美国城市公共安全应急体系建设方法研究

美国城市公共安全应急体系建设方法研究

[摘要]全面紧急事态管理是美国公共安全管理中最基本的原则， 包括全危险方法、综合紧急事态管理系统、紧急事态管理的生命周期、对各级政府及组织紧急救援资源的统～调配。美国国土安全部确定了了解、防止、保护、应对、恢复、服务和组织品质七大安全战略目标。美国联邦紧急事务管理局除制订全国防灾计划外，还制订可持续减灾计划和应急反应计划。社区应急反应小组是美国重要的市民组织队伍。

Research on the Construction of City Emergency Response System of the United States／Jin Le
[Abstract] All-round emergency management is the basic rule of American public security management．including all—hazards approach，integrated emergency management system，emergency lifecycle，and geneml configu~tion of diferentlevel government and emergency rescue resource．United States Department of Homeland Security sets seven overallaims：awareness，prevention，protection，msponse，recovery，service，and organization excellence．Besides NationalDisaster Prevention Plan，Fedeml Emergency Management Agency also makes sustainable Hazards Mitigation Plan andEmergency Response Plan．Community Emergency Response Team is the important civil team in the United States．
[Keywords]United States，city，Comprehensive calamity reduction，Safe community，Emergency msponse managementsystem

1大灾难留给美国城市公共安全发展的教训

    1906年4月18日凌晨，旧金山发生了8．3级大地震，22．5万人失去家园，500个街区被烧毁，造成近5 000人死亡。虽然1O0多年后的旧金山不仅一点也看不到那旷世灾难的痕迹，而且还成为了一个令全世界为之振奋的城市，但1 0 0年前那段废墟上的日子，却成为旧金山乃至美国挥之不去的伤痛。加文-纽萨姆市长认为，1 906年大地震应该成为一个“难堪、痛苦”的事件加以纪念，因此旧金山市政府积极主办大地震百年纪念活动。在纪念活动中，各种机构及团体纷纷用展览、演出、地震演习、科学减灾知识展等方式来追忆这段历史。一部名为 《地震》 的芭蕾舞剧不仅再现了当时的房屋坍塌情景及人们死亡的参状，还再现了灾后城市重建的情况。由于旧金山靠近地质断层，大地震的危险性始终存在，因此纪念活动将“防范”即“如何应对下一次大地震”作为主题。美国内政部、地质勘探局、联邦应急管理局等机构的官员和科学家目前正在研究制订应急反应计划，他们认为，旧金山及其周边地区存在再次发生大地震的可能性，而且旧金山所在的湾区在30年内再次发生大地震的几率为62％，一场里氏6．9级地震即可能造成40多万人无家可归。加州大学圣克鲁斯分校研究机构发布的—份调查报告表明，近80％的旧金山湾区居民虽了解未来发生地震的风险，但只有约20％的人知道地震发生时该如何自保与避险，其中只有不到10％的人真正为防灾做了充分的准备。旧金山通过对百年前大地震的纪念活动提醒人们在不可避免的灾难面前，要最大程度地做好防范工作。
    2005年8月30日，卡特里娜飓风袭击美国南部。受灾最严重的新奥尔良市有30％的房屋遭水淹，11万套住房被毁，现存的38 000座历史建筑中至少有25 000座遭破坏。肆虐的卡特里娜飓风几乎将新奥尔良市这一美国爵士乐之都及历史名城全部毁灭。飓风洗劫后的新奥尔良市几乎成为了一个大试验室，飓风留下的最大阴影是灾难所引发的疾病和混乱。
    1906年的旧金山地震和2005年的新奥尔良飓风之灾，已被列入美国历史上十大自然灾害，其教训可归纳为：
    (1)应急预案形同虚设。虽然在美国总统布什将路易斯安娜州定为重灾区时，美国国家海洋和大气局(NOAA)已在飓风袭击的前一天发出警告——断电时间将延续数周，缺水现象将非常严重等，但公共交通的缺乏，致使人员无法在短期内转移。新奥尔良市综合应急管理计划》明文规定：“新奥尔良市将利用一切可用资源快速、安全地撤离危险地区??”。但事实上，政府只能用公交车把人们送到新奥尔良体育馆，殊不知体育馆仍处于危险区内。虽然国民警卫队迅速进城，但在通讯中断的情况下，他们始终未接到命令，在防洪堤坝崩塌后再行动却为时已晚
    (2)抢险救灾应急程序失效。按照设计，用于密西西比河及庞嘉全湖的防洪堤坝只能经得住一般风力的>中击，且40年仍未完工，而倒塌的却是已完工的一段。自20世纪60年代以来，路易斯安娜州和新奥尔良市的政府都在赌新奥尔良市不会遭受灾难性的飓风袭击，可灾后大水却淹没了整个城市，直到道路通车后，红十字及其他救援机构才将物资运进新奥尔良市，绝望与无助加大了抢劫案的发生率， 随着饮用水越来越少及设施无法使用，挤满体育场和会议中心的灾民更陷入一片混乱。
    但是，从另一角度来看，新奥尔良市的受灾经历也为城市减灾积累了经验，例如，要制定并推进应急计划；一旦发布了撤离命令，应尽可能多地让人们转移到安全地方，而不是只在城内挪个地方，更不能只做几小时的打算，要作几天或更长时间的准备；政府尤其要保障通讯不中断；由于分发食物和水及营救行动所遇到的主要障碍是街头犯罪，抢劫者甚至向营救人员开抢，因此要制订灾难时的治安保障计划。
    2001年9月11日，在本·拉丹及其领导的“基地”组织的精心策划下，1 9名恐怖分子劫持4架美国民航飞机先后撞击纽约世界贸易中心大楼和位于华盛顿的五角大楼，其中一架飞机坠毁在宾夕法尼亚洲，造成近3 000人死亡，这就是震撼世界的“9·11”事件。2002年底，美国成立“9·11”独立调查委员会，该委员会在查阅了多达250多万页的文件资料和询问了来自十多个国家的1 200多位证人的基础上，在历经长达20个月的调查取证之后，于2004年7月22日正式“出炉”了— 份长达560多页的 “9·11”委员会报告——美国遭受恐怖袭击国家委员会最终报告》。报告显示，美国政府和情报部门在处理“9·11”事件的过程中先后出现了9次失误，如两届美国政府都没有对“基地”组织的威胁予以足够重视；虽然恐怖分子的行动中存在诸多失误，但负责美国国家应急事务的国防部及中央情报局的失误更大；美国政府在处理“9·11”危机时存在失误，等等。报告认为，美国仍不安全，重视风险仍是美国政府的首要任务。

2美国公共安全应急管理体系建设方法与要点

2．1方法原则
    在美国公共安全管理中，全面紧急事态管理是最基本的原则， 其包括四个方面：全危险方法、综合紧急事态管理系统、紧急事态管理的生命周期、对各级政府及组织紧急救援资源的统一调配。
    (1)全危险方法(A]卜Hazards Ap—proach)：应用公共安全管理的危机理论、处理和应对所有种类的紧急事态、灾难和民防需求。20世纪70年代，美国的各公共安全管理机构合并为一个机构，采用全面的准备、应对和恢复措施，面对所有可能发生的灾难。实践表明，无论哪种灾难，预防和应对都是基本的，如灾前的风险管理、预案编制、预报和预案；灾中的人员疏散与撤离、搜救与救援、食宿与保障等；灾后的灰复等均需要全危险方法的支持。
    (2)综合紧急事态管理系统(I nte—grated EmergenCY Man agementSystem)。使用该系统要达到四个目标：促进联邦、州、地方等政府的充分合作；加强对已知的紧急事态管理措施的有效实施；实现紧急事态管理规划与州、地方政府决策及行动体系更完全的整合；在现有紧急事态管理预案、系统和能力的基础上，扩大对所有类型的紧急事态的适用范围。
    (3)紧急事态管理的生命周期(Emergency
L1 fecyc]e)分为四个阶段：减除(H1 ti gati on)、准备(Preparedness)、
应对(Response)和恢复(Recovery)。
    (4)有恢复能力的社区(Res1]1 entCommun1 ty)。社区是以地域为纽带的由同一政府治理的功能区和居住区。社区的道路、公用事业和其他辅助设施构成的生命线系统设计具有持续运输的功能，且能够抵抗洪水、大风和地震的袭击。这意味着社区的住宅、企业、医院和公共安全中心坐落在安全地区而不是高风险区；意味着社区的规划与合法建筑是安全的，社区的自然景观及保护系统(如沙丘与湿地)有减除灾害的作用。
2．2国土安全部确定的七大安全战略目标
    (1)7aS(Awareness)：识别和7aS威胁，评估脆弱性，确定潜在的影响，适时对国土安全保护的参加者和美国公众发布信息。
    (2)防止(Prevent1 0n)：侦察、防止和减轻对国土的安全威胁。
    (3)保护(Protect1 0n)：保卫国民及其自由和国家的重要基础设施、财产，使其免遭恐『布主义、自然灾害或其他紧急事态的破坏。
    (4)应对(Response)：领导、管理和协调全国民众应对恐l布主义、自然灾害或其他紧急事件。
    (5)恢复(Recovery)：领导全国、州、地方及企业，在遭受灾难后，恢复运转，重建社区。
    (6)服务(Servi ce)：通过促进合法的贸易、旅游和迁徙，为公众安全提供尽可能全面的服务。
    (7)组织品质(0rgan1 zat1 0na]Exce]]ence)：尊重资源和人民，培养创新意识、责任心，发展具有团队精神的文化，以实现安全减灾的效率、效力和运作的能力。
2．3安全社区建设及应急规划
2．3．1减灾规划
    美国联邦紧急事务管理局除7 5'J订全国防灾计划外，还制订了社区版的“可持续减灾计划”(Susta1 nab]e HazardsH1tigation P]an)。
    (1)土地利用规划：7aS社区所在位置的潜在自然灾害(如山崩、洪水、泥石流、海岸冲蚀)及科技灾害的状况；检查居民房屋建筑选址的安全性；确认绿地是否预留作避难场地等。
    (2)示警系统设置：保证灾害预警、示警及在一般电讯中断后的紧急通报。
    (3)建筑管理与监督：各社区成员都有权要求地方政府确实执行建筑管理，并进行监督检验。
    (4)紧急救助及医疗系统：各社区都应备有急难救助设备并制订人力动员计划；应进行日常定期防灾演习，确认任务分组及相关物资与设备的完备性。
    (5)危机管理指挥系统：以社区或村为单位，从各级地方政府、地方驻军到中央各危机管理机构，都应赋予不同程度的危机管理指挥动员职责，并进行经常性的演练。
2．3．2应急反应计划
    美国联邦紧急事务管理局(FEMA)在2003年初发布的 联邦反应计划(修订版) 中专门提到了社区联系部门的内容。社区联系部门包括部门职责、组织保障、负责机构、实施原则等方面。
    (1)部门职责。社区联系部门负责派送政府官员到灾区收集并发布有关应对灾害和恢复行动的信息，并与其他反应计划部门联系，向社会各方面收集并传送与联邦援助能力有关的信息。
    (2)组织保障。从组织体系的保障上讲，社区联系部门是应急反应小组的组成部分，社区联系部门的协调官直接向联邦协调官汇报工作。社区联系部门由信息部门、行政或后勤联络官、培训联络员组成。信息部门负责联邦协调官、社区联系现场办公室和其他的救灾现场办公室之间的及时交流；行政或后勤联络员为现场工作人员提供短期的后勤服务，协调社区联系中行政和工作人员的长期行动；培训联络员由灾害现场训练办公室协助，明确培训l的需求，并针对特殊灾害进行应急培训。
    (3)负责机构。自从联邦紧急事务管理局并入美国国土安全部后，国土安全部便负责管理最高级别的联邦紧急事务，支援机构为司法部的社会联系服务处和国家服务公司。
    (4)实施原则。①对于预期的或实际发生的紧急事件，联邦紧急事务管理局的地方官员应该做的准备工作包括与受灾州联系，收集灾区的相关信息，更换所需的工作人员， 向受灾现场或附近的地区调派社区联系部门的工作人员。②为了与其他工作人员的协调合作，社区联系协调官和州政府官员应在开始实施救灾工作时，遵循特殊灾害指导原则和目标制订社区联系计划。③为实明社会联系计划的特殊目标，有时需要联邦和州官员共同执行社区联系职能， 由受过训练的联邦和州的工作人员及了解社区当地情况的雇佣人员等组成的现场小组将被组织、分配到灾区的各个地方。分配现场小组时，需要考虑受灾群众的文化、种族和宗教(包括语言)背景。④社区联系部门与灾区密切联系，确定社区(基层的、政治的、宗教的、教育的、企业的、种族的)的领导区的支援团体， 以便快速地完成信息的发布，确定未被满足的需求，建立即时对话和信息交流渠道，促进联邦、州和地方的合作，加大在灾后l灰复工作中的相互支持力度。
2．3．3应急反应队伍
    社区应悬反应小组(Communi ty Emer一2008年第2期第24卷83gency Response Team，简称CERT)是美国重要的市民组织队伍。布什总统强调CERT要以社区为基础，引导市民发挥主动l生通过公共教育、培训和志愿者服务等内容，上要保卫国家安全，下要做好社区和家庭的灾害准备工作。CERT的概念是在1985年由洛杉矶市消防局提出并加以完善的。联邦紧急事务管理局于1 993年开始在全国范围内推广培训工作， 自此，已有45个州、340多个社区实施了CERT计划。当灾害发生时，CERT的成员能给予灾害现场的灾民以大力支持，并且在灾害现场将志愿者组织起来，向处于危． 急状态的市民提供即时的援助。CERT的成员还帮助处理非紧急状态的事件， 以保障社区和居民的安全。CERT培训课程总共20小时，培训涉及灾害准备、灭火、急救医疗基础知识、轻型搜索、救援和行动等内容，除此之外，还包括救灾模拟演习，结合在课程中所学的理论进行实践。

3启示
   
    不断变化的现代灾情，要求安全建设不仅要细化信息管理并制作 灾难脆弱性手册 ，更要全力在城市建设中使规划设计实现超前安全预防；不仅要有应急预案及规划，更要有常态的防灾规划，让安全减灾网遍布城乡的每个角落，让安全防灾意识深入各级人员的意识中。具体讲至少要在公众中开展三项安全文化的观念教育：
    (1)安全减灾就是最直接的节约。要切实转变安全减灾观念，从灾害对国家造成的损失、灾害对人的生存权利的极大侵犯、灾害是对有限的自然资源的一种野蛮掠夺、危机是对政府管理成本的一种严重浪费， 以及事故灾害上升影响国家或城市竞争力与文明程度等方面，使公众意识到开展安全文化建设是构建节84 规划师PLannEms约型社会的必由之路。
    (2)安全文化知识普及是公众“免疫力”提升的重要保证。如在每年定期的山洪、城市暴雨、台风等灾害来临前，就制定并普及新的防灾、减灾措施。有关洪灾管理的研究认为，足够超前的洪灾警报可使公众损失减少1／5—1／3，但如果没有前期开展的对公众进行的组织、宣传及演练等大量工作，这种有效性将难以实现。必须看到，目前我国乡村建设规划欠缺综合考量，建设项目地点的选择易受山洪等多重威胁，这就需要管理者及公众提高避灾意识与能力，建设时不仅应科学地避开灾害易发地区，给洪水留下“宣泄”的通道，在人口稠密的低洼地区，还要提高地基，主动为避灾留足“退路”。
    (3)安全文化知识普及重在启动保险减灾机制。无论是防洪还是防火，无论是应对突发气象灾害还是防御地震“突袭”，强化安全文化教育重在平时，绝不能是特定时期的“一阵风”，灾后“亡羊补牢”更不可取。因此，要建立起～套适应社会可持续发展需要的科学普及机制，尤其要使安全文化教育日常化， 其中保险是最为有效的减灾救灾措施。2005年，“麦莎”台风使上海受灾，各方面造成的理赔总额达2亿元人民币，其中有农业险、企财险、家财险、工程险、车险等。保险对于建构城市安全减灾抗灾体系意义重大。从普及公众安全文化上讲，保险应与政府、社会团体、企事业单位、社区学校共同发挥保险经济补偿、灾后恢复、防灾降损、救援保障等方面的功能；通过提高公众的防灾保险意识，可有力地促进家庭与社区关于自身保障能力的建设，提高公众进行安全文化建设的自觉性。