李芃：公众听证：上海试验基层财政民主

　　“明年全镇景观灯电费支出150万元，这个数字是怎么来的？”

　　“根据历年的数据测算。”

　　“景观灯泡的总数多少、照明时长、分时电费的标准又是多少？”问题更细化。

　　这是11月9日，上海市闵行区七宝镇政府2011年部分专项预算最后一场公众听证会的现场。提问者是七宝镇下辖的九星村水电部工作人员小俞，回答者是七宝镇城管中心的听证陈述人俞良。

　　这是闵行区始于2008年年中的公共预算审查监督制度改革的一部分：做实人大预算审查。继2008年底区级财政预算拿出两个项目听取人大代表和社会公众的意见之后，今年又把这一做法下延到镇级预算。

　　民问官答

　　不少参加听证会的村民代表都是有备而来，所提的问题被在场的专家称赞“相当专业”。

　　作为闵行区公共预算体制改革的试点，七宝镇这次拿出了2011年财政预算中19个有关民生的项目，在所辖58个村委会和居委会中，选择了2个村委会和5个居委会，共举办了七场听证会。

　　每场听证会可以有20-30位公众代表，这些人通过去村/居委会填表或网络自愿报名产生。“我看到有好几个水电项目，这一块我熟；而且平时我们驻扎在九星大市场里，对大家的想法也很了解，所以就报名来了。”一身蓝色工作服的小俞说。

　　除了前述的镇景观灯项目，小俞还就镇道路灯养护项目提了问题。这同样是七宝镇城管中心提出实施的民生项目，对全镇道路路灯进行日常养护、修理、新安装等工作，全年申报的预算是100万元。

　　俞良介绍完毕之后，小俞发问：镇道路路灯设施一览表能不能把现有的灯泡数都标出来，特别是新增加的路灯数量？同时，路灯灯泡的瓦数是多少？能不能采用节能灯泡？他说，项目预算应该做得更细一些。

　　坐在他旁边的同伴则建议，19个项目中，有不少是每年都做的延续性项目，能不能把上一年的支出列出来作个参照，今年预算增幅如果比较大，应该给予说明。此言一出，立刻被在场的专家称赞说“相当专业”。

　　事实上，有不少参加听证会的村民代表都是有备而来。七宝镇社事办的陈述人在介绍了七宝实验中学托管项目之后，一位中年妇女代表发问：除了中学托管，能否考虑建一个外来务工人员子女的幼儿园？“据调查，我们九星村的适龄外来务工人员子女就有3万多名，全镇有十几万。”

　　社事办的听证陈述人张晔当即告知，对此上海市教委已有统一部署，将在镇上4个外来人口集聚地新办民营三星级幼儿园，“镇级财政也将有资金配套进去。”

　　全程旁听了多场听证会后，上海行政学院法治政府研究中心主任陈保中表示，这样的听证会有助于加强社会的自主管理，坚持下去会提高政府的行政管理水平。

　　沟通平台

　　如何把钱花好，政府和老百姓都有责任，而公众听证会提供了双方沟通的有效平台。

　　七宝镇2011年全年的财政收入预计为24.4亿元，可用资金6.3亿。此次拿出来听证的19个民生项目，共需财政预算1.534亿元。

　　复旦大学公共预算与绩效评价中心主任苟燕楠介绍，一般政府收支占GDP的1/3，光预算内资金就占20%，如何把钱花好，政府和老百姓都有责任，而公众听证会提供了双方沟通的有效平台。

　　比如此次社事办提出肿瘤筛查项目，分别对35-74岁女性开展乳腺癌筛查，对45-74岁居民开展大肠癌筛查，两项相加再加上有关的车辆、宣传等费用，项目预算总计100万元。参加听证会的一位中年女村民被这个数字吓了一跳，“免费的午餐其实开销不小啊。”她说，自己也将是这个项目的受益者，政府的钱花到什么地方去，也算是有了亲身感受。

　　苟燕楠认为，财政预算是民主最好的载体，是公众参政议政的一个良好形式。七宝镇此次预算听证，采用了多层次、多场次的方式，尽可能地让不同利益团体的公众表达自己的意见和偏好，是一种制度创新。

　　其实在这方面，闵行区早已开始了探索。以2003年的有关财政体制改革为基础，2008年，闵行区开始推进公共预算审查监督制度改革，包括预算编制、预算审查和预算执行监督的全过程。

　　简言之，闵行区试图通过编制科学详细的预算，建立一套以人大审查为基础的民主审查预算制度，并加强对预算执行的监督，从而尝试建立依法理财的公共财政制度。

　　2008年，闵行区推行了三大改革。首先是把2008年的财政预算细化，把一页纸的预算安排表变成了358页的预算详表。其次是财政局派代表在人代会期间分组听取意见并现场答问，现场不能答复的会后反映到财政局解决。三是恢复了财政局长在人代会上做报告的程序。

　　2008年底，闵行区区级财政预算拿出两个项目听取人大代表和社会公众的意见。以前重庆市和焦作市也进行过预算听证方面的尝试，但还仅仅由财政局组织听证，是政府内部的自我监督。而闵行区的预算听证会由人大主持，强化了人大在政府预算编制之前的审查监督，并与政府的绩效预算改革结合起来。

　　今年，闵行区又把这一做法下延到镇级预算，而且涉及的项目增多，听证的内容增加了。苟燕楠认为这也是一个明显的推进。相较于江苏有些地方从村级财政预算再做到镇级财政预算的改革路径，苟燕楠认为闵行区这种自上而下的改革更为规范，力度也明显更大。

　　探索绩效预算

　　绩效预算改革也将在明年七宝镇的试点中破题，会把此次听证中的教育托管项目和另一项目拿出来先试点。

　　闵行区2009年5月下发的《关于本区编制2009年区级部门预算的指导意见》称，将探索“绩效考评结果公开的方式和范围，并根据考评结果，安排、调整以后年度预算安排。”

　　记者获悉，绩效预算改革也将在明年七宝镇的试点中破题。七宝镇政府财经中心提出，把此次听证中的教育托管项目和另一项目拿出来先试点，和复旦大学公共预算与绩效评价中心合作进行一个尝试。

　　绩效预算是一种以结果为导向的预算管理方法，它建立在对预算支出进行合理评估的基础上。这一块是目前的难点。据了解，上海浦东新区曾在2006年推行绩效预算改革，但改革的设计者和政府部门之间未能就绩效评定的标准取得充分共识。

　　苟燕楠认为，考核政府的绩效“非不能也”，如果主要领导重视，工作就可以推进。其实，现在各级各地政府已有了一些实践，但行政管理的侧重点还没有真正转移到这一块来。他表示，此次闵行先从乡镇一级预算开始做起，是一个比较容易开始的尝试。

　　根据闵行区人大制订的《预算听证规则》，在听证会结束后的10天内将形成一份听证报告，这份报告将作为人大常委会对财政预算初审的重要参考，并向社会公开。此外，听证报告连同听证笔录还将转给政府预算编制部门，作为修改预算草案的重要参考材料。

　　闵行区人大的工作人员告诉记者，在组织举行听证会的同时，闵行区还开通了征求意见的网页，自10月20日至11月20日，向辖区内所有公众公开征求意见。“最后我们会有一个意见汇总，对一些反映集中的事项，如果有必要就会增加预算项目。”