中国改革的路径及其走向 （二）

 
中国改革的路径及其走向
郑永年
2010年第11期 炎黄春秋杂志861
社会改革方面的情况更不容乐观。本世纪初，随着社会问题的凸显，政府开始把社会改革和社会政策提到改革的议事日程上来，即成了前面所说的主体性改革。社会保障、医疗卫生、教育和住房制度等方面都是政府要改革的。社会改革方面的政策话语早已经在台面上，包括建设“全面小康社会”和“和谐社会”。但是，实际情况如何呢？不能说政府不作为，在所有这些方面，政府已经尽力。但是从社会的满意度来说，到目前为止的改革还是远远不够的。既得利益集团要么阻碍改革，要么改变改革的方向，要么挟持改革以图私利。因此，改革所取得的成效远远弥补不了经济发展对这些社会领域的破坏程度。
在经济和社会等方面没有实质性改革的前提下实现经济的飞速增长，使得权力资本直接主导了“社会改革”，导致了严重的社会后果。即使在资本主义国家，像医疗、社会保障、教育和住房等具有高度社会性的领域，国家不仅对投资都具有非常严格的控制和限制，而且这些领域也是国家投入最多的领域。很可惜，在中国，这些领域都在不同时期成为国家代理人和投资者分享利益的暴富领域。首先，这些领域“改革”的动力，很大程度上来自于国家应付危机的“强制市场化”。一旦经济出现困难或者遇到危机，如1997年亚洲金融危机或者最近的全球性金融危机，中国都是以牺牲这些社会领域来保GDP增长的。其次，各级政府尤其是地方政府，为了保GDP，不仅不阻止资本在社会领域到处乱闯（资本无限制地进入社会领域），而且也加入这个行列，并经常成为主角。例如在住房领域，地方政府只有对扩张房地产市场有动力，而对于改革的另一面——保障性住房制度，明显缺乏兴趣。最后，正如垄断央企在国企改革中坚如磐石的垄断地位，国家工作人员的福利体系或者“特权”体系也俨然成为社会领域“市场化”的推动力量。最有权势的阶层可以最大程度地享受市场化所带来的好处而不需要承受市场化之痛，他们理所当然推进社会领域的市场化，而对社会领域市场化的负面效应毫无感觉。当前的中国，在经济领域市场化不足的同时，社会领域已经过度市场化。虽然价格“双轨制”已然消失，但以行政垄断和福利特权为标志的另类“双轨制”，在社会、经济两个领域仍然并行存在。
在这样的情况下，“不稳定”也很容易理解了。中国在经济取得高速发展的同时社会的解体也在加速。或者说，高速的经济发展是以社会的解体为代价的。社会解体表现在各个方面，但最显著的表现是近来高涨的社会暴力，尤其是个体化的社会暴力。暴力发生在社会和政府之间、社会和资本之间、社会与社会之间。这些角色之间的暴力已经充塞媒体。但这里有两点特别值得注意。第一，分散化的地方资本或者政府的暴力已经导致了社会个体化的暴力。中央政府政令和地方政府各个方面行为的冲突与脱节现象越来越严重。在中央三令五申地强调和谐社会的同时，地方政府却在不断制造矛盾和冲突。当地方政府和资本结合在一起的时候，要么导致地方权力的极权（土皇帝），要么就导致资本的极权。同时，以稳定为名义的社会控制，导致社会集体行为在很多场合变得不可能，社会个体就会诉诸个体暴力来对抗地方权力或者资本。第二，更为严重的是，在暴力背后隐藏着社会对政府和资本的极度的不信任。政府部门生活在权力的城堡里面免受市场的冲击，资本有赖于自身财富或者“权力资本”，可以从容应付市场，但普通老百姓面对无情的市场力量则无可逃遁。社会和政府、资本之间的不信任度加剧，社会的暴力程度也随之加剧。当社会失去对政府的信任的时候，政府治理失效也就很容易理解了。无论政府做什么，都难以赢得社会的认同。当然，社会的不信任也是政府的政策失效的其中一个主要原因。值得注意的是，当社会暴力足以威胁公共安全和社会稳定的时候，中国的中产阶级（其中很大一部分是民营企业家）已经开始逃离本土，用各种方式移民到被认为比较安全的社会。更令人担忧的是，当政府不能减少或者消解产生暴力的深层次问题的时候，只能强化暴力工具来强行控制暴力。这就很容易走上以暴制暴的道路。
中国的现状和面临的挑战说明了深化改革的必要性，然而深化改革面临诸多困难。
困难之一，是既得利益集团的强大。现在的既得利益集团是改革开放的产物。他们在改革开放早期扮演过积极的改革作用，是克服老既得利益的主力。但是现在他们已经成长。在一定程度上，既得利益集团现在已经挟持了改革议程。同时，他们更有效地追求着自己的私利。不过有人认为，既得利益集团之所以能够挟持改革议程是因为执政党和他们有千丝万缕的关系。执政党有没有利益集团化？这需要观察。不过，早有人（例如周瑞金先生）在呼吁“执政党领导集体要和既得利益切割”。的确，如果执政党的议程被既得利益集团所挟持，那么改革就变得不可能，最终有悖于执政党的整体利益，更不用说社会和国家的整体利益了。现实地说，任何国家都会面临既得利益问题，执政党也必然和既得利益有这样那样的关联。既得利益的存在也并不是说社会改革不可能了。
困难之二，是作为改革主体的执政党已经对改革缺乏集体共识。改革开放以来，中国的改革之所以取得了极大的成功是因为执政党一直是改革的主体。尽管改革如邓小平所言是“摸着石头过河”，但执政党始终在引导和领导着改革。和其他政治体制相比较，共产党体制最大的一个特点就是其思想共识和动员能力，一旦党内达成共识，就可以动员各方面的改革力量达到改革的目标。不能说执政党的动员能力已经被弱化。恰恰相反，因为中国社会经济的发展，执政党的物质和组织动员能力已经大大强化，这可以从应付各种危机和举国体制下的政治工程的有效性方面看出。在世人的眼中，中国的体制是最具有动员能力的。如果动员能力没有问题，那么问题就在于集体共识的缺失。领导层现在就好像一个“救火队”，被动地被社会或者社会问题推着走，哪里着火就出现在哪里。这种被动性必然出现更多的问题，使得改革面临更大的困难。执政党作为一个集体往往对重大改革问题失声或者保持沉默，人们所听到的只是个别领导人的微弱声音。这种微弱的声音也经常导致社会上一些人对“这种声音是否代表中央”的怀疑。
三、中国改革的策略与未来
现状如此，应当怎么办？这是个复杂的问题。中国是一个危机驱动的社会，有了危机才会有进步。现在面临很大的危机，这是进步的动力。根据我的研究，深化改革可以从以下几点着手：
第一，在政治改革方面，要重新确立共产党的改革主体地位。党现在光行使统治权，而不是领导权。尽管因为财力的增加和各种技术的提高，统治权在强化，但领导权在急速衰落。领导权如何得以确立和巩固？这需要执政党提高继续领导改革的能力。
领导权的微弱和党内没有改革共识有紧密的关系。党内没有共识和党内民主缺失有关。现在人们把党内民主理解成集体领导，但实际上很容易演变成没有人负责的局面。党内责任制必须得到建立。如何建立？党内民主不可避免，尤其是选举民主。选举民主要确立的是政治责任制。
除了政治责任制，党内民主还涉及一个动员党内改革力量的问题。不是说党内没有改革力量，但党内的改革力量处于分散状态。邓小平早就强调过，党内要有核心。没有核心，党的领导集体就是不同利益的组合。如果让不同利益互相制约，那么什么事情都做不了。这个核心如何形成？在没有政治强人的条件下，这个核心必须通过党内民主来形成。
要确立改革主体地位，其它方面的政治体制改革必须得到深化。现在领导主体的弱化往往不是因为来自社会的阻力，而是来自党内本身的阻力。这是邓小平在改革开放之初就已经强调过的。例如党政关系。经过多年的改革，党从理论上已经从革命党转型成为执政党，但实际上还是一个行政党。在一般意义上，所谓的执政党就是党产生一个政府，产生政府后让政府执政。而在中国，在所有主要方面，都是党亲自执政。党过度卷入行政事务，导致政治事务的“荒凉”。这是执政党领导权衰落的一个主要原因。另一方面，因为党本身过度卷入行政，政府的管治水平提不高，经常是用政治方法替代专业精神。
第二，在经济和社会改革方面，要从中央—地方改革寻找新动力。这几乎是中国改革的定律。中央集权体制的最主要的特点就是在运作过程中权力会不断往上集中，而一旦高度集中，地方和社会的发展动力就会被扼杀。
邓小平时代经历了两次大的分权运动。第一次是改革开放早期，确切地说是在80年代。经济改革是市场化导向，理想地说就是要把经济权力从政府分权到企业。但这只是一种理想，要实现还是不能忽视地方的作用。分权就成为当时政府的改革策略。正是四川和安徽农村改革的成功为中国的农村改革找到了突破口。分权也是城市和工业改革的动力源泉。如果没有像“分灶吃饭”和“经济特区”等分权政策，很难想象城市改革的成功。
邓小平的第二次并且是更大规模的从中央到地方的分权发生在其“南巡”讲后之后。80年代后期到90年代初，因为80年代末的政治风波和前苏联、东欧共产主义阵营的解体，中国的改革出现了极大的困难，80年代初以来的改革动力似乎消失了。而80年代末的政治风波又表明政治改革可能带来风险。怎么办？邓小平又从地方找到了动力。“南巡”的政治目标就是为了在地方聚集改革力量，而“南巡”之后的大规模的分权又为地方政府提供了莫大的动力来进行改革和发展。当代中国真正大规模的发展和转型正是从“南巡”之后才获得巨大动力的。
90年代中期之后的改革也是从中央—地方关系入手的。最典型的就是1994年的分税制和1998年的中央银行制度的改革，这两大改革直接影响到中央—地方关系。这段时期是改革开放以来有关中央—地方关系制度建设最重要的时期。
这里要特别强调改革1994年体制。1994年体制已经实行了很多年，现在有必要进行再改革。实行分税制后，财力迅速向中央政府集中。尽管中央政府的财政很大一部分需要返回地方，但依赖的方向改变了，地方依赖于中央，而此前中央财政高度依赖地方。尤其重要的是，中央政府终于首次建立了属于自己的、独立于地方政府之外的收税机构（国税局）。1994年税制的两个最主要的理由，一是强化中央的宏观调控能力，二是二次收入分配能力，即国家有更多的能力来改变区域之间和社会之间的收入差异。