾忌的约束力，为社会大众所诟病的乱处罚、乱收费、乱摊派和多头执法、重复执法等问题屡屡发生就是例证，这表明有些政府部门工作人员滥用手中的行政自由裁量权[④]为本单位或者自己谋取暴利，而置法律于不顾，屡犯众怒却肆无忌惮。

（二）职责划分不够明确，部门之间推诿扯皮现象屡见不鲜

我国政府机构数量庞杂，职权相互交错，政府机构改革也陷入了“臃肿—精简—再臃肿—再精简”的尴尬处境，在部门机构分分合合，合合分分的循环中，职权交叉现象依然未改。在这种情形中，各部门在攸关本单位利益的事务上都想彰显一番“主人翁”意识，显示出一副似乎很负责任的“音容笑貌” ，一种很积极有为的态度；而于本部门无利可图甚至是有损自身利益的事情则互相推诿，唯恐避之不及。这种现象的存在导致行政问责对象不明确而失去监督与约束政府行政行为的权力的失真，依法行政、依法问责也就难以为继。

（三）行政监督软弱乏力，行政违法难以追究

前已述及，我国已经初步形成行政监督网络，但就其实际运作来看，行政监督与对行政违法、行政不当之间并未形成一种应然关系，也就是说，现实中大部分行政违法与行政不当并没有因监督而被曝光，或者负责实施行政监督的部门因为某些关涉到自身利益的缘故而没有担负起人民群众和国家权力机关所委托的监督行政权力运行的职责。

行政机关内部的监督部门因为上级领导的“长官意志”的缘故而有所顾虑，即使是通过行政复议，也可能因为“官官相护，彼此关照”的默契，使其监督流于形式而无实质内容；就外部的行政监督而言，各级人民代表大会在法理上虽是国家权力机关，各级国家行政机关由它产生，对它负责，受它监督，对此，《宪法》也有明确规定，[⑤]这里就不再赘述；人民群众的监督主要是依据《宪法》第四十一条款之规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利” ，“然而，在现实的社会政治生活中，这种监督作用将会由于信息的不完备而失去效力” ；[⑥]政党的监督则由于党政同构的“体制原罪”而束手无策，民主党派力量比较弱小，其监督也只限于本党派内部的党员，而执政党在政府中的官员在党内也是比较有影响力的党员或者党员干部，这样党内监督不得不大打折扣，而无法发挥真实有效的监督作用；媒体舆论监督由于受到政府部门的管制而不能或说不敢发出有关政府决策或者政府行为的真实信息，新闻媒体甚至“被给予”所谓的封口费，或者在新闻记者即将赶赴现场时却被政府部门临时召集起来，暂时“被取消”采访权利。政府部门控制新闻媒体向外发布消息的新闻报道最近频频出现，这不得不给我们的党和政府敲响警钟。

（四）行政执法人员缺乏法律素养，执法质量与效果缺乏公众认可

执法是一项综合性的工作，要高质量地完成执法任务，不仅要求执法人员有较高的法律素质，而且要有较高的专业素质和政治素质，而在现实生活中，不少执法人员素质不高、不懂法律。这就导致政府在执法过程中难免会出现伤害人民与政府之间感情的违法或者不当行为。

四、完善行政监督机制的思路与对策

古人治病，讲究“对症下药” ，现在，既然已将我国依法行政工作与行政监督的问题（此乃病因）诊治出来，下面就应该开方拿药了。

（一）宣传法制教育，强化法律意识，奠定依法行政思想基础

此项措施的前提是权力机关要加快立法步骤，严格按照《立法法》的程序要求创制法律，不断完善我国社会主义法律体系，尤其是要充实完备规范政府行政行为、限制行政权力的行政实体法与行政程序法。在法律较为充实完备的法制环境下，对社会主体（包括行政主体与行政相对人）进行“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”的现代民主法制观念或者说是宪政理念教育。

按照上述逻辑来讲，行政机关开展依法行政工作，要求行政执法人员必须具备法律意识与法制观念。所以，进行法制宣传教育是很有必要的，这也是对意识对实践具有指导作用的正确哲学思维方法的具体运用。

进行法制教育宣传的对象有两个；一是要对政府公务员队伍进行普法宣传，包括组织公务员学习岗位职责以及在日常工作中会涉及到的职业伦理规范和相关的法律规范：二是要向广大人民群众尤其是农民和法律素养欠缺者普及法律知识，对这一类群体应该普及实用性较强或者与其所从事工作相关性较强的法律。

确定了法制教育普及对象之后，还需根据不同对象选择有差异的普及方式。政府公务员组织性强、工作稳定，同时又有多种培训机构可供选择，所以，这一对象可通过集中到某一培训机构培训（如党校、行政学院、干部学院、高等院校以及专门的社会培训机构）或者请专家学者到本单位作讲座或报告；而对于另一对象可以通过法律知识普及员或者志愿者（包括法学专业大学生或者法律工作者组成的志愿团体到村到单位的普及方式，另外，随着网络问政的兴起，通过网络普及法律知识日益成熟，同时，诸如报刊、杂志等大众化读物以及电视也可作为法律知识的宣传渠道。

通过法制教育的宣传，行政人员在具体执行国家权力机关的意志实践过程中就会权衡即将作出的行政行为是否合法、合理与正当。

（二）创新制度，强化监督，奠定依法行政制度基础

加强行政监督，全面开展依法行政还需加强制度建设，而且是刚性制度建设，将政府行政行为纳入制度化轨道。

在政府内部，推行政务公开、让权力在阳光下运行；实施官员财产申报制度、让贪污腐败在阳光下消失；严格落实行政问责制度，让公仆对人民负责。虽然这些制度都在实践中施行，但效果并不理想，这也导致公众对政府的信任度越来越低。这些制度施行效果不理想有一主要原因是制度本身不够完善，不能够很好地与现实接洽，所以要推进制度创新，弥补制度漏洞。

创新制度，强化监督的另一重要方面是强化外部监督：

1、党的监督

作为执政党，更有义务和责任去监督政府是否依照经过国家权力机关上升为法律法规的党的意志与反映最广大人民群众利益的法律法规作出行政行为。基于此，执政党应该加强党的纪律建设和制度建设，是党员在宪法与法律范围内积极活动；同时还应积极发展党内民主生活，充分保障党员在党内的个体权利，鼓励党员发表意见、提出建议；另外还应经常开展批评与自我批评，检讨自己的失职行为与过失，并做好总结。

至于民主党派的监督，应当增加民主党派成员在国家权力机关的代表名额，并赋予其同其他人大代表同等权利；继续坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，继续发展有各民主党爱参加的、作为爱国统一战线组织的中国人民政治协商会议，继续承认并保障各民主党派切实履行政治协商、民主监督和参政议政的职责。

执政党内部的纪律检查机关作为全国最高的反腐机构应加强与各民主党派在监督工作方面的合作与交流，可以考虑成立一个由执政党与各民主党派共同参与的监察机构，共同负责对党员及党员干部的监督，不受任何党派的干涉。

2、司法机关的监督

在以“三权分立”学说建国的美国，司法机关同立法机关与行政机关相制衡，在司法审判中遵循司法独立的原则，世界大多数发达国家对这一原则都持赞同的态度并将其成功地运用于实践，只有这样才能保证司法公正，维护法律的尊严。

在我国，虽然《中华人民共和国人民法院组织法》第一章之第四条款之规定：“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉” ；《中华人民共和国人民检察院组织法》第一章之第九条款之规定：“人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受其他行政机关、团体和个人的干涉” 。但在实际运作中，“长官意志”以及行政机关的干涉使得“司法公正”成为一句空话，司法救济难以实现。所以，要严格落实回避制度，防止与案情有关的官员插手案件审理活动；此外，权力机关应考虑赋予司法机关更加广泛、更加自主的权力，保障司法自由与独立，严禁任何社会团体、机关或者个人干预司法审判。

3、社会团体的监督

在“市场失灵”（市场失灵是指市场无法有效率地分配商品和劳务的情况）需要政府调节的情况下，由于政府只能提供社会大多数人所需要的相同的服务或者产品，但是个体的需求差异是的政府在调节过程中也会出现失败的情况，即“政府失灵”（政府失灵是指政府的活动或干预措施缺乏效率，或者说政府做出了降低经济效率的决策或不能实施改善经济效率的决策）。在市场调节与政府调节都失败的时候，便产生了一种新的团体，这种团体承担了政府的部分职能，而且可以为社会提供不同种类的产品或服务，这类社会团体不以赢利为目的，通常被称为“非营利组织”，它为人们的自由结社提供了自我组织的空间，这些组织以公共利益为目标，以保护人类整体利益为宗旨，通过有组织的活动，唤起公众的公共意识，影响政府的公共决策，由此达到监督政府的目的。我国非营利组织在发展实践中还存在诸如人员经费紧张、法制缺失、缺乏独立性、无专门办公场所许多问题，这些问题不能解决，“非营利组织” 就会由作为政府监督者的角色转变为政府的附庸。

要解决这些问题，首先要完善相关法律法规，明确非营利组织的运营机制、组织方式、功能职责等要素，将非营利组织的管理与运转纳入法制化轨道；其次要扩展非营利组织资金来源渠道（例如政府转移支付、企业捐赠、社会捐赠、市场化运作、境外资金援助等），保障资金周转灵活；培养专业人才，制定、颁布扶持性政策鼓励社会民众从事其中的志愿服务行业。

4、人民群众的监督

人民群众可以通过检举，控告，提出批评与建议，寄信到政府信访部门或者党的纪律检查机关等方式监督政府执法人员的工作方式与行政行为。

随着网络的普及，政府部门想控制消息的想法已经成为不可能，所以利用网络监督政府行为的力量不容小觑。因此，政府要按照《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定要求继续完善政府网络建设，及时、准确地公开政府信息。人民群众还可以通过选举出来的代表自己利益的人大代表来监督政府行为。

5、舆论监督

在信息时代，舆论监督的力量越来越大，其发挥作用也愈来愈重要。正如开创行政学理论研究先河的威尔逊所言：“在行政管理活动当中，群众舆论将起什么作用？准确的答案似乎是：公共舆论将起权威性批判家的作用。”[⑦]所以，发挥新闻媒体、报刊杂志以及网络的监督功能在信息社会就更应该如此了。

6、权力机关的监督

国家权力机关可以通过加强立法工作、提高立法质量、严格立法程序等立法权的实施，运用法律强制力监督约束行政机关的行政行为。

就法理上讲，行政机关是由代表人民意志的权力机关选举产生的，它要对权力机关负责，受它监督。近年来，人民代表大会在人民心中的形象就是“橡皮图章” ，“人大代表就是举举手、投投票” ，此说法虽有失偏颇，但在现实生活中却也有与其对应的事例。人民代表作为国家权力机关的组成人员，应当改变往日不敢说、不能说的不负责任的表现，切实履行宪法与选民赋予和委托的权利，要使经常行使权利成为现实生活的常态，不要使权利经常性的“冬眠” 。

完善行政机关内部制度建设并增强制度贯彻执行力度，强化外部监督主体权利并保障其约束效力，是依法行政工作顺利开展的法律基础和制度前提。

（三）加快行政伦理建设，奠定依法行政伦理基础

法律法规与制度的约束属于他律范畴，这种外部约束只是行政人员囿于外部环境（权威、自身利益的威胁因素以及社会的评价与社会容忍度等），而并非是受监督者自愿接受监督。经过一段时间后，由于客观情况变化而漏洞显现的外部规范的约束就丧失了它存在的意义。所以，只有通过行政伦理教育，增强行政人员的自律意识与能力，才能更加有效的监督政府的督促政府依法行政，才能建设一个廉政爱民且极具责任感的好政府，正如梅里亚姆所言：“权力和对权力行使负责，是构成好政府的要素” 。[⑧]

行政伦理的核心是责任，行政伦理的基本问题是责任及其履行。在行政伦理立法方面应偏重行政责任，强化对政府人员的责任意识教育。可以在行政机关内部经常开展行政伦理交流讨论会、学习先进人物事迹、进行工作标兵评选活动等方式开展伦理规范的学习与熏陶。同时还要加快行政伦理立法，以法律的形式强化伦理规范的约束作用，比如向全国人大及其常委会提交《行政责任法》草案或者《行政伦理法》草案，即使不能出台法律，政府部门也应该先出台行政法规、部门规章以及地方政府规章，形成有效的政府行政人员自我监督体系。

通过行政伦理建设营造行政机关廉政、勤政、负责、法治的优良工作作风，督促行政机关严格按照公平、正义、清正廉洁、作风正派、认真负责的职业伦理要求，确保权力在合理正当的范围内运作。

参考文献：

①南华县人民政府门户网站：《浅议当前基层政府依法行政的现状和对策》。

②温家宝：《在全国依法行政工作会议上的讲话》，2010年8月27日。

③竺乾威：《公共行政学》（2008年11月第三版），复旦大学出版社，第299页。

④行政自由裁量权：指行政主体依据法律、法规赋予的职责权限，基于法律、法规及行政的目的和精神，针对具体的行政法律关系，自由选择而作出的公正而合理的行政决定的权力。

⑤参见《中华人民共和国宪法》（2004年修改后的现行宪法）第三条款。

⑥丁煌：《西方行政学说史》（2007年2月修订版），武汉大学出版社，第346页。

⑦丁煌：《西方行政学说史》（2007年2月修订版），武汉大学出版社，第27页引自[美] 威尔逊：《行政学研究》中译文 《国外政治学》1988年第1期，第48页。

⑧丁煌：《西方行政学说史》（2007年2月修订版），武汉大学出版社，第16页引自梅里亚姆：《美国政治思想》中译本 北京：商务印书馆，第224~225页。