神马文学网中國評論新聞：十二五發展小城鎮還是大城市
来源：百度文库 编辑：神马文学网 时间：2024/07/08 09:30:39
十二五發展小城鎮還是大城市
http://www.chinareviewnews.com 2010-10-15 08:35:00
中評社北京10月15日電／近一時期,“重點發展中小城市和小城鎮”似乎已成為未來政策考慮的一個重要部分。各地目前正緊鑼密鼓地制定“中小城市基礎設施完善'十二五’規劃”。 第一財經日報日前發表中國經濟體制改革基金會國民經濟研究所副所長王小魯文章認為,這一政策的經濟合理性是需要慎重考慮的。文章如下。
過去小城鎮政策並不成功
中國在上世紀80年代實行了“嚴格控制大城市規模,合理髮展中小城市,積極發展小城鎮”的政策,放寬了對城市發展和對要素自由流動的限制。與改革以前城鄉隔絕的政策相比,這是一個很大的進步。但這個政策也有明顯缺失。
關鍵在於沿襲了限制大城市發展的傳統思路,想用小城鎮發展代替大城市發展。實行的結果導致了1978~1998這20年間城市化發展不均衡,表現在中小城市和小城鎮數量迅速增加,而城市平均規模顯著下降,大城市數量偏少、發展滯後。其中,50萬人以下的中小城市從153座增加到583座,增加了2.8倍;小城鎮增加了六七倍;而超過50萬人的大城市僅從40座增加到85座,只增加了一倍。實際上,50萬人這個大城市標準還是太低了。本文以下分別按市轄區人口100萬人以上、50~100萬人、50萬人以下的標準來定義大、中、小城市。上述變化使全部城市的平均規模從40萬人下降到30萬人。尤其是小城鎮數量增加,主要是撤鄉建鎮的行政改變結果,而不是人口自然向小城鎮集中的結果。
進入本世紀,中國的城市化政策調整為“大中小城市和小城鎮協調發展”,這期間,大城市發展加速,整體城市化速度也進一步加快。過去10年間（1998~2008）,城市化率上升了12個百分點,年均提高1.24個百分點;而之前的20年（1978~1998年）,年均只提高0.77個百分點。這說明前一時期向小城市和小城鎮傾斜的城市化政策,仍在一定程度上抑制了城市化的發展速度。一旦限制政策放開,人口和資源就自然更多地流向效率更高的大城市。
限制政策導致的城市規模過小、大城市過少,對經濟發展不利。國際經濟學界對此有一致的認識。當前在城市化政策方面,需要吸取以前政策得失,避免重複過去走過的彎路。
小城鎮不能替代大城市發展
城市化是所有國家發展過程中的必經之路。絕大多數發達國家在城市化過程中,都經歷了大城市主導城市化發展的過程,而且通常各國都會形成一個或幾個大都市圈作為經濟和人口的核心區。這種情況近年來還在持續。
2005年,美國全國43%的人口、日本48%的人口居住在100萬人以上的大城市,而且都比1990年提高了2個百分點。加拿大的該比例是44%,比1990年提高了4個百分點。澳大利亞更高達60%。發達國家中,由於特定的自然地理和人文條件,歐洲國家的這一比例相對較低,法國22%,英國26%。而在中國,2005年只達到18%。即使未來這一比例提高一倍,仍顯著低於美日等發達國家。
人口和經濟活動自然向大城市集中,原因在於城市的規模收益（或稱聚集效應）。這來自人口和產業集中導致的市場規模擴大、運輸成本節約、土地的更有效利用、產業配套能力的增強、基礎設施和生產生活服務設施的完善,以及技術、知識、信息傳遞、人力資本的溢出效應。而這些效應的形成,都需要有相當的城市規模。
筆者和夏小林1999年的一篇論文,使用中國666個城市的數據進行計量經濟學分析發現,處在一個廣泛規模區間的絕大部分城市,其聚集效應能抵消人口和產業集中帶來的交通、居住、環境等外部成本,具有正的淨規模收益（或淨聚集效應）。其中規模在100萬~400萬人的大城市,淨規模收益最高,達到城市GDP的17%~19%;在超過這個規模區間後逐漸遞減。而規模小於10萬人的城市,無法發現淨規模收益。2006年,兩位美國城市經濟學家（Au and Henderson）同樣使用計量經濟學方法和中國數據,得到了類似的結論。他們還發現,中國城市的最優人口規模大致在250萬~380萬人之間,如果中國地級市的平均規模提高一倍,能夠使其單位勞動力的實際產出增長20%~35%。
中國的經驗證明,凡發展得好的小城鎮,幾乎無例外地位於大城市圈或其輻射範圍內。全國的“百強鎮”,90%以上集中在長三角和珠三角地區。而這兩個地區的共同特點,是它們都形成了以超大城市為核心,以幾個百萬人以上大城市為主幹的大都市帶。沒有這樣的條件,孤立的小城鎮很難發展起來,也難有良好的經濟效益。
傾斜小城鎮會導致土地資源浪費
遠離大城市的小城市和鎮的效率偏低,主要在於其自身缺乏足夠的吸引力,不足以導致產業集聚,難以形成產業配套能力和相應的商貿物流、金融、技術等服務及居民服務條件。由於就業機會有限,也往往缺乏對人口聚集的吸引力。即使靠政府投資形成了一定的基礎設施,如不具備上述條件,還是難以導致產業和人口聚集,基礎設施也不容易得到有效利用。這會導致過高的建設成本,甚至形成空殼城市,造成資源浪費。
據報道,數年前內蒙古清水河縣政府在上級政府支持下,以1.6億元縣財政收入的財力,制定了一個斥資61億元建設新縣城的計劃,結果造成大量爛尾工程、空置樓房和資金浪費。這一教訓值得各級政府認真吸取。一旦全國幾百個縣級市、1500多個縣城以及更多的小城鎮都大張旗鼓地鋪開攤子大搞建設,可能涉及的投資以萬億元計;可能導致多大的資金浪費,令人擔心。
與大中型城市相比,小城市和鎮的人均占地面積大得多。據2007年地級市的統計數據,以城市人均建成區面積衡量,50萬人以上大中型城市為人均73平方米,50萬人以下小城市為人均94平方米。另據數據,縣城人均建成區面積為121平方米,建制鎮為183平方米。建制鎮的人均占地面積是大中型城市的2.5倍。如果按市轄區面積衡量,差異更大。100萬人以上大城市的人均占地1179平方米,50萬~100萬人的中型城市是2298平方米,而50萬人以下小城市為5564平方米,小城市人均占地是大城市的近5倍。
假定中國在未來30年中城市化率從現在的46%提高到75%左右,達到發達國家的水平,中國城市人口還將增加五億人。按現有數據粗略推算,如果新增城市人口的2/3集中在小城市和鎮,與只有1/3新增人口集中在小城市和鎮的情況相比,將多增加城市建成區面積兩千萬畝,多增加城市市轄區面積數億畝。
以上數據可能還低估了大城市節約土地的效果。因為以上數據是依據中國城市統計年鑒的城市戶籍人口計算的,而多數大城市的常住人口遠超過戶籍人口。因此大城市的實際人口密度更大,人均占地更小。很明顯,對中國這樣人口密集、土地稀缺的國家,如果採取向中小城市和小城鎮傾斜的城市化道路,城市化對土地的占用量將會大幅度上升,18億畝耕地保護紅線會被大大突破。
大城市是真方向
在城市化過程中,有一些挑戰是我們必須面對的。過去的政策實際上把城市居民分成了兩類人,原有的城市居民有資格享受城市的社會保障和公共福利,而外來轉移人口,包括那些已經轉移到城市多年、長期在城市打工的新城市居民,則大部分被排除在外。近年來這方面情況有所改善,但遠未徹底解決問題。
解決這些問題無疑會遇到許多困難。但試圖通過約束大城市發展,向城鎮傾斜,並不能解決實際問題,只是把矛盾從大城市推到小城市和鎮,而且會帶來更多的矛盾。真正的困難不在於大城市有沒有財力負擔遷入人口的社會福利和保障。事實上遷入人口為城市作出的貢獻,完全可以覆蓋他們的社會保障成本。只有下決心推進財稅體制和社會保障體制改革,才能逐步解決城市化中的一系列問題。而繞開大城市,政策向小城市傾斜,並不能真正解決這些問題。
在一個均衡的城市化政策下,大城市會發展較快。但這並不意味著人口都向現有的大城市或超大城市集中,使它們越來越大。更主要的,是需要出現一大批百萬人口級別的大城市。假定未來20~30年中,中國新增加100座這樣的大城市,平均規模200萬人,也只不過多容納兩億人,占5億新增城市人口的一半不到。這些大城市需要從現有的中型城市中產生,同時也需要有相當一批小城市替補中型城市的空缺。
但這只能從少部分具備條件的城市中產生,主要應當是市場機制引導的結果。政府的作用是在市場導向的基礎上,通過合理規劃和改善基礎設施條件,促進這一趨勢。如果不顧條件地大面積鋪開,搞政府主導的中小城市和小城鎮建設,結果可能會南轅北轍。
自發的市場導向也會帶來城市規模過大的問題。像北京和上海這樣的超大城市,在全國經濟中的核心作用不容低估;未來10~20年中,也許在中西部地區也需要形成兩三個人口上千萬的超大城市,成為帶動區域發展的經濟中心。但這些超大城市的規模不宜無限擴大,否則會導致其負面外部性上升,超過合理的經濟規模。要在具備條件的前提下,促進其鄰近地區的城市發育,形成由幾個大城市和更多中小城市組成的合理的城市群結構,形成同城效應,疏散核心城市的壓力。
http://www.chinareviewnews.com 2010-10-15 08:35:00
中評社北京10月15日電／近一時期,“重點發展中小城市和小城鎮”似乎已成為未來政策考慮的一個重要部分。各地目前正緊鑼密鼓地制定“中小城市基礎設施完善'十二五’規劃”。 第一財經日報日前發表中國經濟體制改革基金會國民經濟研究所副所長王小魯文章認為,這一政策的經濟合理性是需要慎重考慮的。文章如下。 過去小城鎮政策並不成功
中國在上世紀80年代實行了“嚴格控制大城市規模,合理髮展中小城市,積極發展小城鎮”的政策,放寬了對城市發展和對要素自由流動的限制。與改革以前城鄉隔絕的政策相比,這是一個很大的進步。但這個政策也有明顯缺失。
關鍵在於沿襲了限制大城市發展的傳統思路,想用小城鎮發展代替大城市發展。實行的結果導致了1978~1998這20年間城市化發展不均衡,表現在中小城市和小城鎮數量迅速增加,而城市平均規模顯著下降,大城市數量偏少、發展滯後。其中,50萬人以下的中小城市從153座增加到583座,增加了2.8倍;小城鎮增加了六七倍;而超過50萬人的大城市僅從40座增加到85座,只增加了一倍。實際上,50萬人這個大城市標準還是太低了。本文以下分別按市轄區人口100萬人以上、50~100萬人、50萬人以下的標準來定義大、中、小城市。上述變化使全部城市的平均規模從40萬人下降到30萬人。尤其是小城鎮數量增加,主要是撤鄉建鎮的行政改變結果,而不是人口自然向小城鎮集中的結果。
進入本世紀,中國的城市化政策調整為“大中小城市和小城鎮協調發展”,這期間,大城市發展加速,整體城市化速度也進一步加快。過去10年間（1998~2008）,城市化率上升了12個百分點,年均提高1.24個百分點;而之前的20年（1978~1998年）,年均只提高0.77個百分點。這說明前一時期向小城市和小城鎮傾斜的城市化政策,仍在一定程度上抑制了城市化的發展速度。一旦限制政策放開,人口和資源就自然更多地流向效率更高的大城市。
限制政策導致的城市規模過小、大城市過少,對經濟發展不利。國際經濟學界對此有一致的認識。當前在城市化政策方面,需要吸取以前政策得失,避免重複過去走過的彎路。
小城鎮不能替代大城市發展
城市化是所有國家發展過程中的必經之路。絕大多數發達國家在城市化過程中,都經歷了大城市主導城市化發展的過程,而且通常各國都會形成一個或幾個大都市圈作為經濟和人口的核心區。這種情況近年來還在持續。
2005年,美國全國43%的人口、日本48%的人口居住在100萬人以上的大城市,而且都比1990年提高了2個百分點。加拿大的該比例是44%,比1990年提高了4個百分點。澳大利亞更高達60%。發達國家中,由於特定的自然地理和人文條件,歐洲國家的這一比例相對較低,法國22%,英國26%。而在中國,2005年只達到18%。即使未來這一比例提高一倍,仍顯著低於美日等發達國家。
人口和經濟活動自然向大城市集中,原因在於城市的規模收益（或稱聚集效應）。這來自人口和產業集中導致的市場規模擴大、運輸成本節約、土地的更有效利用、產業配套能力的增強、基礎設施和生產生活服務設施的完善,以及技術、知識、信息傳遞、人力資本的溢出效應。而這些效應的形成,都需要有相當的城市規模。
筆者和夏小林1999年的一篇論文,使用中國666個城市的數據進行計量經濟學分析發現,處在一個廣泛規模區間的絕大部分城市,其聚集效應能抵消人口和產業集中帶來的交通、居住、環境等外部成本,具有正的淨規模收益（或淨聚集效應）。其中規模在100萬~400萬人的大城市,淨規模收益最高,達到城市GDP的17%~19%;在超過這個規模區間後逐漸遞減。而規模小於10萬人的城市,無法發現淨規模收益。2006年,兩位美國城市經濟學家（Au and Henderson）同樣使用計量經濟學方法和中國數據,得到了類似的結論。他們還發現,中國城市的最優人口規模大致在250萬~380萬人之間,如果中國地級市的平均規模提高一倍,能夠使其單位勞動力的實際產出增長20%~35%。
中國的經驗證明,凡發展得好的小城鎮,幾乎無例外地位於大城市圈或其輻射範圍內。全國的“百強鎮”,90%以上集中在長三角和珠三角地區。而這兩個地區的共同特點,是它們都形成了以超大城市為核心,以幾個百萬人以上大城市為主幹的大都市帶。沒有這樣的條件,孤立的小城鎮很難發展起來,也難有良好的經濟效益。
傾斜小城鎮會導致土地資源浪費
遠離大城市的小城市和鎮的效率偏低,主要在於其自身缺乏足夠的吸引力,不足以導致產業集聚,難以形成產業配套能力和相應的商貿物流、金融、技術等服務及居民服務條件。由於就業機會有限,也往往缺乏對人口聚集的吸引力。即使靠政府投資形成了一定的基礎設施,如不具備上述條件,還是難以導致產業和人口聚集,基礎設施也不容易得到有效利用。這會導致過高的建設成本,甚至形成空殼城市,造成資源浪費。
據報道,數年前內蒙古清水河縣政府在上級政府支持下,以1.6億元縣財政收入的財力,制定了一個斥資61億元建設新縣城的計劃,結果造成大量爛尾工程、空置樓房和資金浪費。這一教訓值得各級政府認真吸取。一旦全國幾百個縣級市、1500多個縣城以及更多的小城鎮都大張旗鼓地鋪開攤子大搞建設,可能涉及的投資以萬億元計;可能導致多大的資金浪費,令人擔心。
與大中型城市相比,小城市和鎮的人均占地面積大得多。據2007年地級市的統計數據,以城市人均建成區面積衡量,50萬人以上大中型城市為人均73平方米,50萬人以下小城市為人均94平方米。另據數據,縣城人均建成區面積為121平方米,建制鎮為183平方米。建制鎮的人均占地面積是大中型城市的2.5倍。如果按市轄區面積衡量,差異更大。100萬人以上大城市的人均占地1179平方米,50萬~100萬人的中型城市是2298平方米,而50萬人以下小城市為5564平方米,小城市人均占地是大城市的近5倍。
假定中國在未來30年中城市化率從現在的46%提高到75%左右,達到發達國家的水平,中國城市人口還將增加五億人。按現有數據粗略推算,如果新增城市人口的2/3集中在小城市和鎮,與只有1/3新增人口集中在小城市和鎮的情況相比,將多增加城市建成區面積兩千萬畝,多增加城市市轄區面積數億畝。
以上數據可能還低估了大城市節約土地的效果。因為以上數據是依據中國城市統計年鑒的城市戶籍人口計算的,而多數大城市的常住人口遠超過戶籍人口。因此大城市的實際人口密度更大,人均占地更小。很明顯,對中國這樣人口密集、土地稀缺的國家,如果採取向中小城市和小城鎮傾斜的城市化道路,城市化對土地的占用量將會大幅度上升,18億畝耕地保護紅線會被大大突破。
大城市是真方向
在城市化過程中,有一些挑戰是我們必須面對的。過去的政策實際上把城市居民分成了兩類人,原有的城市居民有資格享受城市的社會保障和公共福利,而外來轉移人口,包括那些已經轉移到城市多年、長期在城市打工的新城市居民,則大部分被排除在外。近年來這方面情況有所改善,但遠未徹底解決問題。
解決這些問題無疑會遇到許多困難。但試圖通過約束大城市發展,向城鎮傾斜,並不能解決實際問題,只是把矛盾從大城市推到小城市和鎮,而且會帶來更多的矛盾。真正的困難不在於大城市有沒有財力負擔遷入人口的社會福利和保障。事實上遷入人口為城市作出的貢獻,完全可以覆蓋他們的社會保障成本。只有下決心推進財稅體制和社會保障體制改革,才能逐步解決城市化中的一系列問題。而繞開大城市,政策向小城市傾斜,並不能真正解決這些問題。
在一個均衡的城市化政策下,大城市會發展較快。但這並不意味著人口都向現有的大城市或超大城市集中,使它們越來越大。更主要的,是需要出現一大批百萬人口級別的大城市。假定未來20~30年中,中國新增加100座這樣的大城市,平均規模200萬人,也只不過多容納兩億人,占5億新增城市人口的一半不到。這些大城市需要從現有的中型城市中產生,同時也需要有相當一批小城市替補中型城市的空缺。
但這只能從少部分具備條件的城市中產生,主要應當是市場機制引導的結果。政府的作用是在市場導向的基礎上,通過合理規劃和改善基礎設施條件,促進這一趨勢。如果不顧條件地大面積鋪開,搞政府主導的中小城市和小城鎮建設,結果可能會南轅北轍。
自發的市場導向也會帶來城市規模過大的問題。像北京和上海這樣的超大城市,在全國經濟中的核心作用不容低估;未來10~20年中,也許在中西部地區也需要形成兩三個人口上千萬的超大城市,成為帶動區域發展的經濟中心。但這些超大城市的規模不宜無限擴大,否則會導致其負面外部性上升,超過合理的經濟規模。要在具備條件的前提下,促進其鄰近地區的城市發育,形成由幾個大城市和更多中小城市組成的合理的城市群結構,形成同城效應,疏散核心城市的壓力。