推进政府收支分类改革 提高人大预算监督实效

2007年10月16日 15:12
目前政府收支分类改革正在全面展开，为了进一步落实政府收支分类改革工作，解决地方人大在审查预算、决算工作时，由于资料的不完整、半透明等原因，存在“内行看不清，外行看不懂”的情况，近期黄浦区人大常委会就此围绕该区的政府收支分类改革开展了调研，针对在预算监督中存在的问题提出了意见和建议。
一、当前预算监管存在的主要问题
1、报人大审查的预算、决算资料缺乏公认的完整性。目前政府部门每年提交人大的年度预算收支安排只是一般预算收支的安排，没有基金预算收支、非税收支的预算安排。许多财政拨款进入财政专户后形成了各类资金，如：清偿基金、社保资金、科教兴市基金、贴息资金等许多资金或基金的专户，这些专户的存在一方面造成资金在专户内的沉淀，另一方面每年的使用游离于人大审查批准之外，造成预算内外“两张皮”，使得人大监督的预算、决算资料缺乏公认的完整性。
2、人大审议资金的范围已经不适应形势发展的要求。近年来，随着财政收入不断增加，政府性资金规模不断扩大。预算外各类专项资金、基金，特别是近几年规模不断增大的土地出让金、政府性债务资金、以及通过各类投融资渠道得到的资金，无论是数量还是规模都在增加，但在管理、决策和监督等方面却相对缺位，存在着使用不透明、监管不完善的情况。人大目前审批的预算内资金仅占政府当年使用资金的二分之一左右，已经不能适应形势发展的要求。
3、部门预算及非税收入仍存在管理问题。仍然有相当规模的非税收入没有纳入部门预算管理，许多主管部门和预算单位在编制年度预算方案时只申报一个总体收入计划，对分配使用并不提出详细方案，留待年中或是年末时再分解。由于缺乏完善的支出监管程序，对预算外资金支出没有过硬的约束手段，难以实行严格意义上的监管，特别是履行政府职能的下属事业单位，尚未按定员定额管理方法编制预算，有些部门存在着政府机关和事业单位经费混用的情况。对已经纳入预算管理的非税收入，有些部门虽然履行了审批程序，但财政部门并没有对这些资金实行强有力的监管，年初收入预算不足可以追加，收入预算超过实际支出也不需要办理结转手续，基本上是由各主管部门自行安排，收支项目间调整随意性大，形成事实上的主管部门两次分配。
4、预算执行刚性不足、调整存在不严肃不规范现象。预算调整方案应列明调整的原因、项目、数额、措施及有关说明，经本级政府审定后，提请本级人民代表大会常务委员会审查和批准。但目前的问题是，一方面，原核算制度不是按功能分类，不能清晰反映这方面支出的变动使用情况；另一方面，政府在预算执行过程中比较随意，特别是科技、卫生等社会事业经费，有时没有完全按照预算执行，在决算报告中有关隐性调整也不予显现或不加以说明等等，由此也严重影响到人大对预算审议的知情权和监督效能。
5、落实政府收支分类改革仍存在思想认识等方面问题。政府收支分类改革加大了预算的透明度，个别预算单位因此对改革存在着这样那样的思想疑虑；何况现行核算体系已实行了几十年，预算单位已经习惯成自然，出于惰性缺乏参与的主动性和积极性；而且涉及的内容多，技术性强，有一定的操作难度。除此，一些支出标准尚未制订，在预算编制和执行中没有依据和标准可参照，部分地削弱了政府收支分类改革在控制支出方面功能的发挥，改革的预期效果可能受到一定程度的影响。
二、加强预算监管的意见建议
针对上述问题，为进一步推进预算改革、改进预算管理和加强人大预算监督工作，区人大常委会提出建议如下：
1、加强宣传、转变认识、推进改革。要进一步加大政府收支分类改革重要意义的宣传力度，提高政府部门、预算单位以及各有关方面对改革意义及其必要性的认识。要充分认识到这是我国政府预算管理制度的一次重要创新，政府收支的公开、透明和自觉接受人大监督是改革发展的必然趋势，相关部门和单位要消除疑虑，增强参与的自觉性和主动性。主管部门要根据实际情况，尽早出台改革配套的政策规定，制定符合实际、操作性强的支出标准，以利于各部门单位在预算编制和执行中有据可依。要在收支分类改革取得阶段性成果的基础上，认真研究和细化工作方案，保障改革取得预期成效。要从我国国情出发，围绕以人为本、以结果为导向、以市场为基础等原则，进一步转变政府职能，建立符合市场经济条件的现代预算管理模式。要抓住政府收支分类改革和预算管理模式变革的机遇，进一步推进人大及其常委会对财政收支和预算编制、执行、调整、决算等各环节开展监督的工作进程，进一步研究、细化和完善地方政府报送审批的预算、决算资料文本的规范要求，进一步健全和完善有关人大预算监督的各项具体规定。
2、提高政府主管部门报送预、决算资料的完整性。要敦促政府深化预算编制改革，以提高透明度为准则，改进报告内容，完善政府财政预算报告体系。政府收入要按资金来源和性质全面反映，政府支出要反映具体用途和运作成本，反映政府职能活动开展情况和实际取得的成效，使预算报告“内行看得清，外行看得懂”；要对专项资金的使用逐步引入权责发生制（备案制）会计制度；报送的项目支出预算要与社会发展计划报告内容相衔接，以准确反映政府部门的运作成本以及项目的实际成本，为推行财政绩效考评做铺垫；按照政府收支分类改革要求，对现行制度进行清理，改变目前预算、决算、会计核算三张皮的问题；要清理各类收费，对提供公共服务收取的使用费和占用费，严格实行“收支两条线”，确保政府部门收入的合法性和全部活动纳入法制轨道。
3、进一步健全、完善和强化部门预算。科学完整的部门预算是编制政府总预算的前提和基础，要进一步促进抓好部门预算编制工作。在预算编制、上报、下达的时间安排上再予提前，保证在年度开始前预算已经确定，以利于提高预算的时效性。要按照全面和细化的要求编制部门综合预算，强化定员定额管理，优化公用经费支出结构。要明确资金审批的资格权限、运作程序和管理制度等规定，从预算分配环节控制财政资金流向和流量，防止预算分配和执行中的“暗箱操作”。要规范预算的编制流程、报表体系和基本模式，确立部门预算的编制框架，使部门综合预算和零基预算能够全面反映预算内外资金的安排，做到“一个部门一本综合预算”，要让人大代表在审查预算时，能知道各有关部门有多少人、干多少事、花多少钱，钱怎么花、花在哪里，绩效如何。职能部门尽快地研究制定科学、合理的政策规定，促进部门预算的公开，同时实现部门间的相互监督、相互制约，保障把财政的钱用在刀口上。要实行部门预算执行的审签制度，每年在一定比例的部门中实施，并逐年加以扩大。
4、从体制和制度上健全完善预算审查监督机制。人大对政府预算监督要逐步由程序性向实质性转变，审议的视野应当涵盖预算内外的所有政府性资金。要根据监督法的有关精神抓紧修改、制定和完善有关加强预算审查监督的办法和规定，提高审查预算编制的科学性、合法性。要逐步试行预算、决算、部门预算等报告的整体表决和单项表决有机结合、强调预算刚性。人大常委会要定期听取财政、审计等职能部门的工作汇报，及时掌握预算执行情况的信息。在审批预算时，要充分发挥人大代表和工作委员会的作用，组织各方面力量对预算进行初审或专审。人大常委会财经工作委员会对政府预算编制要提前介入，及时了解政府在制定预算收、支计划过程中的主要情况和各部门对预算安排的意见建议，督促财政部门编写详尽的预算草案报告，细化预算收支总表、简表，编制说明书，附上部门预算等资料，并按规定时间提交预算、决算和调整预算等草案。财经工委要适时与财政部门实行计算机联网，促进渠道畅通和信息对称，以便及时了解动态情况，提高预算审查的质量。
政府及其相关职能部门要坚持依法审查的原则，严格执行宪法、地方组织法、预算法、审计法和监督法等法律法规，按照预算审查监督的有关规定，结合招投标法、政府采购法等其他专项法律法规开展预算审查监督，继续强化对非税收入、国资经营预算收入的管理，规范预算行为，促进依法理财，提高预算管理水平，提升资金使用效益。审计工作要根据审计法、监督法及相关规定办法的要求，进一步做好每年的预算执行情况和其他财政收支审计监督工作，摸清政府性资金的总量及分布状况，评估全部政府性资金的管理现状，通过审计各类政府性资金的结余情况，分析政府收入的盈余或赤字状况，使人大审议政府经济活动、预算执行等工作情况的信息资源更全面、更完整，从而进一步提高审议实效。
来源:黄浦区人大常委会财经工作委员会