人民公社体制是如何消亡的

2007-09-23    熊万胜    三农中国    点击: 5026
三、人民公社功能的政府替代阶段（上世纪80年代中期-90年代末）
三、人民公社功能的政府替代阶段（上世纪80年代中期-90年代末）
在客观上，人民公社解体后，基层组织必须承担的经济和社会功能并没有消失。首先，小农经济的格局依然存在。小农在面对自然界、政府、市场时，必须组织起来，这个基本的需求并没有因为人民公社的制度解体而降低，反而变得明显起来。其次，国家赶超西方先进的愿望没有丝毫弱化，国家必须依靠行政手段推动农村社会经济发展。新基层组织不得不“千方百计”地承担原人民公社功能的主要部分，结果使得基层政府在制度上实行政社分开后，在功能上仍然是政经合一的。对这一阶段的分析主要有两个论题：新的基层组织究竟必须承担原人民公社的哪些职能？新的基层组织究竟是如何替代其中的农业经济职能的。正是从这两方面，体现了乡镇政府的政经合一功能特点。
（一）乡镇政府对人民公社经济和社会管理职能的承继
在1983年的“中共中央、国务院关于实行政社分开建立乡政府的通知”一文中，这样规定了未来乡政府的社会经济职能“乡人民政府建立后，要按照《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定，行使职权，领导本乡的经济、文化和各项社会建设，做好公安、民政、司法、文教卫生、计划生育等工作。当前应着重抓好社会治安，打击刑事犯罪活动，发动群众制定乡规民约，开展社会主义精神文明活动，促进社会治安和社会风气的根本好转。”这里所提到的组织法，在1979年制定，1982、1986年和1995年三次修订，在乡镇一级政府的职能方面的虽然语焉不详，但通过其变化还是可以看出问题。这部分内容主要分四块：执行上级的政策和其他任务，社会经济事务，权利保护，其他。其中1986年的修订改动最大。就社会经济事务来说，1979和1982年的法律都只规定了“管理本行政区域的经济、文化建设和民政、公安等工作。”经济事务方面主要是保护财产和集体经济组织的自主权。1986年的法律规定的社会经济事务是“执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作。”
就经济事务来说，乡镇政府的工作内涵经历了从“管理”到“改革”到“发展”的变化。在人民公社时期，经济发展的功能是通过人民公社体制来完成的，基本上是有序的，所以人民公社的经济工作重在“管理”，即使是发展，也主要是农业的发展，通过既有抓手去发展。在人民公社解体后，农村的经济发展超出了农业的发展，经济发展的抓手和方式也是不确定的，需要“千方百计”地努力。在经济建设为中心的时期，经济工作的压力是极大的，政府不可能因为可以发展工商业而放松农业。我们不妨回忆一下1958年8月的“中共中央关于在农村建立人民公社问题的决议”一文中对于建立人民公社的必要性的说法：“大规模的农田基本建设和先进技术设施，要求投入更多的劳动力，农村工业的发展也要求从农业生产战线上转移一部分劳动力，我国农村实现机械化、电气化的要求已愈来愈迫切”。这些要求在人民公社解体后并没有消失。政府必须努力帮助小农应对来自市场和自然的风险，这主要涉及到农田基本建设：如兴修水利、道路等基础设施；农业技术进步：如进行种植结构的调整，新型作物和技术的推广；乃至于发展多种经营和社队企业，促进劳动力转移以实现农民增收。当农业发展迅速的时候，乡镇政府关于农田基本建设和农业技术推广的任务较轻，在农业连年滑坡之后，中央在1988年底号召一定要夺取1989年的农业丰收，基层政府不得不在缺少抓手的条件下推进旧任务。结果农民负担问题迅速凸现和激化，但农业确实增收了。这其实说明农业发展绝不是政策和科技就能保证的，人民公社组织承担的基本功能还是要承继下来。
就社会公共事务来说，乡镇政府的工作内涵和方式经历了从“自我管理”到“公共管理”的演变。从字面上看，似乎1986年的法律大大地扩展了乡镇政府的社会管理职责，其实这些工作原本就是人民公社的工作，只不过在人民公社时期，这些工作主要是通过农民合作由基层政府比较独立地组织完成的，主要是农民的自我管理自我发展。但在人民公社解体之后，大量的事业从自我管理演变为公共管理，这些工作越来越多地受到上级政府领导，涉及到县乡政府之间的关系，从而进入了地方政府组织法的调整范围。问题是基层政府自力更生发展社会事业的模式没有改变时，来自上级的领导对于基层政府发展这些事业固然是个帮助，但也是个压力，而且压力越来越大，以致形成了所谓的“压力型政体”。[15]
（二）乡镇政府对原人民公社经济职能的替代
乡镇政府承继了人民公社的基本经济职能，却没有人民公社的组织基础。它不得不以政府的体制来协调被打散的涉农组织，并替代生产合作组织直接干预和引导农户的生产经营。
对于大多数地区来说，人民公社的经济职能就是发展农业经济的职能。但在改革初期的一段时间内，乡镇政府的主要精力是放在多种经营和乡镇企业上的，“无工不富”的口号震彻云霄，农业生产被相对忽视了。在1985年的一号文件中，中央一度还提出了调整农业结构的战略，不巧从1985年开始到1988年遭遇粮食的连年减产，“无农不稳”，“无粮则乱”的口号被反复提起。各级政府时而注重农业结构调整，时而全力抓粮食生产，各种收购大战此起彼伏，农业经济局面一时有点混乱。在这个过程中高层对于“分”的思路进行了反思，最终上上下下都认识到，面对过于分散的小农，为了发展农业生产，完成上级下达的各种任务，必须将他们重新组织起来。但是，回归计划体制的思路是不可行的[16]。到1991年时，终于确定了应对新形势的基本思路，也就是：“继续稳定以家庭联产承包为主的责任制，不断完善统分结合的双层经营体制，积极发展社会化服务体系，逐步壮大集体经济实力。”[17]从农村经济组织的角度，我们可以读出这样三个内容。首先，它强调了家庭经营为最基本的经营单位，而不是生产队或其它经济合作组织，这就否定了人民公社体制的横向一体化合作。同时，由于认识到必须有“统”的一面来完成一家一户无力完成的经营环节，因此，其次，要发展社会化服务体系，第三，要壮大集体经济实力。这个新思路意义重大，需要认真解析。
首先，新思路放弃了对原有最基层合作组织的维护。
我们不能说实行了农业生产责任制，农村最基层合作组织就立即同时解体了。当时国家政策始终说的是统分结合，有统有分，这显然不能当作无稽之谈或者无心之说。问题是，合作总是需要成本，小农合作的成本尤其大；合作制度和组织总是需要维护，如果没有人来刻意维护小农的合作，已经瘫痪的合作必然会走向解体。在改革之初，恰有某些因素的发展使得国家和基层政府放弃了对最基层农村合作组织的维护。
这一方面是因为乡镇企业的发展，使得农村工作的重心转移到非农业的发展，基层政府不愿意支付农民合作和组织的成本。在1984年后，社队企业后来的乡镇企业的发展对于农民增收，转移农业劳动力的贡献越来越明显。在1983年的全国农村工作会议上，万里就指出，县委书记、县长要总揽经济全局，不能只当农业书记、粮食县长。在1984年的全国农村工作会议上，万里进一步指出，必须打破“农村等于农业”的传统观念，调整农村产业结构，特别是要鼓励和保护乡镇企业的发展。乡镇企业一旦发展起来，就超出了农村发展的内涵，而必然是关系改革前途的大局。改革派需要加速农村的改革，来获取更大的推力去实现城市国有经济的变革。因此，即便有人想到设计更符合农业产业特性的制度方案，在政治上也是绝对不可行的。发展乡镇企业不只是中央的支持，主要的动力来自乡村政府。“面对分散经营的农民家庭，乡村政府显得束手无策，而利益的诱导又使得政府的干部自然地把自己的注意力转向乡村企业。”[18]乡镇企业的发展给地方财政和干部带来的好处确实很重大。这时，改革本身就成了一种意识形态，正如陈云在1985年批评的：“‘无工不富’的声音大大超过了‘无农不稳’。” [19]粮食由不足到有余的历史性转变，乡镇企业出乎意料的大发展，使得大家相信农村制度变革的方向和内涵就是放宽再放宽，搞活再搞活。而且，集体经济实力的增强，使得集体可以用市场化而不是合作化的方式提供生产服务。大家自然而然地放弃了对农业合作体制的维护。结果使得小农重新分散，而放宽农产品的购销体制，又使空前分散的小农直接暴露在空前复杂的大市场中。分散的小农如何面对大市场？这个当代的大难题就在那个狂飙年代，以一种有意无意的方式形成了。
另一方面，农业发展“一靠政策，二靠科教，三靠投入”成为那个时代很主流的信条。在这个信条下，合作制度的意义被严重低估了，水利的命脉意义也被忽略了。这是因为，“农村改革的最初几年，由于调动了农民家庭经营的积极性，较好地利用了长期积累的物质技术基础，有些问题似乎并不突出。”[20]随后的政策思考方向，就是努力在巩固家庭联产承包为主的责任制的前提下，替代人民公社的农业经济职能。在前述的基本思路中，以最基层合作组织来“统”的选择被仔细地绕开了，代之以用集体经济和社会化服务体系来“统”。
在新的改革思路中，提出要逐步壮大集体经济实力，这个集体与原有的农民的横向一体化合作是本质不同的。其一，它要的是“经济实力”，而不在乎其组织形式和产业类别。事实上它主要脱胎于人民公社时代的社队企业，属于农业生产之外的组织，强化这种集体经济，事实上使得社队企业反客为主了。其二，它主要是在行政村层次上发展的。尽管领导人和文件的强调，并没有明确的区隔行政村和村民组的集体经济，但在实际的发展中，生产队的地位被矮化了。因为生产队的主要长处在于生产合作，而不在于社队企业。原来的大队，后来的行政村对于发展社队企业有着更高的积极性和更强的能力。同时发展的村民自治基本都是在行政村的层次上发展的，这也在客观上强化了行政村弱化了村民组。村民自治与村集体经济的发展相互强化，压缩了村民组的权力空间。[21]
其次，发展社会化服务体系迫使乡镇政府必须发展出非制度化的方式来整合深入乡村的各种涉农机构和组织。
根据1991年发布的“国务院关于加强农业社会化服务体系的通知”，农业社会化服务的内容，是为农民提供产前、产中和产后的全过程综合配套服务。“农业社会化服务的形式，要以乡村集体或合作经济组织为基础，以专业经济技术部门为依托，以农民自办服务为补充，形成多经济成分、多渠道、多形式、多层次的服务体系。从现实情况看，大体包括五个主要方面：一是村级集体经济组织开展的以统一机耕、排灌、植保、收割、运输等为主要内容的服务，二是乡级农技站、农机站、水利（水保）站、林业站、畜牧兽医站、水产站、经营管理站和气象服务网等提供的以良种供应、技术推广、气象信息和科学管理为重点的服务；三是供销合作社和商业、物资、外贸、金融等部门开展的以供应生产生活资料，收购、加工、运销、出口产品，以及筹资、保险为重点的服务；四是科研、教育单位深入农村，开展技术咨询指导、人员培训、集团承包为重点的服务；五是农民专业技术协会、专业合作社和专业户开展的专项服务。”
表面上看，这个体系并没有突出乡镇政府的协调，反而应该是多形式，多层次，多渠道的。但在实际的运作中，事情不能这么复杂。对于上层来说，必须有一个组织为这个体系负责，成为被考核的对象，这只能是乡镇政府。人民公社体制下的农业经济组织被打散后，现在必须由政府组织来重新整合，但又不允许成立新的综合性经济合作组织，这样的协调与整合，必然是非制度化的。值得注意的是，中央认识到乡镇能力的不足，曾试图对乡镇层级赋权，提升它的综合协调能力。1991年11月的十三届八中全会决议中强调：“加强乡镇党委和政府的自身建设，充分发挥乡镇党委的领导核心作用，健全乡镇政府的职能，使之成为有权威、有效能的基层党委和政权组织。县有关部门设在乡镇的机构，除少数不宜下放的实行双重领导外，一般都要放到乡镇管理。实行双重领导的机构，干部的调动、任免、奖惩应征得乡镇党委的同意。乡镇党委和政府对这些单位要加强领导，使之相互配合，形成合力，共同为农村的经济和社会发展服务。”[22]这实际上是认可了乡镇政府的政经合一体制。
中央虽有这种号召，却没有对乡镇政府进行实际的赋权，实际的权力分配被具体的博弈过程所主导。面对县级部门，乡镇是弱势的，县级部门对乡镇执政能力的蚕食也就不可避免。乡镇政府在管理农业经济时，没有被足够地赋权，反过来，它们还被逐步地夺权。结果形成了一种压力型的权责体系，也就是通俗所说的“有为才能有位”的体系：当上级指望乡镇政府履行某种职责时，常常并不自上而下地赋权于它，至少这个赋权是不充分和非制度化的；在上级赋权不足的条件下，乡镇政府不得不自己创造权能；反过来，一旦乡镇再也不能创造权能，其职责也就被褫夺了。所谓“有为才能有位”，这个短语生动地刻画了一种非制度化政府组织体系中的生存策略。实际上，乡镇政府自己也确实有着自我赋权的动力。一方面是权力本身就足以产生扩权的动力，另一方面上层的考核迫使乡镇不断扩张自己的施政能力。这种能力的主要基础就是财政。乡镇财政能力强，则 统筹农村经济社会事务发展的能力也较强，反之则弱。乡镇面对的压力不仅来自上层。更为糟糕的是，上层国家同时开始强化村级组织的能力[23]。这种强化包括发展村民自治和集体经济，村级组织获得了原大队从未有过的地位，对乡镇政府的能力形成了实质性的挑战。
乡镇政府为了运转下去，首先要控制财政。分税制主要是在中央和省之间分权，乡镇政府不能从中受益。就中部地区来说，90年代中期以前，乡镇财政尚可依靠乡镇企业，但此后中部地区乡镇企业衰落和改制，使得乡镇财源更加紧张[24]。乡镇政府必须大力争夺“三提五统”的支配权，还另外发展出繁复的收费以扩张自己的实力。其次必须影响村组织，并通过任何有效的手法影响和控制村组干部。第三要获取涉农机构的支持。就涉农机构而言，有多种类型。比如完全属于条条的机构有：国税、工商所、电管站、粮站等。属于条块共管的有：信用社、地税、土地管理、林业站等。基本属于乡镇块块的有：农机站、农技站、农经站、兽医站、供销社等。[25]虽然有些机构被上级控制了，但是在需要对方协助时，乡镇政府也要找到办法让对方就范。正如一位镇政府办公室主任所说，这些所的家属、亲戚等都是本地人，而且乡镇领导对这些站所长的考核也能发挥影响，所以，上级直管不等于说乡镇就不能让它们办事。[26]只不过手法变得更加复杂和不确定了。
在压力型政体中，乡镇政府权能不足，必须自我扩权，这种手段难免是非制度化的甚至非法的；与此同时，乡镇干部队伍也在膨胀，增加农民的负担，结果导致干群关系的紧张。国家与社会对农民负担的反感，也使政府不敢在既有财力之外集资兴办各项事业。导致农业社会化服务和其他公共物品供应不足，这在中西部地区尤为明显。越是如此，上层国家就越不可能对乡镇政府赋权，形成了一个恶性循环。
第三，乡村行政组织替代农民合作组织干预农民生产经营的能力扩大了。
行政村的扩权一方面是对乡镇造成了不便，另一方面就是进一步虚化了村民组这一级。承包制小农直接地袒露在行政村和乡镇政府面前。小农在直接面对政府的时候，与直接面对市场时一样的弱小和无力。这就为乡村组织干预农民的生产经营权不断地打开了方便之门。马克思说，小农对土地的占有权纯粹是名义上的。[27]在社会主义国家同样如此。人民公社为了整合小农，加速发展，根本取消了农户的自主权，打破了各种法律、习俗甚至自然的界限：“在农田基本建设和争取丰收的斗争中，打破社界、乡界、县界的大协作，组织军事化、行动战斗化、生活集体化成为群众性的行动……。这种对边界的任意修改曾经导致了大灾难。在人民公社解体之后，农业经营主体更为分散和自由，要想如中央文件规定的那样，不触动农民的自主权而又能完成任务，实际上是极为困难的。在实际工作过程中，乡村干部的自身利益驱动也强化了对农民生产经营权的干预，结果使得农民的生产经营权变得残缺不全。更为柔性的说服式工作方法一定是最常用的，但违背农民的意愿，改种干部所属意的作物，这种强制性做法也时有发生。所以，农业经济实际上充满了计划色彩[28]。计划色彩本应该是农业经济的内在特点，即便是最发达的美国对农业生产也有很多的计划调控。问题是，我们的农业调控从高举计划的计划，极快地变成了不承认计划的计划，基层政府被迫以高度非制度化的手段进行农业调控和发展。
值得深思的是，决策层曾经对行政村组织农民的能力寄予厚望，从经济上、自治权上支持它，但站在今天反思历史，我们不得不承认，这个层次的“集体”基本是个想象。在耗费巨量的资源和情感之后，无论是在经济上，还是在政治上，“村集体”都已经倒下。但是，早在它倒下之前，它已经选定自然村或村民组作为自己的垫背。有人曾经以为乡镇是这个历史博弈中的大赢家，一个正在形成的事实是，即便乡镇这个层次的存在也失去了上层的担保。人民公社的老“三级”，依次列队倒下。一旦村民“组”不住，村也就“撑”（村）不住，乡镇更加“镇”不住了，最后轮到县级政权亲自上场了。
四、人民公社体制的功能消亡阶段（上世纪90年代末-2006）
在这个阶段，经历了从乡镇政府的政经合一到以县为主体制的转变。其主要的背景是农村社会矛盾的激化，以及对农村多予少取的可行性提高了。这个过程的主要内容有两方面：原有人民公社经济功能的进一步市场化和非乡镇化；公共物品供给与公共财政管理的以县为主体制的巩固。这两个变化是如何发生的呢？
（一）原有人民公社社会经济职能执行方式的市场化和非乡镇化
在商品经济条件下试图建立的“社会化”服务体系，在市场经济的环境下迅速地市场化了。自从1991年中央提出农业社会化服务体系，迄今仍然在提倡建立“三农”社会化服务新体系。从外延上看，“社会化”服务体系仍是要建立“多经济成分、多渠道、多形式、多层次的服务体系”，但其中的内涵已经发生了深刻的变化。如果说，人民公社的管理体系是强计划主导的，乡镇政府时期本应是非计划性的政府主导。但在实际的运作过程中，“社会化”的内涵已经越来越侧重于市场化，从而演变为市场主导。
水利、电力、技术、文化、医疗、甚至中小学教育都尝试了市场化改革。而农业生产服务环节的市场化更加彻底，农药、化肥、种子、播种、机械、运输等环节都发展出了有效的市场化体系。在“农业产业化”的口号下，各种市场主体，特别是涉农龙头企业纷纷发展起来。它们在客观上承担了原来由公社，后来由乡村政府承担的组织农民的功能。采取了比如公司加农户、专业协会加农户、经纪人加农户、专业合作社等形式。即便是七站八所，其运作方式也是以市场化为主，而失去了公共服务的意识。原有涉农站所的市场化有三种基本方式，第一种是以原有组织为依托组建农业经济技术协会或专业合作经济组织。这主要是原来的农技、农机和其他农资部门，通过新的组织网络为农户提供技术信息服务，其中大部分是可以赢利的。第二种是这些机构中的职工自己利用特殊条件直接或间接参与为农户提供有偿服务。第三种是大宗农产品的生产流通体制改革的深化，实行政企分离。比如，把烟草生产企业与烟草专卖局分离开来。原有的烟草生产动员和组织是依托乡村行政组织的，现在是重建企业化的公司加农户网络。[29]比如粮食流通体制改革将国有粮食流通企业组建为大规模集团，从粮食管理部门独立出来，重建企业化网络[30]。
可以说，原有人民公社和乡镇政府的农业经济职能已经基本市场化了，或者就成为空白。这不仅使乡镇政府用行政手段引导农业生产的必要性降低了，还使得乡镇政府在这个市场化过程中的统筹协调能力持续弱化了。因为，这个市场化是全国大市场中的市场化，至少也是县域经济中的市场化，乡镇的经济工作只能被更大范围的市场化所引导，而不是反过来。这其实就是“农业产业化”这个特殊提法的应有之义。按照杜润生先生的理解：“产业化是什么意思呢？就是使农业生产线延长，从生产延长到加工，延长到销售，延长到技术改革，也叫做贸工农一体化。”[31]这样延伸的结果，不仅是使得自给自足的经济市场化，也使得依附于一村一社的经济关系扩展出去。
前面说过乡镇政府的权责体系是个有为才能有位的严酷体系，特别是当上级对基层组织寄予厚望的时候，如果基层组织也无能建功立业，那就特别地令人失望。上层在无可倚靠之时，别无选择，只好把相关职能彻底地市场化，尽管责任在谁还没搞清楚。我们以粮食购销体制的彻底市场化为例来说明这个过程。
（二）乡镇政府粮食管理职能的市场化过程
粮食是最重要的农产品，在人民公社时代属于必须国家统购统销的物资，由粮食购销系统完成。公社既是生产的组织者，也是最基层的收储单位。在人民公社解体之后相当长时间内，粮食的购销仍然是高度计划性的，直到2004年，国务院颁布了“粮食流通管理条例”，粮食的购销体系才完全市场化，乡镇一级在这个体系中的地位大幅下降。
这个过程也可以划分为三个阶段。第一阶段基本处于人民公社体制的解体阶段，从1979至1993年间。这个阶段，是不断地改革粮食的统购统销，趋向市场化的阶段。在连续三年丰收之后，于1985年取消了粮食统购，实行合同订购，订购以外可以自由上市。在国家牌价之外出现了议价议销。恢复了农产品自由贸易市场。建立了价格的双轨制。在这个过程中逐渐减少订购，扩大自由购销。但由于粮食产量下滑，统购统销依然占据主导。1992年加速了市场化进程，提高城市销价，实现了购销同价，然后在1993年放开粮食流通。逐步放开收购计划。第二阶段基本同于人民公社职能的政府替代阶段，从1994至2000年间。这是粮食管理体制改革在振荡中强化计划管理的阶段。由于城市化的发展，继以外汇改革使粮食进口徒然增加[32]，1993-1995年在粮食增产的情况下，依然出现了粮食紧张，加剧了通货膨胀。为了控制粮源抑制粮价，又从合同订购制向国家定购的回归。政府与私商展开了对粮源的激烈争夺，在这个过程中，客观上出现强制种粮的情况，干预了农民的生产经营权。1995年是基层组织在粮食产购销体系中地位的转折点。随着粮食的增产，1995年后粮食成为买方市场，反过来再次出现了卖粮难和“打白条”问题。这个变化导致一个重大的结果，那就是依靠基层组织强制农民种粮的必要性自然取消了，历史在不知不觉中前进了一大步。第三个阶段是1998-2004年，粮食流通走向市场化。1998年实行的“三项政策、一项改革”（三项政策指：坚决贯彻按保护价敞开收购农户余粮、粮食收储企业实行顺价销售、农业发展银行收购资金封闭运行；一项改革是加快国有粮食企业自身改革）基本目标是，帮助农民增收，改革国有粮食企业，保障粮食安全[33]。主要的做法是保护价敞开收购，彻底禁止私有粮商购粮，垄断收购环节，加速国有粮食企业改革。结果在生产环节放松控制的同时，强化了对收购环节的垄断。这个改革基本是失败的，从2000年开始局部试点完全放开，到2004年出台《粮食流通管理体制》，流通市场全面放开。不再需要乡镇政府干预农民的粮食销售了。
这里重点分析1998年的粮食改革为什么远离了设定的目标。在中部粮食大县湖北监利担任乡党委书记的张晓冰对当时的改革做出了切合实际的分析。[34]他总结到，改革并不能降低国有粮食收储企业的亏损，也无法提高国有粮食收储企业收购粮食的质量；国有粮食收储企业做不到农民余粮的敞开收购和顺价销售；农民粮食大量积压，只好贱卖给私商，导致农民减收。
单单从这次改革本身来评价，可以说这次改革是基本失败的。导致失败的原因可以从粮食购销的三个环节来分析，我们可以把粮食收储企业称为这个体系的“身”，销售环节称为“头”，收购环节称为“脚”。那么我们就会发现，粮食购销体系如同早年的供销合作社体系一样，患有无头无脚身体弱的毛病。首先，粮食购销企业不能控制销售环节，也就是说无“头”，无法实现顺价销售，收来的粮食不能以有利的价格卖出。其次，收购来的粮食不卖就积压，没有库容就不能敞开收购农民的粮食，卖了就会亏损，地方财政无力补贴。所以说身体也弱。再次，粮食收储企业也没有能力实现统购，不只是因为库容不够，即便库容够，也需要做到另两件事：阻止非法收购行为，农民愿意将粮食卖给合法收购企业。就阻止非法收购企业来说，这主要取决于乡镇政府的态度，因为私商和粮食加工企业的存在有利于活跃当地经济。就农民的意愿来说，私商的收购价格往往高于保护价，而且服务到位。同时，乡村组织即便有执行上级命令的意愿，也没有控制农民销售余粮的能力。
通过这次改革的失败，我们可以从经济的角度理解，为什么在建国初会发展出统购统销政策，取代了粮食税，进而发展出了人民公社取代了自愿合作。就脚的环节来说。98年的改革只是试图统购，但没有统销配套，结果就销售不出去。而且，控制销售环节只是将销售企业公有化是不够的，因为不同的公有制企业之间也会有竞争。 所以，在一个销售区域只能有一家销售企业垄断销售。这就说只能有一个身体一个头，决不能多头经营。这就不是社会主义市场经济了，而只能是计划经济。就头的环节来说，如果实现统购却允许分户自主经营，那么是很难实现彻底的余粮收购制度的，结果还是发展出粮价的双轨制，那农民就可能还是要把粮食卖给私商。所以必须将农民严密地组织起来，剥夺部分的经营权，使其只能把粮食卖给指定机构。战后日本的农协就是这么做的。建国后中国做的更彻底，彻底取消农民的生产经营权。甚至是取消所有私商和私人粮食加工企业，那就不只是粮食购销体系的计划化了，而是全盘的计划经济。很显然，如果希望使1998年改革的目标达成，即便只是希望建立类似日本农协的局部计划体制，那也是对改革方向的重大扭转。在一个超大型社会，这样的扭转将导致何种结果，是没有人可以预料的。结果只能从这个方向上撤退，回到市场化的方向上。
那么，粮食安全如何保障呢？在2002年颁布的《农业法》中讲到：基本农田保护、粮食主产区扶持、保护价收购、粮食储备体系、粮食风险基金等。所有这些做法中，基本农田保护似乎与乡镇层级关系更密切些，比如在实施农业开发项目时需要乡镇去贯彻，但这是县或更高级别的政府主导的，乡镇的决策能力被降到最低。如果说，1995年后不再需要，或许是暂时不需要基层组织在农户的生产环节发挥干预作用，那么2002年以后就是不再需要，或许是暂时不需要乡镇政府在农户的销售环节发挥干预作用。
（三）、公共物品供给与公共财政管理的以县为主
进入新世纪以来，各类农村公共物品纷纷明确为以县为主来供给，成为农村公共物品供给机制改革中的一大潮流。2002年推行农村义务教育体制改革，实行了以县为主的管理体制。2005年推行农民新型合作医疗和大病统筹，在资金投入和管理上是以县为主的。村村通的公路建设主要是中央、省、县出资的，乡镇负责实施。三清四改的资金也是县财政或者上级转移支付为主的。
这里着重分析一下农村义务教育管理体制的以县为主的转变。第一个阶段，从人民公社时期到人民公社的解体阶段，不断形成和稳定了地方负责，分级管理的基础教育管理体制。这成为1985年，中共中央《关于教育体制改革的决定》明确提出的原则。农村义务教育成为地方政府的主要责任之一，乡、村承担起主要的任务。这本质上是个农村教育农民办的合作化办学体制。小学经费的不足部分由大队-村来提供；初中的经费主要由公社-乡镇来提供。经费主要从三提五统或者其他财政资金中筹措。在第二个阶段，也就是人民公社职能的政府替代阶段，一个突出的事件是对“两基”工作的强力推进。1992年，在党的十四大上，江泽民总书记向全党全国人民发出号召：到本世纪末，基本普及九年义务教育，基本扫除青壮年文盲。这成为整个90年代我国教育事业发展的重要目标，也成为乡村工作的最大负担。这个过程中形成了大量的乡村债务，在很多地方，这是乡村债务的主要成因。[35]经过各级政府和干部特别是乡村干部的艰苦努力，到2002年两基工作基本完成。到第三个阶段推行了以县为主的管理体制，乡村组织事实上退出了对基础教育的管理。这个过程首先是从税费改革开始的，税费改革使得乡村无力维持基础教育。率先实施税费改革的安徽在2001年初实行了农村中小学教育管理体制改革试点，将原有乡镇管理的农村中小学教师工资上收到县，由县财政委托银行统一发放。2001年6月，国务院召开全国基础教育工作会议，提出了农村义务教育以县为主的管理体制，之后，对“以县为主”的体制改革进行了部署。这标志着长期以来“农村义务教育农民办、乡镇办”的状况，开始向“农村义务教育政府办、以县为主办”的方向转变。一个标志是取消了乡镇教育办公室或乡镇教委。
税费改革带动了农村义务教育体制改革，这两个改革又进一步带动了乡镇财政管理权的上收。税费改革试点区域的一位市委书记分析了农村义务教育与乡镇财政之间的关系。他说：“农村义务教育是乡镇财政支出的主要部分，是乡镇政府向农民提供的最大的公共物品，也是造成乡镇财政拮据状况的主要因素。”[36]他建议，如果义务教育经费由中央和省级财政承担，乡镇财政可以考虑取消[37]。果然，安徽在2003年率先实行了“乡财县管”的县乡财政体制，很快在全国推行。
这里需要特别重视乡镇政府对财源的控制能力，这其实是乡镇政府能否被虚化的关键。作为县级政府的下级，它的权力边界是不清楚的，无论事权财权都是如此。在“三级所有，队为基础”的时代，中央也不得不强调：“人民公社、生产大队和生产队的所有权和自主权应该受到国家法律的切实保护，任何单位和个人都不得任意剥夺或侵犯它的利益。……人民公社的基本核算单位…有权抵制任何领导机关和领导人的瞎指挥。”[38]这种强调本身就说明了集体经营权的不稳定。人民公社及其后来的乡镇政府所以能够保持相对于县级政府的独立性，根源不在于政策的强调，而在于乡镇财源的独立性，这主要是指乡镇企业以及与此相联系的小金库。行政权力划分不清，但一个企业是属于国有还是集体却有着鲜明的界限，企业产权的边界成为行政权力边界的重要内涵。一旦乡镇企业衰落了，不仅乡镇的财源枯竭了，同时也意味着乡镇财源的独立性失去了。后来乡镇总是试图重建小金库，但再难找到如企业产权这样边界清晰的财源了。比如后来小城镇建设中对土地租卖形成的小金库，轻易就被上级政府收走。进入以工补农时代后，钱从上面来，自有财源更为薄弱，即便是县级政府都未必能自立，遑论乡镇了。
我们说一级政府，一级财政，当财政独立性失守后，乡镇政府在实际上退为县级政府的派出机构。相应的，大规模的乡镇合并开始了。早在2000年，中央政府就率先倡导撤并乡镇，2001年经国务院同意，七部委联合发文向省级人民政府发出了“关于乡镇区划调整工作的指导意见”。[39]人民公社的三级体制被破坏，大量的乡村干部离开了自己的岗位，乡村组织与农民之间的人格化联系大大降低。2005年，安徽拿出了农村改革的一揽子方案，也就是基层工作体制的“三项改革”（乡镇机构、农村义务教育和县乡财政体制），这个方案得到中央的肯定并推广。改革的结果将是乡镇政府职能的大转变。安徽省在有关文件中这样定位新阶段的乡镇政府功能：“乡镇经济工作主要任务是加强政策引导、制定发展规划、服务市场主体和营造发展环境，促进经济发展和农民收入较快增长。把政府不该管、管不了的事交给企业、社会组织和中介机构。努力提高农业综合生产能力，推进农业和农村经济结构调整，推动农村富余劳动力向城镇和非农产业转移。乡镇工作应更多地转到促进社会事业发展和构建和谐社会上。……按照职权与责任相统一、财权与事权相一致的原则，进一步加大县级政府及其部门的工作职责，切实为乡镇‘减压松绑’。凡属县级可以完成的行政事务，可以试行以县为主、乡镇协助体制。”[40]这段话的前半部分强调的是乡镇经济职能的市场化和社会化，后半部分强调的是乡镇职能的上收。现在，改革已经全面铺开，这时乡镇政府的实际职能是什么呢？有个乡镇领导将之概括为三个方面：保稳定，招商引资，临时交办事项。[41]果然如此，那么乡镇政府的职能，或者说工作重点确实被转移了。乡镇政府的工作从主动创造到被动承办，从侧重农业到侧重工商业，从侧重农村到侧重城镇。
权力的分配，基本是由更高层次的权力来决定的，但体制的实际运行过程却不可能排除基层社会和组织的参与，实际的政治过程必然与文件所规划的差别甚大。改革之后的体制究竟是如何运转的？这有待进一步的观察。
（四）村集体的退化
在人民公社的经济职能瓦解，公共物品的供给机制转向以县为主后，村集体就是人民公社体制的主要遗迹，它也是党与国家联系群众的最基层正式体制。我们可以看到，村集体经济在大多数地方都已经失去了活力，村两委在凝聚群众，发动大家发展农村经济，进行公共物品自我供给方面，也越来越名不副实。同时，村小学数量不断减少，在校学生数也日趋凋零，公共的文化活动越来越难以吸引大家。行政村内部已经是个半熟人社会，村干部对自己的村民越来越不熟悉。从政治、经济、文化和社会四个方面，大多数的“村集体”在事实上已经虚化。
“集体”退化现象的实质，一方面是指农民的集体行动单位和上层国家最重视的基层组织单位之间脱节了，或者说在基层组织体系中出现了断裂；另一方面是现存的农民集体行动单位的凝聚力下降，中国正在成为一个没有集体、社区或者共同体的小农社会。
在高于公社的区（大乡镇）、62年以后的公社（乡镇）、大队（行政村或村委会）、自然村、生产队（村民组）这些层次中，上层最倚重的单位目前只是下延到大队—行政村层次。但是，农民可以采取自愿集体行动的单位很少能够达到行政村层次。曹锦清先生早就断言：“…中国农民的民主意识也只是限于村落范围之内，有时也穿过村落的壁障而达到行政村的范围，但到乡一级便是‘强弩之末’了。” [42]这段写于90年代初期的话，在今天看来具有足够的预见性。即使我们采取了村民自治体制，事实上也没有能够扭转这个断裂趋势。这种断裂在另外两个趋势的映衬下显得越来越明显。一个趋势是上层国家对行政村层次的制度建设不断强化；另一个趋势是有效的农民集体行动组织渐渐瓦解。自改革以来，国家始终没有尊重和支持那些最贴近农民的集体组织，越来越多的资源和职能富集在行政村，就此止步不前，任由行政村以下的集体组织自生自灭。
大队或者行政村层次在制度建设上的持续强化，是人民公社消亡过程中一个意义重大的现象，但没有得到很好的解释。在人民公社的三级体系中，生产队原本是比较实的，而大队比较虚，但70年代末期以来，这个制度格局根本倒转过来。此前，生产队是人民公社体制的基础，控制了主要的生产资料，并直接组织生产，具有生产经营的自主权，是基本的核算单位；大队处于协助的地位，社队企业也主要是农业服务型的。1979年发布的《关于加快农业发展的若干问题的决定》为乡村企业从为当地农业和农民服务的宗旨转向市场、转向利润的目标扫清了障碍。[43]随后的乡镇企业大发展，更使得村这一级相对于生产队一级显得位高权重。而承包制后生产队手中的农业生产资料基本分光，生产队从一个富翁迅速地变成穷光蛋。在大多数地区，双方的资源动员能力呈现此消彼长的态势，在有为才能有位的生存逻辑下，大队一级迅速奠定了对生产队的优势。而且在人民公社解体后，收取农业税费成为县乡政府的首要任务。为了完成这个任务，必须倚重最接近政府的层次，而不可能直接依靠最贴近农民的层次，这也使得县乡政府必需强化行政村层次的制度建设，实行这一级的扩权。但是，中央从战略的高度出发发展了村民自治，这给县乡政府制造了麻烦。县乡政府急于强化村委会的行政化，而中央有意加强村委会的民主化，最终的结果却是行政化的趋势胜出。无论中央和县乡政府的意图有什么差别，但有一点是共同的：都认为有必要加强村委会或者行政村这个层次，只不过制度建设的路径不同，而这个不同现在也基本消失了。
在人民公社消亡的第三个阶段，也就是90年代末期以来，特别是税费改革以来，国家在行政村层次上的精耕细作进入到一个新的阶段。行政村层次的制度强化并没有因为不再需要收税费，或者计划生育政策的深入人心而有所动摇；也不因为这个层次联系和动员群众能力的下降而有所调整，事实上，这种制度强化的趋势是更加明显了。但是和90年代末期以前的强化过程相比，具有了新的特点。其一，行政村在近期的制度强化的动力基本只来自上层。当年乡镇企业蓬勃发展和村民自治草创时期的内发冲动已经衰减。其二，这种强化已经不是对村民自治的强化，而主要是对党支部或总支的强化，正是在这一点上，县乡政府与中央有着基本的共识。其三，这种强化与发展现代农业，构建农业产业化体系的努力相联系。党支部一定要抓经济，党员干部应该带头致富，带领大家致富，这是新世纪党建的重要原则。而且，当前正在发展的农业产业化组织体系也必须借重行政村这个层次。
行政村的制度强化，其实说明了这个层次存在的规模合理性。无论从社会控制、还是农业产业化、基础教育、农村医疗体制等多方面来说，生产队的层次都是太小了。可是，在内在传统很薄弱的自然村和生产队层次，如果没有足够的政治或者经济文化资源的配备，它凝聚群众的能力必然也会下降。当国家把资源过密地配置在行政村这一级时，自然村和生产队这两种组织客观上就处于自生自灭的境地中。而且，得到强化的行政村这一级，必然在权力博弈过程中弱化它下层组织的权威，在客观上加速了自然村和生产队的解体。国家寄予厚望的行政村一级，在资源动员能力渐趋强大的同时，在群众动员能力方面却越来越无能。而原本能够凝聚群众的组织，也因为得不到制度的输血日趋枯萎。结果，就会出现一种内卷化循环：国家越是强化基层组织建设，基层组织动员群众的能力越弱。
果然如此，那一定不是我们所期望的。
结语：拿什么组织小农？
前面说过人民公社体制是在乡镇这个层次上实行社会国家化、经济计划化和公共事业合作化的产物，所以是多种将农民组织起来的制度—功能的集成。我们可以清点一下各类制度—功能的结局。在横向一体化的合作制度—功能中，集体出工的大呼隆生产在1983年就基本绝迹了。社队企业—乡镇企业在90年代末普遍改制，基本上实行股份制或者私有化了，合作经济的色彩很淡，在多数地区已经彻底非合作化了。乡镇政府对农民生产经营的干预，随着2000年以来的税费改革和2004年粮食流通体制改革的彻底市场化也基本消失了。在纵向一体化的合作制度-功能中，供销社在1995年退出了行政体制。信用社在1997年改革，事实上消除了农民合作的内涵。不久全国在1998年一刀切地取消了农村合作基金会。农机服务的市场化没有明确的时间点，但乡镇财政支持农机服务的现象似乎已经绝迹。农技部门和机构组织农业技术的服务仍然存在，但营利性的色彩浓厚，更多的是市场化的农技服务组织的壮大。在一些重大的人畜防疫动员过程中，由于技术规范等方面的要求，防疫部门还是必需直接面对农户。各类农产品都有市场化的主体从事生产、加工和销售。种养加、贸工农、产供销的一体化主要是通过市场化的机制来实现的。原来的统购项目放开的比较晚，比如棉花在1998年放开了购销价格；粮食在2004年实现了购销的市场化。而烟草维持了统购统销政策。也有一些农产品的管理体制强化了国家控制，比如猪的定点屠宰制度。但这种国家控制的目标在于监控猪肉质量，而没有对数量的计划控制。农资的放开要比农产品彻底。化肥、种子等最重要的农资在进入新世纪后逐步完全放开经营。在公共物品的供给机制方面，尽管以县为主的体制还有待巩固，但农民的事情农民办的思路已经被否定，甚至乡镇财政也接近消亡。
一个如此庞大复杂体系的消亡是令人震撼的，但更为令人震撼的事情发生在它的消亡之后：作为重中之重的农业，作为社会稳定基础的农村，当人民公社体制消亡后，这里几乎没有留下什么能够组织农民的正式体制。这个消亡不是一次体制的撤改或更迭，而是近乎一次体制的撤空。现在，在中部地区的大多数地区，村民组一级严重地虚化了；行政村的村民自治只有民主选举尚能成立，其他如民主监督和管理很难奏效；对行政村的强化更像是新一轮的基层组织内卷化；乡镇政府作为一级政府事实上变成县级政府的派出机构。所谓“社会化”的农业服务体系基本上市场化了。当前中部农民的分散状态是空前的，不仅共同的生产瓦解了，甚至共同的生活也在消失，中部农村社会高度地“原子化”了，严重的和更加严重的社会问题悄悄地蔓延着，甚至有观点认为当前农村已经出现了“伦理性危机”。在“以县为主”的财政体系下，某些基础设施确实正变得越来越好，但我们能够说这种“多予少取放活”同时强化了党联系、动员和组织群众的能力吗？一个看似悖论的管理学常识是，如果群众内部不能组织起来，那么外力也很难和平地和经常地直接将群众组织和动员起来。“以县为主”的农村治理方式刚刚上路，就应该被敲响一记警钟。农村的事情不可能也不应该都由农民办，但也绝不可能也不应该都由政府办。以县为主的体制在实际操作过程中，过度依赖政府包办，明显忽视农民合作与自治的价值，如果不能扭转这个倾向，很可能导致严重的社会经济后果，危及小农社会的持续健康发展。
在一个小农经济的社会中，应该存在农民合作的强大体系。其实，我们已经开始了重建农民合作体系的努力。比如，我们首先在纵向一体化方面支持龙头企业的发展，继而在横向一体化方面启动对农民专业合作组织的支持。但是，我们冷待了农民身边的社区合作组织的发展，这未必是个最佳的路径选择。只有纵向一体化组织、横向一体化组织与农民的社区组合起来，才可能有完备和强大的农民合作体系。
未来的新型农民合作体系究竟是怎样的，这还是不能回答的问题。但笔者认为，在小农的社会中无论建立怎样的合作体系，都需要以农民的社区为基础，这个条件肯定不充分，但是很必要。没有社区的有力支持，规模细小的承包制小农之间的专业合作是很难发展起来的。依靠行政村来发展专业合作组织，却不能得到农民社区的支持，将导致严重的弊端。村民自治的退化，说明行政村很难在政治上直接地动员群众，那么这个组织也不可能在经济上直接地动员大家。没有最基层社区组织的配合，行政村不仅在政治民主上是难以成立的，在经济民主方面同样缺少根据。一方面是农民自己的专业合作组织很难发展起来，另一方面，外部环境又迫切需要承包制小农组织起来，那么，用权力或资本来组织小农就具备了策略上的合理性。人民公社体制的消亡，启示我们应该放弃权力组织小农的思路，但让资本组织小农又怎么能成为主流的选择？当然我们不能排斥资本在组织小农中的作用，问题是，即便是资本也不可能直接组织小农。所以，我们必须相信农民的社区，支持农民的社区，支持自然村或者村民组的制度建设。国家应该帮助农民在最贴近农民自己的层次上合作和组织起来。速水佑次郎这样向发展中国家建议：“过去，人们曾经认为部落和村庄这样的传统社区是现代化的束缚或桎梏。然而，必须认识到，这些社区为纠正市场和国家失败，进而支持现代经济发展，提供了极为需要的组织原则。”[44]千百年来，农村的事情都主要是农民自己合作来解决的，这种合作的基础就在于最基础的农村社区。整个人民公社体制的立足点就在于在国家帮助下实现制度化的最基层社区——生产队[45]，体制的解体也正是从生产队的非制度化开始的。一旦这个层次上瘫软下去，那么构建于上的纵向一体化组织也无从立“脚”。我们总是很向往日本、韩国和台湾等地的农民合作体系，但很多人都没有注意到，这些地区的农民合作体系的根基，恰恰在于某种长期以来受到国家良好维护的最基层社区[46]。在我国当前，已经建立的经济合作组织一般都发源于熟人社会中，也说明了社区重构的价值。如果说人民公社体制的消亡过程对我们重建农民合作体系有什么启发的话，最重要的启发就是应该强化最基层的农民社区组织的制度建设。笔者认为“制度化”是社区存废的核心，至于究竟如何实现制度化需要另文探讨。
人民公社体制确实消亡了，但只要小农经济的基本格局没有改变，我们对这个体制的反思就无法结束。
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[1] 这个说法的一个隐含的假设是，制度解体后，功能还没有消亡。这可能是制度与功能消亡时序上的一个规律。卡尔·波兰尼这样说：“不过更符合事实的说法是没有任何制度能够存活的比它的功能更长——当它看起来更长的时候，那是因为它正发挥着其他的功能，这些功能并不必然包括它原有的那些功能”。《大转型》，浙江人民出版社，2007年，157页。
[2] 我们把中国划分为东部、中部和西部。但从农村研究来说，曹锦清认为：西部主要指内蒙、宁夏、青海、新疆、西藏和甘肃西部；东部主要指环渤海地带，长江三角洲和珠江三角洲，也包括中西部地区的城市近郊农村；中部就是除此而外的地区。曹锦清：“社会转型过程中的三农问题”，《三农中国》，湖北人民出版社，2005年第一辑，12-20页。
[3] 参见张乐天：《人民公社制度研究》，上海人民出版社，2005年，359页。
[4] 白立忱主编：《发展中的农村合作社》，中国社会出版社，2006年，23页。
[5] 《全国农村工作会议纪要》，1981年12月，《新时期农业和农村工作重要文献选编》，中央文献出版社，1992年，121页。
[6] 万里，同上，149页。
[7] 万里：“进一步发展已经开创的农业新局面”，1982年11月，《新时期农业和农村工作重要文献选编》，中央文献出版社，1992年，146-147页。
[8] 《全国农村工作会议纪要》，121页。
[9] 万里，同前，152页。
[10] 万里，同前，152页。
[11] 万里曾批评了某些领导对供销体制改革的抵制。同前，153页。
[12] 这两个时期的供销合作社情况，可以分别参见毛泽东在1943年写作的“组织起来”，和刘少奇在1951年写作的“关于合作社的若干问题”。
[13] “中共中央关于一九八四年农村工作的通知”， 《新时期农业和农村工作重要文献选编》，中央文献出版社，1992年，228页。
[14] 速水佑次郎：《发展经济学——从贫困到富裕》，社会科学文献出版社，2003年。他在第八章中问：“为什么新的唯发展市场经济中范围很大的政府干预没有产生高度扭曲的政策设计和实施？”他在列举了流行的假说之后，说：“此外，还必须指出荫蔽的意识形态在新的唯发展市场经济中的作用。”他认为德国日本的发展与民族主义和种族主义有关。而韩国和台湾的发展与战胜身边的竞争对手有关。
[15] 荣敬本,崔之元等：《从压力型体制向民主合作型体制的转变：县乡两级政治体制改革》，中央编译出版社，1998。
[16] 在农业生产从1985-1988年连年滑坡之后，中央开始反思合作制度的意义，反思农业的基础地位，形成了一系列的争论，但最终结果还是要坚持改革的方向。作为力主改革的人物，杜润生这样回忆这场争论：“大约在80年代末，农村粮食工作由于调整结构，粮食产量徘徊不前，就有人向中央领导反映，生产徘徊，完全是源于制度徘徊，提倡恢复50年代合作制，这就引起中央领导层发生争论，万里、田纪云据理力争，中央新上任的主要领导人江泽民也对原来行之有效的农村政策予以肯定，一场争论就此平息。”杜润生：《杜润生自述：中国农村体制变革重大决策纪实》，人民出版社，2005年，164页。
[17] 江泽民：“在十三届八中全会闭幕时的讲话”，1991年11月，《新时期农业和农村工作重要文献选编》，791页。
[18] 张乐天：《人民公社制度研究》，上海人民出版社，2005年，397页。
[19] 陈云：“还是要抓紧抓好粮食生产”，1985年9月，《新时期农业和农村工作重要文献选编》，352页。
[20] 宋平：“加强农村工作，深化农村改革”，1990年6月，《新时期农业和农村工作重要文献选编》，608页。
[21] 像云南省等地方，村民自治开展的晚，而且行政村集体经济一直没有发展起来，而自然村却拥有不少集体林地，结果行政村一直没有取得相对于自然村的权力优势。这是一个反面的例子。
[22] “中共中央关于进一步加强农业和农村工作的决定”，1991年11月。
[23] “中共中央关于批转《全国村级组织建设工作座谈会纪要》的通知”完整地表达加强村级组织的思路。在1994年发出的“中共中央关于进一步加强农村基层组织建设工作的通知”中，有个提法：“农村基层组织建设，包括乡(镇)、村两级，重点是村。”
[24] 对中部地区乡镇企业的发展与乡镇财政消长之间关系的最有价值的研究，可参见一位市委书记的著作。方宁：《中部地区乡镇财政研究》，清华大学出版社，2004。
[25] 在各个地方情况不同，控制权还总在不断调整。控制权的微妙性使得条块的划分并不清晰。但一般认为，容易获得经费的机构更容易受到上级条条的控制。
[26] 笔者2006年7月在安徽调研笔记。2007年8月在云南调研时一位担任过乡镇书记的农业局长也说，这就好像芝麻，都是芝麻，但有的比较实一点。9月在广西调研时，曾担任乡镇领导多年的县组织部长对乡镇领导搞定七站八所包括同级别的派出所的能力极有信心。乡镇主要领导显然有办法对后者施加强有力的影响，使之配合乡镇的中心工作。
[27] 马克思：“论土地国有化”，《马克思恩格斯选集》第三卷，人民出版社1995年，第127-130页
[28] 李昌平：“我向总理说实话”；詹成付：“关于深化乡镇体制改革的研究报告”，《税费改革背景下的乡镇体制研究》，湖北人民出版社，2004年。
[29] 比如安徽省烟草公司与烟草专卖局在2005年的分离。
[30] 参见“国务院关于进一步深化粮食流通体制改革的决定”，1998年15号。
[31] 杜润生：“关于产业化”，《杜润生自述：中国农村体制变革重大决策纪实》，人民出版社，2005年，248-252页。
[32] 温铁军：“中国五十年来粮食供求的六次波动”，温铁军：《三农问题与世纪反思》，北京三联书店，2005年，199-210页。
[33] 当粮食过剩的时候，国家对粮食安全的担心却提高了，这除了是上层不清楚非农就业对粮食安全的影响，和既有体制的惯性之外，也与1995年布朗出版《谁来养活中国》这本书，造成的影响有关。这是茅于轼的判断。茅于轼：“不要再被‘粮食危机论’所误导”，《三农中国》，2004年第2期。那么，为什么重视粮食安全就会强化行政控制呢？这与决策层的内部争论有关，更加重视粮食生产总是与更强调粮食的特殊性联系在一起，也与更强调粮食的计划控制联系在一起的，它们属于同一个“方案包”。杜润生这样概述这种思想：“造成人们对于粮食生产只怕少，不怕多的心理。现在看来，多了也难以应付。实行家庭承包责任制，是温饱问题得到解决，可以进一步搞市场化改革了，却总认为粮食使特殊商品，政府必须干预，必须有管制措施。”见《杜润生自述》，153页。
[34] 张晓冰：“新一轮粮改弊端多”，《对农民让利：一个乡镇党委书记的工作笔记》，西北大学出版社，2002年，63-74页。
[35] 参见陈文胜对债务形成原因的调查分析。陈文胜：《乡村债务的危机管理》，湖南人民出版社，2007年。
[36] 方宁：《中部地区乡镇财政研究》，清华大学出版社，2004，第99页。
[37] 同上，161页。
[38] “中共中央关于加快农业发展若干问题的决定”，1979年9月十一届四中全会决议
[39] 詹成付：“关于深化乡镇体制改革的研究报告”，《税费改革背景下的乡镇体制研究》，湖北人民出版社，2004年，1-24页。
[40] “中共安徽省委办公厅安徽省人民政府办公厅 关于开展农村综合改革试点建立农村基层工作新机制的意见”，2005年9月。
[41] 黄迁海：“农业税取消后的乡镇状况”，《三农中国》，2006年第1辑。
[42] 曹锦清、张乐天、陈中亚：《当代浙北乡村的社会文化变迁》，上海远东出版社，2001年，第153-154页。
[43] 同上，第212页。
[44] 速水佑次郎：《发展经济学——从贫困到富裕》，社会科学文献出版社，2003年，283页。社区的意义显然不只在于经济发展，还在于社区公共事务的治理，这是公共池塘资源理论在进行了广泛的国际比较后特别是基于发展中国家的经验得出的结论。Elinor Ostrom, a Behavioral Approach to the Rational Choice Theory of Collective Action Presidential Adress, American Political Science Review, Vol. 92,No.1,1-22.
[45] 这里强调最基层社区的形成是在国家力量的帮助下完成的，不同于流行的“村队模式”理论。后者假定以村为队，国家只是利用了既有的社区传统。秦晖也批评了这种想象。秦晖：“‘大共同体本位’与传统中国社会”，《传统十论》，复旦大学出版社，2005年，第61-126页。
[46] 根据鸟越皓之所著的《日本社会论：家与村的社会学》和富永健一所著的《日本的现代化与社会变迁》，“自然村”的概念是1940年有铃木荣太郎在《日本农村社会学原理》中第一次提出的。（鸟越皓之：《日本社会论：家与村的社会学》，第二章，社会科学文献出版社，2006年。富永健一：《日本的现代化与社会变迁》，商务印书馆，2004年，第六章。）所以它很可能是个舶来词。根据鸟越皓之的著作，在日本它指的是“组”、“小字”、“大字”、“村”、“部落”等各种各样自然形成的农民聚居地。这种聚居一开始可能是自然的。但江户时代的“藩村制”是一种编村齐民的地租缴纳制度。到明治22年（1889年）发展出的町村制试图在更大的范围内建立基层行政组织。但在二战期间，为了建立战争机器又不得不强化了町以下的自然村。现在日本最基层的农村行政组织就是1889年以来形成的村，或者叫做市町村。（《日本社会论：家与村的社会学》，第二章）继而在战后形成的综合农协组织就是以古老的市町村为最基层单位的。（速水佑次郎、神门善久：《农业经济论》，中国农业出版社，2003年，第282页。）可以说日本的基层组织有两个基本特点：自然村的传统内涵一直得到官方的尊重；行政村的建制长期稳定。今天，我们已经不能指望排除国家介入，应该要求的是维持自然村或村民组层次的制度化，使一种已经存在50年的组织稳定下来，并恢复它作为社区管理组织的功能。在有自然村的地方挖掘和重建自然村的社区功能，合并行政村的做法应该中止。总之是要尊重、保护和开发既有的制度资源，不要穷折腾。