深度对话·佳木斯城管：城管改革弊端重重，执法人员命运堪忧——关于落实执法人员身份的紧急报告

一封城管队员的来信[详情]>>> 城管改革弊端重重，执法人员命运堪忧——关于落实执法人员身份的紧急报告
信中观点摘要：
“城管执法局现有在编执法人员262名，其中行政编制名32人，其经费来源由市财政全额财政供养。其余执法人员均为靠收费开支”
“在省运期间，我们全天上路执法，省运一结束，便将为扮靓佳木斯市的城管执法局队伍予以分流，不能说是有关领导执政能力的低下的表现，也是对辛勤工作的执法人员愚弄”
“几年来，我们劳动强度大，全年无正常休息，没有带薪休假。执法人员身份问题直接导致了执法人员的工资待遇低，老有所养的问题的不到有效的保证”

城管到市政府上访了！
深度对话：请就你信中所反应的情况，简单说一下？
佳木斯城管：2002年佳木斯城市管理行政执法局当时是4+1制，市政、园林、绿化，还有规划。2004年6月增加了工商、交警，还有环保，叫做7+1职能。7+1以后又明确要求，“城管”必须是公务员。但佳木斯就迟迟没有落实这个政策。
目前，佳木斯城管局合并和退休的，已经300多人。增加的都不是公务员，就那么稀里糊涂进来了。
我们的局领导换得比较频，平均是两年一换。2004年的领导他的工作能力挺强，就想把城管局改成行政编制，不知道是因为什么原因没改成，后来这个领导又给换走了。然后又来个领导，因为我们局成立的时候就有22个行政编制，这个领导来了以后就把这22个行政编制落实到人头上了，就搁下了。那工夫大伙儿都要求改身份。我不知道是什么原因，反正是没改。然后又换了一任领导，他待了一年多，又换了个领导。这个领导是从人事局来的，他又极力提要求，说公务员进不了，参公对应的职位应该先参上。因为你是执法部门，国务院的要求执法人员必须是公务员身份。
上一任领导是从人事局来的领导，因为他是人事局的，在人事局干了二三十年，在省人事厅也都有点关系。把我们的情况跟省人事厅说了说，把我们参公的指标都办下来了。但是到市里来，不知道市里怎么就给卡下了，反正我们一个名额没有。你说我们执法部门的身份没参上公，但一些事业单位、办企业的都给参上公务员了，就不给城管局参。
深度对话：你所说的城管改革，具体情况是？
佳木斯城管： 今年29号说这次又要改革。原来我们是市局管四个区的分局嘛，还有一些下属单位。现在要改革，把整个机关行政公务员，有执法资格的都留办公室了，下去一线执法的都是没有资格的事业单位的，本身执法不合法的都撵到一线去了。
今年9月29号要求城管局必须在10月5号之前把分配方案和改革下区都分下去。执法队员就知道这个事了，大家都提出一个要求，你改革我们支持，你要说怎么改都行，但我们需要一个身份。长假后10月8号一上班，我们局的城管队员100多人都上市政府上访去了。
现在我们局里负责人就是信访局的局长。这帮人去上访了，他没接待，信访局的副局长接待的，说你先回去，市里是要求这么改革。但是你们局没给你们开大会，你们没通过，你们先回去等一等。什么时候开大会了，你们再上访也不迟。另外就是说要走程序。正好这些人的素质也高，说行，那就听你们的，然后就回来了，到现在也没说法。
我知道国务院也好，省政府也好，包括省政府法制办是极力反对我们往下分，但是市政府就必须要往下分，也不知道是什么原因？
我看佳木斯贴吧的网上有说这个事的，说市领导去看城管局大办公楼地理位置挺好，想要把城管局解散，把那个楼卖了，据说现在已经卖完了。

佳木斯城管网
财政局年年给我们下收费指标，最多一年上千万
深度对话： 信上说你们收入经费靠收费开支，这个收费开支指的是什么呢？ 收得多你们收入会高吗？
佳木斯城管： 这个收费开支是财政局给我们下的指标，一年收多少的任务，财政局才能按人头往回拨工资。
我们的工资是一定的，罚没再多我们的工资也不会提高，而且一点奖金也没有，连加班费都没有。我们不是坐收坐支，坐收坐支不是违反财经纪律嘛？
财政局让我们收，年年给我们下指标，一年都是五六百万、六七百万的指标，最多有一年给了一千万的指标。他们让我们收费，但是都收不上来呀？
大家都知道管理和收费是矛盾的问题，你想收费就管理不好，你想管理就收不上费，老百姓还有意见。我们不是公务员，也不是财政全额开支拨款单位，就造成了现在这个局面，300多人这么大个局，年年靠收费开支。
按他说的要求，比如说定500万的任务，就把500万收完了。再多收入，可能就给你按比例返回点。收费很难收的，而且财政局给你定的指标，你都完不成。
管理和收费本身就是矛盾的问题，你让他摆摊多好，不摆摊你就收不来费。就是这么回事。一让收费，分局就到处都让摆摊，一撵走，费用都没了。

黑龙江省相对集中行政处罚权规定
你看那个规划，一罚就是好几十万
深度对话： 有一种说法，执法权越多，百姓与你们的矛盾会更严重，很多城管认为是自己管的事情太多导致群众与你们矛盾更严重？什么都管导致问题也越多？你们碰到的问题也是这样吗？
佳木斯城管：我们现在不多，我们现在一共才7+1，和别的城市比差得多。我们黑龙江省有的城市都是10多项，甚至20多项。另外现在的问题是我们现在不是7+1，领导又把权力分出去了，说规划局的要走了，市政的要走了、园林的要走了，环保这块有点，也不太多了，就剩下流动商贩、工商这块了，其他的就没什么了，都让委托执法的去执行了。
头两天我们接到一个文件说温家宝总理讲现在加强集中执法、行政执法，现在整个佳木斯就是唱反调，你越集中，我们越往下分，不知道是什么原因。现在队员也困惑在这儿，公务员身份还不给解决。
深度对话：重新调整执法权有什么解释吗？
佳木斯城管： 他不给你解释，他就说给谁就是给谁了。他说给规划，就给规划了。规划这块就折腾好几次了，今天拿走了，明天开个会拿回来，明天又拿走了，后天又拿回来了。规划这块，我知道的这几年就折腾两三次了。
深度对话： 会不会考虑降低城管与群众之间的冲突？
佳木斯城管： 这不是冲突不冲突的事。怎么说呢？规划涉及到收钱的事，不知道是因为开发商跟他们有利益关系还是什么原因，这些事你问我们政府的法制办，他们能知道。
深度对话： 如果说拿掉城管这几项执法权利是为了降低城管和百姓之间的冲突，你们会认为是这样的吗？你们的想法是怎样？
佳木斯城管： 不可能是。执法部门没有权力，不去执法，这支队伍不就没有存在的必要了吗？再说了，现在全国都要求把规划权交给规划局，这不是容易产生腐败嘛，自己管自己嘛。就是怕出现执法扰民、多头执法，才把这个权力都集中到一起的嘛。
2003年分下去一次，一年以后，大家都认为那次是失败的，那届市领导又收回来了。下一届市领导来了又要往下分。
深度对话： 那分出去的这几项，是不是属于能收费比较高的？
佳木斯城管： 不是，但也应当是收费比较高的。你看那个规划，一罚就是好几十万。市政破条道也是不少钱的。但是这个东西全国统一都是归城管局管理的，是执法的，他们本身没有执法权。
深度对话： 即是“油水”多的？
佳木斯城管： 应当是，应当是。但我们倒不这样想，因为毕竟城管局没有权力了，你的活就没法干了。你分出去，规划局的管规划，它自己也没有执法权了，因为执法权授权到城管局了，他们没有权力。
有的时候还执法扰民，比如说破道，企业把道破开以后，建设局去一伙执法的，所在区域又去了一伙执法的，我们城管局还去一伙执法的。一件事去了三伙人，你说去了是不是得干仗。完了人家还说这到底听谁的？是谁罚的是吧？

人们对城管的戏谑
谁跟老百姓干仗，谁先带岗去学习
深度对话： 平时在城市管理中，与老百姓打交道中，你们最大的困惑是什么？
佳木斯城管： 困惑倒没有。我们城管局从1998年开始执法。头几年被称为野蛮执法，当时是开始阶段，肯定行为有些过激。但是后来从开始“运行失败”分析总结经验，后来比较平稳。城管局一直这么多年，现在也挺好，就打今年这个领导说要往下分，整个今年一年城管队员的心也散了，也凉了，啥都不管了，现在城市应该说乱得不能再乱了。老百姓也有意见，说养城管局是干什么的？
现在城管执法碰到一个问题，不是公务员，本身执法就违法，你执不了法。国家明确要求执法必须是公务员，没有公务员身份，你不能去执法。这不就容易造成刑事诉讼案件吗？
这些都是身份问题。我们局的城管队员要求政府解决的也是这个问题。
深度对话： 城管从之前野蛮执法到现在的执法，有哪些转变？
佳木斯城管： 现在都讲亲情执法、文明执法。就说法教育呗，不打仗了，以前都是掀摊子、收东西乱七八糟的，现在也不收了。我们上任局长要求我们，老百姓的秤不要收，不许打，不许骂，谁跟老百姓干仗，谁先待岗去学习。所以跟老百姓讲道理呗，死看死守看着呗。
深度对话： 那能管得住吗？说服不了怎么办呢？
佳木斯城管： 说服不了？这就得软磨硬泡了，但是这几年肯定没打仗，不打仗了。有些商贩确实是管不住，但是最起码人在那看着，时间长了他怎么也得给点面子。最起码领导检查的时候你不能出来，撤了以后，下班以后，你愿意咋摆再咋摆呗。那别的也没办法，不能打，不能骂，不能收，也不能抢。执法这一块是挺难做，挺不好干的。
深度对话： 你们觉得强制性管理有必要吗？
佳木斯城管： 怎么说呢？有些商贩不强制也真不行。他就是跟你拉下脸的，你怎么说都不行。刚开始我们有一个办公室的主任，一个书生。小商小贩刚开始的时候，大伙儿掀，他觉得做得过分，去说服去教育。管理了几天以后，他说不行，这帮人就是惯的，不收拾他都不行。他都急眼了。
深度对话： 不听管理的这种情况多吗？
佳木斯城管： 好多了，因为他们也知道现在政府要求的严，城市标准高了，越来越漂亮了，收拾得越来越好了。哪个对，哪个错，他们自己都知道。你说让他撤回去，他也知道他错了，但是他在屋里卖货，一天能卖100块钱，但是摆在外面卖货一天能卖200块钱，就是利益驱动呗。看你不注意，他就搬出来了。现在应该说照以前好多了。不像刚开始的时候，1998年全国试点的时候。

国务院法制办公室的复函：佳木斯作为1998年四个集中处罚权试点城市之一
城管的委屈：干了活连身份都不给
深度对话： 你们觉得做了很多事，但没有得到应有的回报？
佳木斯城管： 应当说现在付出和回报还不成正比。我们城管局从1998年成立到现在，基本上没休过礼拜天。你知道越是节假日越是休息的时候，我们越是忙的时候，起早贪黑就不说了，从来没有加班费。
深度对话： 觉得自己很委屈？
佳木斯城管：委屈肯定是有，现在最大的委屈是我们的身份没给理顺，还要转到区里面去。转到区里面去，为什么这些人担心？不是担心上哪去，上哪都是干活。区里不开支，区里都没人管你们这支队伍。所以说大伙儿要求一是把身份问题解决了，再下去，再到区里面去，那也无所谓。现在你的身份不解决，因为执法主体不合格，不具备主体，再下去以后还没有保障，所以说都不愿意下去。
深度对话： 一方面不能强制性的管理，但又要管理，觉得矛盾吗？
佳木斯城管： 那肯定是，但是这个事怎么说呢？只能是凭自己。我刚来的时候觉得有些野蛮，什么掀摊子的事我从来都不参与，但我看不过去。
后来管理效果没有原来好了，原来最起码我们的城市可干净了，大街上一瞅，摆摊的没有，占道的也没有，什么烂搭烂挂的都没有，那城市可干净了。但是市领导不同意，说那样不好，说放开好，说城市就应该繁华点好，人来人往到处都是摊好，所以又放弃那种管理方法了。原来管得可好了。

黑龙江省人民政府令
就是一个“身份”问题
深度对话： 是不是觉得事情做得太多，但还不给身份，这点受不了？
佳木斯城管： 这都不是受不了的问题，受不了肯定是一方面，但是主要是以后，现在是行政单位或者是事业单位的转制，转到公务员的参照公务员，下一步事业单位没有了，就涉及到以后的养老问题了。你现在的身份不理顺，一是执法执不了，二是身份保障就没有了，不知道啥时候就下岗了。年轻一点，二三十岁还能再找工作，四五十岁的人了，马上涉及到退休了，到时候辛苦一辈子下岗了，你说能受得了吗？肯定受不了。
我们从1998年开始，现在已经12年了，这个身份到现在都不理顺。一帮人张罗说市里不给解决，就上省里，省里不行就上中央了。这次肯定要出个头，看看到底怎么解决。
这么多年没给加班费，大伙儿也没提这个要求说给加班费。但是说分可以，一是把身份理顺了，参照公务员或者是公务员。第二是把加班费都补上，你不给加班费都不干了。因为以前我们在一起，最起码也就认可了，现在你给分下去，把加班费补上我们再下去。
深度对话： 包括把别的部门该管的事情管了，但还不及别的部门有一个身份？
佳木斯城管： 那肯定是，我们产权处都是企业单位，都给参照公务员了，我们城管执法部门为什么不参照公务员？执法部门本身你不参照公务员，你是执不了法的，这不是胡闹吗？你想商贩都知道你们没有资格执法，你们来管我，你没有资格，因为你不是公务员，都知道。你说这个多尴尬，你怎么执法，你说执法，你执什么法？
深度对话： 比如说摊贩，该工商管；市容该规划管……但你们管了，但还没有身份？
佳木斯城管： 这个东西，具体归谁管？管多少？这都无所谓，就是身份问题。辛辛苦苦干了这么多年了，最起码说我们干的工作得到的和付出的不成正比，那谁也接受不了，何况国家还有这个要求。开始说的时候不行，你可以慢慢转，慢慢参照，慢慢过渡，这都行，现在是本身就不想转，这不就是领导的问题吗，领导是咋想的？你把我们这帮人当成傻瓜一样用了吗？关键是什么？惊天险动的活我都交给城管局干了，该得到的时候啥也没有。
深度对话： 就是一个身份？
佳木斯城管： 对，就是没身份。现在大伙儿要求给个合理的、合法的身份，因为你现在没有公务员身份，你执不了法。国家的《行政处罚法》里不都说了嘛，你的身份不符，你执法是属于违法执法。

城管执法引起了很多冲突和纠纷
律师林小建：没有明确可操作规定，怎么解决城管乱执法
林小建, 北京大学法学学士，北京市律师协会宪法与人权工作委员会委员，北京林小建律师事务所创办人。

深度对话： 现行法律对城管执法权的规定是怎样的呢？
林小建： 现在城管执法权的来源依据主要为：《中华人民共和国行政处罚法》和《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定(国发[2002]17号)》。其中行政处罚法第十六条规定了行政处罚权集中行使的情况。
深度对话： 目前在城市治理中，城管与民众的矛盾很大，甚至还引发了一系列流血冲突，出现这些问题究竟是什么原因？
林小建： 目前暴露的问题有以下三个方面。
第一、执法权不明确。没有明文法律规定，只有各省、市、自治区各自制定的地方政府规章确定各自辖区内的城管执法范围，与其他部门权限没有划清，通常存在一个问题多个部门管或者多个部门无人管的现象，行政资源浪费严重。
第二、体制混乱，定位模糊，城管人员自身权益难以得到保障。很多的城管执法人员并没有事业编制，有些还没有上社会保险，没有公积金等等应该有的待遇。这个问题应当得到重视，事业编、行政编或者公务员身份，没有明确的权益保障，只靠收费来维持相关人员的开支，自然会造成乱收费现象严重，执法人员工作积极性不高等问题。
第三、执法不科学，手段粗暴，效果不好，很多问题就是治标不治本。例如人们一直讨论的有关城管执法“疏”和“堵”的问题，要照顾到市民的生活需要，也要照顾到小商小贩的生存问题，采取合理的手段达到双方都获益的效果才能使得城市管理有很好的成效。只是一味的取缔无照商贩，不对社会生活需求进行有效引导，必然会造成行政执法严肃性缺失，执法变为一次性，小贩对城管采取游击战术，你来我就走，你走我再来，根本无法达到城市管理有序的目的。
深度对话： 还有一个争议时城管执法权限问题，有一种说法是城管什么都管，所以会出现很多矛盾与冲突？
林小建： 集中执法的权限肯定比单个部门单独执法的权限大了，但因为城管是“借法执法”，根据授权来执法，那被授的权限未必能达到授权部门所拥有的全部职能，授权部门在某些方面会做必要的保留，所以就某些方面来讲，比单个部门对单个问题进行执法的权限要小。城管的执法权限也是随着不同时期的地方政府规定而不断调整的。
深度对话： 城管权限集中扩大还是缩小好？
林小建： 扩大和缩小都只是权力分配问题，更重要的是要有明确的执法依据和执法范围的划分，城管执法依据必须要有可操作性。
某一件事情，究竟是归某个部门管还是归城管来管，必须要有明确的依据。没有明确的执法依据，城管的权限再大，落实到某个具体问题上也只能模糊处理；城管权限再小，如果非常明确，就能够在此范围内做到有理有据，有法可依，才能对问题进行正确的处理。
如果执法人员本身也许都不清楚这个问题能不能这样处理，被管的这些小商小贩们又怎么能知道城管的做法对还是不对呢？出现有争议的问题应该去哪里反映，要哪里解决呢？所以模糊的没有操作性的执法权限才是城市管理无法高效有为的最大问题。
我们应当有更明确的、有可操作性的规定出台，作为全国城管执法依据，这样才能解决目前城管执法混乱的状况。
深度对话： 各地城管执法改革状态怎样？
林小建： 对于城管改革，有些地方在进行权限调整，例如四川举行《四川省城市行政执法相对集中处罚权条例(草案)》立法听证会，拟扩大城管执法权限；有些地方进行城管执法管理体制改革，例如北京市城管综合执法局拟从市政市容委中脱出；有些地方对城管系统人员和职能分配进行调整，例如佳木斯市要将执法人员分流到各区，形成二级执法体制。改革侧重点各不相同。
有些改革措施本身就存在很大的争议，有些改革措施没能保护好应该被保护的部分利益，有些改革改完之后发现不对再改回来，缺少严肃性。各级政府不能盲目的进行改革，应经过专家的论证，并且听取广大人民群众的意见，才能达到既定的改革目的，少走弯路。

佳木斯城管12319指挥中心