咸安改革可复制否？

　　试点一直是中国改革方法论的重要部分。没有试点的改革是灾难性的改革。对于积极的改革探索，我们不应过于苛刻，成功的改革需要呵护。但有了部分的经验而不能正确地对待、合理地利用，成功就会成为失败的诱因，把整体“成功”地带入沟壑。

　　4年前，当乡镇综合配套改革在湖北省咸宁市咸安区悄然起始，这场改革的始作俑者、当时45岁的区党委书记宋亚平并没有“非分之想”。

　　然而，咸安改革的影响很快超出了宋亚平的意料。2003年12月，宋亚平升任湖北省委研究室副主任。一个月后，以咸安改革为模本的乡镇综合配套改革，在湖北省乡镇全面推开。随后，全国26个省、市级政府考察团先后访问湖北和咸安，其中一些省、市已开始推行“咸安改革”。

　　尽管咸安改革正在呈现燎原之势，作为它的设计者和推动者，宋亚平并没有博得满堂掌声，却自始至今受到压力。

　　“非常难的。”宋亚平说，“现在回过头来看咸安，我认为当初所走的这条路非常正确，但是非常艰难。”

　　咸安走了一条什么路？这条路出了咸安走得通、走不通？俗话说，十里不同风。如果其他省市的移花接木，意味着咸安改革已经开花结果，那么，在如此广大的中国农村乡镇，这花、这果究竟能不能漫山绽放，遍野生根？

　　政府“买单”与民选镇官

　　咸安乡镇综合配套改革，可以概括为并乡并村和转制转换。咸安第一步先将乡镇和行政村合并，随后对管理体制和运行机制实行转制，对人员身份实行转换。其中最具轰动效应的，是变“以钱养人”为“以钱养事”的乡镇站所改革。

　　所谓“以钱养事”，用一句话说，就是政府花钱，从社会上购买有资质的服务组织或专业人员的劳务，向农民提供三农服务。

　　改革前，一个乡镇有农机站、派出所等“七站八所”20多个。咸安除保留税务、国土、公安、交通、林业等机构外，其余的“摘牌、收章、改制、走人”，全部走向市场，转制为自主经营、自负盈亏的服务组织。原来“七站八所”的人员，按工作年限一次性领取经济补偿后转换身份，由“公家人”变为“自然人”。对于长期性的三农服务项目，政府采取“以钱养事”的方法：面向社会公开招标，实行合同管理，考核由农民签字，结算由政府“买单”。

　　在横沟桥镇的街上，陪同我采访的镇党委委员刘琼叫住一个骑摩托车的小伙子。小伙子姓徐，原来是镇农技站的技术员。小徐告诉我，改革前，农技站共有13人，他每月工资500～600元。改革后，镇上通过公开竞标聘用了4人，负责农作物保护，聘用合同期为一年。镇里将全镇4万亩农地平均划分为4片，4名农技员每人承包1万亩，劳务费为每亩田1块钱。小徐现在的“固定年薪”，就是这1万元劳务费，比改革前多了2000～3000元。不过这份“年薪”并非旱涝保收，镇上每月只给承包人300～400元基础工资，其余为考评工资，年终总算。如果一个承包人年终考评只得70分，不但1万元劳务费被减至7000元，下一年的聘用合同也可能告吹。

　　“‘以钱养事’的改革对老百姓的好处最大。”小徐说，“改革前，农技站的人整天坐在‘家’里。现在一到虫季，我们4个人不管有没有人通知都要下去，指导农民防治病虫害。这在以前根本不可能。”

　　春江水暖鸭先知。作为改革的受益者，横沟桥镇的老百姓对“以钱养事”是有认知的。“当然是改革后服务好。”在孙祠村，一名抱小孩的妇女对我说，“什么事都服务上门了。比如计划生育，服务站的人上门免费为我们做检查。”

　　从三农服务质量的变化，横沟桥的农民看到了政府行为的转变。“改革前，政府以行政方式指导工作，现在不同了。”孙祠村农民钟俊国说，“以钱养事，政府出钱买服务，有技能的人竞争上岗，没技能的都被淘汰了。”

　　“老百姓不但对服务的满意度高了，对改革的满意度也很高。”刘琼介绍说，以前的“七站八所”，真正有专业技术的人并不多，成了干部安排亲属的地方。这些人没有技能有靠山，政府必须养着他们。“老百姓说，改革改得好，改革就是改腐败。这话说得挺在理。”

　　刘琼今年30岁，原来是镇计划生育办公室主任，2002年公开竞选，当选镇党委宣传委员。我们见面时，她的鞋跟上沾着泥。她告诉我，头一天在村里，帮助一名上年纪的农民种了一天油菜，是镇上打电话叫她回来“接待”我。我在孙祠村采访时，刘琼在一旁和几个农民聊天。她跟那些农民很熟，叫得出他们每个人的名字。

　　“我们现在不光要把政府的工作干好，还要经常下乡接触群众。”采访回来的路上，刘琼对我说，“现在是农民选镇官，我们的选票握在农民的手上。改革后，一是体现民主，二是干部竞争，这两样结合到一点，就是我们怎样改变工作作风，实实在在为老百姓办事。”

　　“农民选镇官”，是咸安改革的另一举措。咸安将乡镇党政班子统一定编9人，一律通过“两票推选，竞争择优”的方式产生。参与“第一票”推选的选民为全镇的党团员、市(县)级人大代表、政协委员和劳动模范，还有“每10户推举一名”的农民代表。“第二票”为镇党代会和人代会的选举。

　　当晚，我们在镇机关吃食堂：米饭、大锅熬菜和菜汤。刘琼要了两个煎鸡蛋，算是给我“开小灶”。“今天就让你吃食堂了。”她直率地说，让我感到挺亲近。

　　刘琼胸前戴着一个红色徽章，上面有“共产党员”4个金字。我问她是不是规定要戴，她说没规定，但是提倡，其他同事也有戴。她告诉我，有一次搭公交车，她给一个老人让座，老人看着她那枚徽章笑道：“你是共产党员。”

　　走访横沟桥，我有一个感受：横沟桥改革的成功，与当地的民风民情和共产党组织的作用不无相关。这里民风比较和谐，党的组织也比较健全。我提出一个问题：如果换一个地方，咸安改革可能不会推行得这么顺利，或者效果不会这么好。

　　“很有可能。”刘琼说，“我们这里群众也好干部也好，精神状态还是很好的。”

　　宋亚平则认为，是改革带来了风气的转变。“咸安在改革前的局面和其他地方没什么差别，这是乡镇‘海选’的结果。”

　　咸安区委2005年6月一份总结称，乡镇综合配套改革的推进，达到了“两提高”——执政能力的提高和工作效率的提高。

　　谁来支付改革的成本？

　　对横沟桥的良好印象，并没有解答我的疑问：在“十里不同风”的中国广大乡村，一项改革在某个地区取得成功，究竟有多大的可复制性？一哄而上跟风效仿，究竟有多大的可成功率？现实是，即使是揭开中国农村改革帷幕的“土地家庭承包经营”，在出现短期的繁荣后，今天已证明遇到了新课题——“包产到户”只能解决农民的吃饭问题，却无助于农民闯市场。当独自耕种、提篮小卖的小农在谷贱伤农、圈地毁农的激烈市场竞争中，不可避免地遭受贫穷和衰败，华西、南街、大寨这些走集体经济道路的村庄，再度成为中国新农村建设的明星。

　　对于咸安改革的可复制性，宋亚平乐观地认为：“咸安的经验在中西部地区具有普遍意义。中西部各地的情况带有共性，咸安改革能搞成，其他地方也能搞成。”

　　然而，一个不容忽视的观察是：横沟桥是咸安改革搞得最好的乡镇之一。横沟桥的成绩并不能说明整个咸安，更不能说明全国农村乡镇。

　　据湖北省南漳县某乡镇一名副镇长介绍，虽然“以钱养事”的改革，把传统“七站八所”的包袱甩掉了，“但完全靠市场化的方法，由服务中心提供服务，非常伤害农民的利益。市场化把这些人推向牟利的道路上，他们首先想到的是养活自己，而不是为农民服务。虽然聘用制对他们有一定的压力，但并不令人满意。”

　　这名副镇长认为，农村公益性服务缺乏，主要是国家转移支付不足，乡镇没有足够的钱买服务。在山区，山高路远，人户稀散，为农民提供服务的代价远远大于在平原。比如打防预针，如果在平原一天可以服务100个农户，在山区就只能服务10~20户。由于工作苦、效率低、收入差，山区农村服务人员中，年轻有活力、知识结构新、真正能够下乡为农民服务的人很少。有能力、有门路的都改行了，或者去了外地。

　　“政府应当加大投入，把农民所需要的服务用足够的钱买下来。”副镇长说，“还要采取政策措施解决农村人才问题。”

　　这名副镇长还反映，有些改革措施给山区乡镇的工作带来了实际困难，比如实行消费货币化，取消“三大员”——打字员、驾驶员和炊事员。改革后，该镇没有汽车和司机，干部每人每月200元交通费。从镇上到海拔1000多米的山村，天气好时租车100元，雨雪天150元。交通费不够用，干部就只有少下乡。很多时候不去不行，就自己贴钱，或者走路去。

　　“说了别人都不信，我去年租车费4500元，真的是自己贴钱在做工作。”副镇长说，“各地经济状况、地理环境、工作生活的难易程度不一样，应该区别对待。改革的路要走，但不一定大轰大嗡学习一种方式，应该探索适合本地区的新路子。”

　　事实上，国家转移支付中的公益性服务资金，如果都能用于“养事”，乡镇为农民买服务的钱并不会像现在这么短缺。问题是，所谓在站所改革中 “买断”工龄的人，很大一部分都拿着70～80%的退休工资在外打工。“以钱养事”的钱不够用，是因为相当一部分支出还在继续“养人”。

　　“这是政府的一个缓兵之计，因为没有那么多钱一次性买断。”副镇长说，“改革中，想把这些人都安置好，不想全部推向社会。因为推出去一个，可能就是党组织、基层政府的一个对立面。”

　　据报道，湖北实施乡镇改革，需要支付的成本主要有3项：补缴保费、分流奖励和置换身份补偿。一个在编人员约合3万元。湖北有50多万乡镇干部，如果一半买断，就要支付75亿元。咸安在改革中敲掉了3000多人的铁饭碗，为了“减震”，咸安建立了“五保合一”(养老、失业、医疗、工伤、生育)的社会保险制度，并通过压缩开支、向省财政借款和分5年延期支付等办法筹措资金，保证缴费到位。

　　我问宋亚平，如此庞大的下岗分流人员群体，要多少钱才能妥善安置，从而确保农村社会的稳定？这样的成本，在中西部不发达地区如何承受？那么咸安改革，在湖北全省乃至其他20多个省、市推行，难道没有实际问题？

　　“当然有问题。”宋亚平承认，“江汉平原‘七所八站’的人员包袱特别重，改革的难度非常大。”

　　这就意味着一个实事——改革是需要成本的。那么，这种成本由谁来付？

　　“谁来付？很明确，就是国家来付。”南漳县那名副镇长说，“一点代价都不想付出，一脚把人踹出去，那真是太不心疼乡镇干部了！跟着共产党干了这么多年，如果最后一无钱，二无地，三无房，不给买养老保险，也不给其他保障，他能痛痛快快地出去吗？”

     禽流感“拷问”咸安改革

　　诟病不止于此。2006年2月，北京大学中国与世界研究中心和华中科技大学中国乡村治理研究中心联合举办“社会主义新农村建设”研讨会。会上，华中科技大学的贺雪峰教授与宋亚平公开辩论。
 
　　贺雪峰指出：“取消农业税后，乡镇由汲取型政府转为服务型政府，可却在这时将‘七站八所’推向社会，使政府失去了腿。如此精简机构的后果是，乡村组织逐步退出农村社会，留下了极大的隐患。尤其在中国进入改革的深水区后，不可预料的事情很多。

　　据华中师大研究生申端锋介绍， 2005年11月，湖北京山县发生禽流感疫情时，申端锋刚巧在京山邻县某村调研。该村一名干部在不作调查的情况下，每天按时向镇上报告：“无异常情况。”一日，村边出现了一只死鸡，这名干部却知情不报，说报了会挨批，因为没办法知道是谁扔的。他解释说，该村在合村并组后方圆5公里，只剩下4名村干部，管理13个村民小组、3000多口人。别说是死了鸡，就是死了人，也无法在短时间内得到消息。即使疫情蔓延，村干部也是“放牛娃赔不起牯牛”，镇里拿他没办法。

　　“税费改革及乡镇体制改革，使乡镇财源枯竭、权力弱化，没有能力开展工作。对于禽流感这样的大事，也只能采取形式化的应对方式。”申端锋认为，现在的中国社会是一个高风险的社会，政府要有相应的危机应对能力，在广大乡村则需要一个强有力的组织体系，而目前的乡镇改革和合村并组，无疑与这一要求背道而驰。

　　对于这些批评意见，宋亚平回应：“为了防预禽流感，每个乡镇畜牧站所保留几十个人，如果真正暴发禽流感，那几十个人是不够用的。那是全党全民的一场战争，大家都要上。多养100万人，又能管得住候鸟吗？”

　　对咸安式改革的批评，还来自上级政府职能部门。有关意见认为，尽管传统的“七所八站”没有发挥应有的作用，但其人、财、物掌控在政府手中，容易做到指挥有力、保障服务，是基层政府提供三农服务的最好载体。应当通过改革将其整体转制，以县级职能部门延伸或派出机构的形式运作，真正承担起为农民服务的责任。

　　宋亚平对此不以为然：“如果采取这种‘金蝉脱壳’的办法，不从根本上改变管理体制和运行机制，恐怕风头一过，‘以钱养人’的格局就会‘死灰复燃’，明天的延伸或派驻机构又会演变成今天的‘七所八站’。”

　　或许，宋亚平可以忽视学界的批评和上级政府职能部门的意见，然而对于中央政策，湖北却不能置若罔闻。2005年底，中央15号文件要求，各地将畜牧站作为国家事业单位管理。接着，国务院27号文件规定，乡村文化站是社会主义文化的重要阵地，必须纳入公务员管理体系。

　　“禽流感的出现，救活了全国几百万畜牧站人员。现在每个部门都在打通环节，希望中央下发类似的文件。这样搞来搞去，不又回到计划经济时代了吗？”宋亚平感到困惑。

　　官权退了，民的事还办不办？

　　宋亚平的困惑似乎是难免的。咸安改革的思路是缩小乡镇的权力，这与当前国家要投入资源，建设社会主义新农村的思路是有出入的。这种出入并非咸安改革所致，而是政府三农政策的思路发生了变化，从前几年附和主流“妖魔化”乡镇的话语，尽可能限制乡镇，国家权力从农村社会退出，到现在国家权力要有效进入，并且主导新农村建设。

　　我问宋亚平，以咸安为模本的湖北乡镇改革是否因此而陷入困境？他表示：“湖北的乡镇改革，不是削弱党在农村的政权组织力量。‘七站八所’在旧体制下没有起到应有的作用，改革将其转制为社会服务组织，通过政府‘买单’的形式，使农民得到更好的服务，这不就达到了我们党所追求的根本目标吗？”

　　宋亚平的话，似乎并非自我辩解的一己之见。据咸安区委办公室介绍，改革后，咸安用于农村服务的经费有增无减。2004年区财政用于“以钱养事”的资金达211万元，比改革前乡镇事业单位“养人”的经费多43万元。2005年又增70多万元，达到280多万元。

　　宋亚平改革思路背后的逻辑是，在市场经济条件下，官权应该退，民权应该进，即所谓的“官退民进”。 然而，一个接踵而来的问题是：官权退了，民权能不能进得了？官责失了，民的事还办不办？

　　“在市场经济条件下，官退是很容易的，但民进是非常难的。”贺雪峰指出，现在农村所有的人财物都在外流，组织起来的资源没有了，这种情况下，民怎么进得了？

　　贺雪峰所在的华中科大乡村治理研究中心，在湖北荆州有个实验区。该中心的师生调查发现，当乡村组织变得消极，农村的公共品供给成为难题时，农民为此付出的代价比改革前更沉重。比如，由于乡村不再提供农田灌溉，农民靠自家打井浇田。30米井不出水打40米，40米井不出水打50米……如此“深挖洞”，造成有的农户一年打井的钱，比10年交纳的灌溉费还要高，而集体灌溉时尚好的农田水利设施，却被闲置一旁日渐损毁。

　　再如，2005年当地地下六合彩泛滥。有5个村庄，高峰时每天流出资金达10万元，短短几个月就赌去数百万元。农民说，因为六合彩，他们的生活水平一下子倒退了20年。而当地干部和公安干警除了抓赌收罚款外，不再有作为。他们说，六合彩是抓不了的，农民的钱赌完了，自然也就不赌了。

　　“现在要是农民造反，我们连个报信的人都没有。”湖北一名乡镇党委书记说——合村并组、取消村民小组长后，国家权力从熟人社会退出。以前乡村组织与草根社会“鸡犬之声相闻”，现在却是“老死不相往来”了。

　　对于这种状况，华中科大的师生认为，经过乡镇改革，政府在资金方面可能节省了一些成本，但在社会其他方面却付出更大的成本。改革后，农民感到自由了，但是当自由带来路没人修、水没人供，土地调整没人管等难题，带来农村社会失序、黑恶势力泛起、世风日渐败坏的恶果时，农民只有抱怨政府。改革带来的“可见的好处”很快即被“不可见的坏处”所覆盖。

　　“在市场经济条件下，农村社会的失序会越来越严重。国家只有通过乡村组织，才能灵活有效地维护农村社会的稳定。”贺雪峰说，取消农业税，乡村政权不再是“提取体制”。 这么健全的基层组织不去利用，却把它撤得七零八落，国家有何能力面对2亿多户小农？新农村建设的组织依托何在？

　　“所谓‘官退民进’的思路是小农式的，是反现代社会的。”北京大学教授潘维认为，现代社会是严密组织起来的“社会”。在今天的西方，没有归属某个社会组织的人，一般被视为不正常的人。中国有2000多年自由小农经济传统，中国农民并不缺少“自由”，他们缺少的是组织。国家对新农村建设的财政投入天然具有“社会主义”性质，但是没有农村社区的社会主义合作精神，就不可能有“社会主义新农村”。只有支持和依靠乡村党政基层组织来组织农民进行生产、改善生活，才能“对接”国家的社会主义援助和乡村社区的社会主义自助，才有“社会主义新农村”的建立。

　　咸安改革的启示意义

　　在同宋亚平的4次长谈中，我得出一个印象：咸安改革的发生和顺利发展，具有颇大的偶然性。正是这种偶然性，成为我探讨咸安改革可复制性的缘由。

　　整个咸安改革，从调查研究到制定方案，再到实际操作，宋亚平都亲历亲为。直到横沟桥镇计划生育服务站面向社会公开招标的那天，他都一直在现场。“我怕别人抵制改革，又怕改革走过场被别人抓住把柄来反对，所以我一直在后面督阵。”宋亚平说。

　　作为一名改革者，宋亚平是出色的。这位华中师大毕业的历史学博士，有着中国绝大多数县委书记所不具备的学识和胆识。这不仅使他具有洞察中国社会发展趋势的眼光，也赋予他驾驭改革实践的能力。在他颇具传奇色彩的经历中，宋亚平种过田，做过工，经过商，当过官。在3年下海打工生涯中，他更是饱偿人生酸苦——扛过大包，卖过报纸，送过盒饭，贩过蔬菜……这些都对他后来的改革观念和思路产生了重要的影响。

　　“生活在社会最底层，谁都可以欺负你。那时候对社会看得最透彻，感觉到中国社会的问题在哪里。所以我在打工的时候就想，要是有一天我能主政一方，我知道该怎么做。怎么去爱护老百姓，调动他们的积极性和创造性，怎么去严加管束手下的官员，让他们为老百姓服务而不是欺负老百姓。”

　　改革人物多受挫。宋亚平至今仍是一个幸运者，除了他本人的素质和努力外，还得益于天时地利。天时，是乡镇改革的大势所趋。地利，则是湖北省委书记俞正声的大力支持——横沟桥镇的站所改革，一开始就“撞上了枪口”，面临上级职能部门的严厉处罚。是俞正声肯定了咸安的实验，使得改革一路远行。

　　我问宋亚平，如果他不是咸安的一把手，如果没有省委一把手的扶持，咸安改革能不能搞成？

　　“搞不成。”宋亚平肯定地回答，“第一把手至关重要。”

　　这就意味着一个事实：作为改革的典型，咸安成功的关键是改革者的胆识、扶持者的开明，以及包括省财政借贷在内的资金投入。那么作为一个模本，这种成功典型的可复制性是非常有限的。因为，“窗口”和它以外的世界是不可能以同样的功夫装点的。如此，咸安改革的真正价值并非在于它的“窗口”效应，而在于它对中国改革和新农村建设的启示意义：

　　试点一直是中国改革方法论的重要部分。没有试点的改革是灾难性的改革。对于积极的改革探索，我们不应过于苛刻，成功的改革需要呵护。但有了部分的经验而不能正确地对待、合理地利用，成功就会成为失败的诱因，把整体“成功”地带入沟壑。中国农村的问题，产生于众多变量所构成的复杂互动之中——各地的情况不同，甚至说，乡情镇情都有不同，一哄而上跟风效仿某种模式，其结果必然使改革的实绩大打折扣。这是反思改革时所要特别注意的一个方面。

　　任何改革都涉及很多客观现实条件。事实上，围绕咸安式改革的种种争论，最终都指向一个深层次的问题——中国国情。过于庞大的乡镇机构，给三农造成沉重负担。但是，基层政权一撤销，农民是否就能“民主地自组织”并高效地管理自己，也不是想当然的易事。事实证明，离开了坚强有力的基层政权，组织农民、发展农业、建设新农村的任务无法实现。这是一个悖论。这种悖论是农村社会现实和发展程度使然，不可简单归结为制度性原因，甚至简化为一清二白的官民矛盾。或许，实现政权存在与乡民自治的有效结合，是未来乡镇改革的目标，也是“宋亚平”们应当探索的课题。