2010年度中国中小城市科学发展评价体系研究成果揭晓

●2010年度中国中小城市科学发展百强县市
●2010年度中国十佳“两型”中小城市
●2010年度中国最具投资潜力中小城市百强县市
●2010年度中国最具区域带动力中小城市百强县市

    一、评价目的

    “以人为本,全面、协调、可持续”的科学发展观,是建设中国特色社会主义必须坚持的重大战略思想。在全面建设小康社会的新时期,贯彻和落实科学发展观,对促进我国经济社会协调发展、实现社会主义现代化建设的宏伟目标具有重大意义。

    科学发展以县域为基础,社会和谐县域是根本。中小城市数量众多,在我国城镇体系和现代化建设中居于重要的战略地位。截至2009年底,中小城市及其直接影响和辐射的区域,行政区面积达927万平方公里,占国土面积96.57%;总人口达9.98亿,占全国总人口的75.2%。经济总量达16.61万亿元,占全国经济总量的55.23%;地方财政一般预算财政收入达11811.74亿元,占全国地方财政一般预算收入的41.23%。中小城市的科学发展水平,关系到城乡一体化进程,关系到全面建设小康社会的全局战略。

    为了贯彻“以人为本,全面、协调、可持续”的科学发展观,加快和谐社会建设,中城会中小城市经济发展委员会联合中国社会科学院城市发展与环境研究所等单位组成课题组,自2005年开始构建体现中小城市科学发展的评价指标体系。

    中小城市科学发展评价以科学发展观为指导,回答了“什么是科学发展”、“怎样科学发展”的问题,对中小城市科学发展水平进行评价,其目的在于:

    第一,引导中小城市树立科学的政绩观。坚定以人为本的科学发展理念,增强资源节约和环境保护意识,大力保障和改善民生,不断提高自主创新能力,加快统筹城乡发展,积极探索科学发展路径,坚持不懈地走全面、协调、可持续发展之路。

    第二,为决策部门提供参考。本评价以客观数据为基础,对中小城市的发展状态和发展水平进行动态监测,力图客观公正,评价结果可以供有关决策部门参考。

    第三,树立科学发展典型。本评价每年进行一次,通过数据对比和案例分析,发现当年的科学发展典型,供其他地区学习和借鉴。

    第四,为中小城市加快资源节约型、环境友好型城市建设,为挖掘城市投资潜力、提升城市整体实力,提高区域带动能力提供科学依据。各中小城市通过参与测评活动,对照评价指标体系,通过与不同城市之间的比较,能够发现自身不足,对于明确城市发展方向和制定城市发展战略有很强的导向作用。

    第五,要把科学发展观落到实处,只有理念和宣传远远不够,必须通过建立一套体现科学发展观要求的、具有可操作性的综合评价体系来涵盖和反映科学发展观的内涵和要求,以便中小城市在实践中有所遵循。

    二、中小城市概念及其地位

    (一)中小城市的概念和范围

    1989年制定的《中华人民共和国城市规划法》规定,中等城市是指市区和近郊区非农业人口20万以上、不满50万的城市,小城市是指市区和近郊区非农业人口不满20万的城市。20多年来,中国城市飞速发展,原有的标准已经不能适应新的形势,主要体现在两个方面:一是城乡人口流动频繁,农业人口、非农人口之间的界限模糊化,以非农人口规模为标准划分大中小城市不合时宜。一般来说,将市区常住人口数量作为衡量城市大小的标准更为合理。二是城市人口规模迅速膨胀,许多县级城市(包括县级建制市和规模较大的县的中心城镇)的市区常住人口已经达到或超过20万、50万的临界值,按照原有标准衡量,有的已经迈进了大城市的行列。因此,对原有标准进行调整势在必行。依据中国城市人口规模现状,较为合理的划分标准是:市区常住人口50万以下的为小城市,50万~100万的为中等城市,100万~300万的为大城市,300万~1000万的为特大城市,1000万以上的为巨型城市。中小城市包括中等城市和小城市,依据上述标准,实际上就是市区常住人口在100万以下的城市。需要注意的是,此处所指的中小城市,不仅包含常住人口100万以下的建制市市区,也包括未成为建制市的县及县级以上行政区划的中心城镇。截至2009年底全国共有中小城市2160个。(见表1)

    (二)中小城市是中国经济社会发展的重要支撑

    中小城市是国民经济发展的重要支撑。近年来,众多中小城市抓住超大城市产业转移的机遇,因地制宜加快发展,许多中小城市的发展速度已经超过了全国平均水平,还涌现出了昆山市、邹平县、长沙县、双流县、海城市等明星城市。此外,在风云变幻的全球经济体系中,中小城市经济发展的属地特征更为明显,还可以发挥“船小好掉头”的优势,受危机冲击更小,可以在一定程度上发挥国民经济稳定器的作用。中小城市是城市与乡村联系的基础环节,是城乡统筹发展的战略支点。统筹城乡发展,就必须重视中小城市的发展,并在增强中小城市实力的基础上,通过交通、通讯等基础设施建设和社保、医疗等公共服务均等化,提高城乡融合程度,推动一体化发展。

    中小城市是展示城市文明、防范现代城市病、建设和谐城市的理想实践区。中小城市可以为居民提供相对较为丰富的物质供给和较为完善的基础设施,中小城市的居民也可以感受便捷舒适、丰富多彩的物质和文化生活。

    中小城市是城市化的重要战场。2000年—2009年,我国城镇化率由36.2%提高至46.6%。其中,中小城市及其直接影响和辐射的区域的城市化率远低于全国平均水平,仅为30.1%。中国社会科学院城市发展与环境研究所有关专家预测,“十二五”期间,我国将进入城镇化与城市发展双重转型阶段,预计城镇化率年均提高0.8-1个百分点,到2015年达到52%,到2030年将达到65%左右。但由于户籍、社保、就业、入学等一系列现实制约的存在,城市化质量较低,城市化的进一步加速发展受到严重制约。与大城市相比,中小城市人口压力相对较小,在户籍制度改革、公共服务提供等方面可以做到率先起步。2010年中央一号文件《中共中央 国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》指出,“积极稳妥推进城镇化,提高城镇规划水平和发展质量,当前要把加强中小城市和小城镇发展作为重点。”2010年政府工作报告指出,“大力加强县城和中心镇基础设施和环境建设,引导非农产业和农村人口有序向小城镇集聚”,“推进户籍制度改革,放宽中小城市和小城镇落户条件”。未来20年内,中小城市将为成提升城市化质量、推进城市化加速发展的重要战场。

    三、评价对象和数据来源

    本研究的评价对象原则上界定为中小城市。但考虑到中国特殊的经济政治体制和行政区划,评价对象作如下调整:

    第一,考虑到现行中国统计体系,基本上是以行政区划为基本统计单元,缺乏真正意义上的城市统计。因此,研究过程中,本文的评价对象在中小城市的基础上扩展至以该城市为核心的行政区域;

    第二,考虑行政级别对城市发展产生重要影响,不同级别的城市、行政区划不具可比性,本研究的评价对象剔除了地级以上城市以及未成为建制市的地级行政区划;

    第三,考虑到部分县级行政区划,尽管已经调整为县级区,但由于远离中心城区,在经济社会发展中仍然相对独立,因此,本研究将远离中心城市的县级区也纳入评价范围。

    综上所述,本研究的评价对象界定为:县级市、县以及空间相对独立的县级区。

    四、评价体系及排名

    依据科学发展观的要求,本研究构建了中小城市科学发展指数。同时,为了反映中小城市在两型社会建设、区域带动力等方面的成就,以及中小城市的投资潜力,本研究依次还建立了节约型城市指数、投资潜力指数和区域带动力指数。

    (一)中小城市科学发展指数

    中小城市的科学发展指数,就是反映中小城市贯彻和落实科学发展观水平的总体指数。它包括单个城市的科学发展指数和中小城市的总体科学发展指数两个方面。城市科学发展水平,包括在经济、社会、民生、环境、基础设施、科技、文教等各个领域的综合发展状况和发展能力。本研究力图从科学发展观的内涵出发,依据“全面、协调、可持续”的要求,重新审视中小城市发展状态。评价一届政府的“政绩”,不仅体现在GDP的总量有多大、增速有多快,更体现在经济、社会、环境各方面能否协调发展,人民群众是否得到实惠,人民群众是否“满意”。 (见表2)

    2010年,中国中小城市科学发展指数为64.8,与2009年相比提高了1.7。这表明,在国内外经济企稳回暖的形势下,中小城市的科学发展水平大幅提升。经济发展作为全部工作的重心,仍然是中小城市科学发展水平提升的主要驱动力。

    分区域情况看,东部地区仍然表现最好。东部地区的中小城市科学发展指数达到了72.1,领先于东北地区、中部地区和西部地区(分别为61.1、62.5和59.8)。值得注意的是,与2009年相比,中部地区科学发展水平指数提高最快(提高了2.2个百分点),东北地区科学发展水平指数提高较慢(仅提高了0.9个百分点)。在中小城市科学发展百强(全国综合实力百强县市)中,东部地区占据了63席,中部、西部和东北分别占14、12和11席。中西部及东北地区全国百强县的比例逐年上升,改变了过去百强县过于集中东部的现象,同时也充分说明了中西部及东北地区中小城市的快速崛起。江苏昆山市连续六年稳居中小城市科学发展百强(全国综合实力百强县市)第一名和东部地区第一名。湖南长沙县位居中部第一名,四川双流县位居西部第一名,辽宁海城市位居东北第一名。中小城市科学发展百强(全国综合实力百强县市)遍布于安徽、福建、甘肃、广东、河北、河南、黑龙江、湖南、吉林、江苏、江西、辽宁、内蒙古、宁夏、山东、山西、陕西、四川、新疆、云南、浙江等21个省份。百强县市分布之广对于缩小区域差距,促进区域协调发展起到了极为重要的作用。安徽宁国市、甘肃华亭县、宁夏灵武市、云南安宁市等县市进入全国百强,不仅改变了这些省份没有全国百强县市的历史,更为重要的是通过这些县市的示范和带动作用,形成了“学、比、赶、超”的良好氛围,极大地推动了本省中小城市及县域经济的快速发展。(见表3)

    (二)节约指数(两型社会发展指数)

    节约指数,就是反映中小城市在资源节约和环境友好方面建设成就的指数。它包括单个城市的节约型城市指数和中小城市节约型城市建设的总体水平指数两个方面。(见表4)

    2010年,中国中小城市两型指数为57.1,相比2009年提升了0.8。对比2009年,提升最快的是环境友好水平。近年来,各地对环境保护工作越来越重视,环保投入力度和环境基础设施建设等方面有了长足进步,这是相关环境监测指标值大幅上升的重要原因。

    分区域来看,东部地区中小城市的两型指数已经达到了59.9,对比2009年提高了1.2,中部、西部和东北地区则分别为55.8、55.4和54.2,对比2009年分别提高了0.5、0.8和1.0。东部地区凭借长期发展积累的雄厚物质财富,在两型社会建设方面依然走在前列。在十佳“两型”中小城市中,东部地区占据了6席,中部占2席,西部和东北地区各占1席。

    (三)投资潜力指数

    投资潜力指数,主要用于表征城市吸纳投资的潜力,主要是指单个城市的投资潜力指数。(见表6)

    2010年中国中小城市投资潜力指数为79.2,相比2009年提高了0.9。这表明,由于规模较小,经济社会发展遇到的瓶颈因素较小,中小城市仍然具备较大的发展潜力,其对投资的吸引力仍然在不断上升。

    分区域情况看,东部地区仍然占据较大优势,潜力指数达到了82.7。东部地区的优势,主要体现在规模和创新能力两个方面。中部、西部和东北地区的中小城市,在基础条件方面有了较大提升,投资潜力指数分别由76.1、72.2和75.4上升至79.5、73.8和77.2。中部地区投资潜力较快上升的原因,主要在于随着劳动力从东部地区的回流,劳动力素质有了较大幅度提升。同时,基础设施在改善中部地区投资环境中也发挥了重要作用。

    在投资潜力百强中,东部占46席,中部、西部和东北分别占25席、19席和10席。(见表7)

    (四)区域带动力指数

    区域带动力指数主要反映中小城市在带动周边区域发展、促进城乡一体化方面的贡献,主要是指单个城市的区域带动力指数。

    自2008年开始,课题组尝试对中小城市的区域带动力进行评价。对中小城市的带动能力进行评价,意在引导各级政府摆脱纯粹的“本位主义”意识,不仅要关注城市本身的发展,也要关注城市发展的各种“外溢”效应。(见表8、表9)

    五、未来研究方向

    建立体现科学发展观的评价指标体系是一项长期的探索性研究课题。在概念界定、指标取舍、数据采集等方面还存在诸多技术和实践上的困难,要完全达到科学性、系统性、全面性、可操作性的统一还需要长期的努力。同时科学发展评价应该是一个动态优化的过程,随着经济社会发展,统计制度和技术的进一步成熟,本研究的指标体系也将逐步完善。

    在未来的评价中,课题组将就以下几个方面进行完善和探索:一是进一步完善“一票否决”机制。从2010年开始,本研究设立了“一票否决”的相关指标,当一个城市发生重大、特大生产安全事故(死亡10人以上)、重大污染事件、重大群体性事件以及其他引发公众广泛关注的恶性事件时,将在课题组、专家组有关专家集体论证的基础上,将该城市从相关排名中剔除,取消其2年科学发展评价的资格。2年期满,经专家组实地考查认可其整改成果后,方可继续参与科学发展相关评价。在今年的百强评价中,已有个别城市因为“一票否决”机制的引入而被取消了参评资格。二是进一步推动复合性指标构建。三是在研究中进一步探讨国际通用类指标的科学性和数据获取的可能性。四是不同类型的区域建立不同的评价标准。目前《国家主体功能区规划》已获得国务院原则通过,随着国家和各省区主体功能区规划细则的陆续出台,县级城市作为相对独立的空间单元将被明确划分为某个类型区,相关城市就可以进行分类比较了。

    （中国中小城市科学发展评价体系研究课题组）