宁波卫星城市建设：从"镇"到"城"的跨越

　　核心提示

　　发展卫星城市是破解中心镇发展瓶颈的迫切需要，是工业化和城镇化互动发展的历史必然，也是宁波加快科学发展、转型发展、和谐发展的重要战略举措。

　　去年以来，市委、市政府作出了将有条件的中心镇发展成为宁波大都市区卫星城市的战略部署，出台了《关于深化中心镇改革加快卫星城市发展的若干意见》[甬党(2009)12号文件]，明确赋予试点镇县一级的规划实施权、投资审批权、土地出让权、财政预算和财政政策制定权、城市综合执法权。市发改委会同市级相关部门积极贯彻落实12号文件，出台了一系列配套政策措施，加大了干部人才、资金土地、项目配套等方面的支持力度。

　　这是我市经济发展中的又一个新课题，又一项重大的经济体制改革。若干年后，当明州大地崛起了7座各具特色、宜居宜业的小城市，人们暮然回首，除了沧桑巨变的感慨，一定少不了对12号文件的缕缕感念，因为它拉开了城乡由“割裂”走向“融合”、由“二元结构”走向“一体化”发展的大幕。

　　卫星城市

　　一头联城市，一头联农村

　　10月1日起，江北区慈城镇把原来的“一办八中心”调整为“二办五局”，承担起有关规划实施、投资审批、城市综合执法等一系列具有县(市)区一级的经济社会管理权限。

　　10月8日，余姚市举行泗门镇金库运作、授牌仪式，自此，泗门镇具有了相当于县(市)区一级的财政体制，拥有了财政预算和财政政策制定权限。

　　10月9日，全市卫星城市开发建设体制创新现场会在江北召开，市委副书记、市长毛光烈在会上强调，要进一步解放思想，勇于探索，再接再厉推进体制机制创新，全力以赴加快卫星城市建设。

　　目前，7个试点卫星城市建设如火如荼。

　　什么是卫星城市？卫星城市指的是在大城市周边一定距离范围内，具有一定人口规模，在生产、生活方面与中心城市既有联系又相对独立的小城市。

　　卫星城市，首先是一个小城市，其人口规模、配套设施、经济实力、产业布局等综合水平可满足其履行部分或大部分的城市职能。其次，卫星城市作为现代化大城市发展到一定阶段的产物，要承接大城市的一部分功能，是大城市职能的延伸，同时它应具有相对独立性，并具备辐射带动周边地区的功能。

　　有关专家认为，在大中小城市协调发展的城镇化战略选择中，小城镇的地位和作用不可抹杀。其中发展势头强劲、地理位置优越、要素集聚度高的中心镇不能总是在“小城镇”的序列中“徘徊”，而应不失时机地实现由“镇”到“城”的历史性跨越。这是时代的要求，也是历史赋予我们的重大使命。

　　经济发展方式转变和城乡一体化的载体

　　有关专家认为，从经济学的角度考察，破解城乡二元结构，促进城乡经济社会发展一体化，本质上是一个资源的重新配置过程，同时也是一个将分散的资源逐步集中起来，使其发挥规模效应，不断提高资源配置效率和效益的过程。要实现这个目标，就必须找到一条合适的路径。

　　市发改委调研后认为，我市如果要形成层次分明的市域城镇体系，应由以下五个层次组成：第一层是都市区，由双核组成，三江片、北仑、镇海、鄞州形成中心城区，余慈中心城(包括余姚、慈溪两市的城区、姚北—周巷地区和三片之间的区域)将成为宁波都市区北部中心；第二层是副中心城市，包括象山、奉化、宁海三个县城，形成错位发展的现代化中等城市；第三层是卫星城市，具有上联都市区和副中心城市、下带周边建制镇和农村的重要经济社会功能，有效形成一批要素集聚明显、基础设施良好、发展特色鲜明的卫星城市；第四层是中心镇组团，有效实现农村人口向中心镇集聚，基本建成一批服务完善、管理到位、各具特色的现代化小城市；第五层是一般建制镇，融合联动形成小城镇组团，社会主义新农村建设成果显著，基础设施完善，有效形成一批特色鲜明的小城镇。

　　卫星城市在宁波五层市域城镇体系的建设中起着举足轻重的作用，它是宁波大都市圈的有机组成部分，也是小城镇发展的“桥头堡”。

　　卫星城市既能聚集并优化配置乡镇和农村资源，又能实现中心城市功能拓展，优化中心城市资源配置。充分发挥卫星城市的节点平台作用，可以促进基础设施向乡镇及农村延伸，通过城乡基础设施的联通，形成紧凑的城乡空间格局，畅通城乡资源要素流通。在优化城市资源配置方面，卫星城市可以积极主动接受中心城市工业转移，成为中心城市产业的扩散地；也可以积极接受中心城市商贸业的服务延伸，大力发展以专业市场为主的服务业，形成城乡合理布局的现代产业体系。在扩大就业途径方面，可以在优势产业带动下，充分发挥吸纳、转移乡镇和农村剩余劳动力，减轻中心城市就业压力的作用。

　　同时，卫星城市还具有制度对接功能，可以消除或弥补城乡制度安排的差异。

　　创新体制

　　大力破解卫星城市发展障碍

　　去年市委、市政府制定出台了《关于深化中心镇改革加快卫星城市发展的若干意见》，推动一部分大而强的中心镇向卫星城市跨越发展。市里成立了由市委副书记、市长毛光烈担任组长，王勇、陈炳水、苏利冕三位副市长担任副组长，市级相关部门主要负责人为成员的发展卫星城试点领导小组。市发展卫星城市试点领导小组办公室设在市发改委，发改委主任陈仲朝兼任办公室主任。各有关县(市)区也成立了领导小组和办公室，专题研究部署卫星城试点工作，出台相应的配套政策措施。毛光烈市长和王勇常务副市长先后主持召开了两次试点领导小组会议，审议并原则通过了7个试点镇的方案。至今年2月，市委、市政府已发文批复了所有试点镇的总体方案。

　　5月19日，在余姚市泗门镇召开全市推进卫星城市创新发展现场会。7月6日，市委、市政府出台《关于进一步推进卫星城市创新发展的实施意见》。7月27日，市财政局发出《关于做好卫星城市财政工作的通知》。8月23日，发展卫星城市试点领导小组办公室印发了《宁波市卫星城市试点镇综合评价考核办法》。9月2日，市长毛光烈签署《宁波市卫星城市行政执法管理办法》的政府令。9月17日，市委组织部、市人事局、编办联合印发了《关于卫星城市机构设置和干部人事管理的意见》。10月9日，在江北区召开全市卫星城市开发建设体制创新现场会。一年之中，一项工作召开两次现场会，推进力度之大前所未有。

　　市发改委加大调研力度，加强对卫星城试点工作的指导服务，会同相关市级部门研究制定了关于卫星城干部人事、机构设置、权限下放、财政体制、金库设置、统计体系、项目直报和评价考核等方面的配套政策意见。市编办、规划局、财政局、国土局、环保局等部门积极帮助有关县(市)区和试点镇培训骨干，提高综合素质，更好地适应卫星城市建设管理的需要。

　　大力推进卫星城市建设

　　卫星城市由镇到城的转变，规划是龙头。目前，全市7个试点以新型城市化为目标，高起点编制卫星城总体规划，已确定功能定位和总体目标，描绘出了从中心镇到卫星城的发展路线图。许多卫星城市在完成总体规划后，正在编制土地、产业、旅游、街景、排污等专项规划。

　　卫星城市立足于原有块状经济和中小企业为主的民营经济优势以及资源禀赋，按照“产业培育特色化、特色产业集群化”的思路，充分利用大都市圈发展带来的环境优势，推进块状特色产业向现代产业集群发展。培育壮大主导和支柱产业，加快打造与卫星城市功能吻合、布局合理、业态先进的特色产业基地。通过建立三次产业协调发展的新型城市产业体系，拓展就业创业空间，增强卫星城市对农民及各类人才的吸引力，加快推进城市化进程。

　　加大财政支持，市政府每年安排了1000万元资金用于卫星城市的专项补助和考核奖励。完善财政体制，明确卫星城市相当县一级的财政体制，设立金库。市和县(市)区对卫星城市的财政分成收入以2009年为基数，新增部分全额留存卫星城市。土地出让金净收益除上缴国家和省以外，全额留存卫星城市。有关专项资金安排、国债资金申报，优先向卫星城市倾斜。

　　建立用地保障机制。积极探索农村集体非农建设用地流转机制，全面开展城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩工作，对通过各类方式盘活的建设用地，实行封闭运作，全部用于卫星城市的发展。各县(市)区进一步优化卫星城市的用地结构和空间布局，市国土部门每年再单独给予每个卫星城市一定的建设用地计划指标。

　　卫星城市相继成立“城投公司”，利用盘活建设用地的出让收益、财政资金及各种资源和预期收益，取得质押抵押贷款，加快卫星城市的各项基础设施开发建设；同时积极采取多种方式，吸引民间资本参与基础设施和公共设施建设。

　　大力引进、启动惠民富民的大项目，推动卫星城市“快马加鞭”的建设。观海卫，制订了“8350”计划，将在3年内筹集80亿元，推进道路、基础公建、农房、招商引资、景区等“五个十大”建设项目。溪口，今年列入市镇两级重点工程近60项，涉及拆迁任务数8万平方米，计划投入资金7亿元。

　　宁波日报记者朱军备 朱 宇 通讯员叶孝宝