浙江黄岩撤市设区之争:一个地方人大的十年之痒

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《瞭望东方周刊》记者朱雨晨、实习记者郑焰/浙江台州、杭州报道
在浙江省行政体制改革的背景下，一个区域的最高权力机关通过合法的手段，反抗上级机关不符合他们利益的行政决定。经过8年争取，在一定程度上修正了上级的行政决定　　2004年3月8日，浙江省台州市黄岩区“两会”顺利闭幕，这是整整10年来，黄岩区最正常的一次“两会”，整个台州好像都松了一口气。　　但时至今日，谈起黄岩问题，台州市委、市政府仍然讳莫如深。浙江省委副秘书长王同元曾于2003年黄岩区人大休会期间率工作组赴黄岩调研。接受《瞭望东方周刊》采访时，王表示：“黄岩人大的事情，解决了就好了。你们要采访还是找当地。”
撤市设区初起纷争
“其实，现在的台州市区，就是当年的黄岩县。”一位离休干部对比着过去的黄岩县和现在的台州地图对《瞭望东方周刊》说。　　台州市成立于1994年，由原来的台州地区改建而成，其辖区包括椒江、路桥、黄岩三区，以及周围的仙居、临海、温岭等六县(市)，行政中心所在地从临海迁至椒江。　　台州市区的两个区椒江和路桥，上世纪80年代初都属于黄岩县。随后，椒江镇从黄岩独立出来，成为县级市。1989年，黄岩也升格为县级市。1994年，黄岩市最富裕的路桥镇被分割出来，成为台州市的路桥区，黄岩市也撤市设区。　　撤市设区之前，黄岩市已跻身全国百强县(市)、浙江省十强，是台州地区经济最发达的一个县。黄岩一直以工业为支柱，发展势头极其强劲。　　“当时的黄岩市正在向中等城市靠拢，掌握的是县一级的独立财政和事权，并有部分地级事权。”一位老干部回忆说。　　1994年，台州地委行署上报撤销地委设立台州市，并且市中心从原地区行署所在地临海县搬到椒江区。消息传来，立即在黄岩激起强烈反弹。　　报告刺激黄岩市最深的有三点，第一，“黄岩市”从此不复存在，成为“黄岩区”；第二，作为黄岩市一部分的路桥镇将升格为路桥区，与黄岩区并列，财政完全独立；第三，黄岩作为县级市的独立财权、事权将完全丧失。　　黄岩区政协委员喻允堂回忆说：“按照法律，撤市设区这样的大事，必须由市人大审议通过，可是根本没有，连黄岩市政府、市长办公室都没有研究过。只在台州地委研究通过，然后就上报了。” 　　于是，在1994年4月，黄岩市人大会议期间，160名人大代表(占总数的70%)联名上书党中央、国务院和民政部，要求撤销台州地委撤地设市的报告。
此举使台州地委大惊。
黄岩市人大常委会主任郭海荣接到命令:一定要在黄岩人大通过一封信，以人大的名义说明，之前的上书只是少部分人大代表的无理取闹，不是民意的体现，以此保证台州建市的顺利进行。　　但是这封信无法在人大常委会主任会议获得通过，人大常委会办公室主任也拒绝签字。　　郭海荣以黄岩市人大常委会办公室的名义，在信上签字盖章。这封信否定了160位代表的决议，说：“少数人大代表……” 　　1994年8月，台州撤地设市，市中心从临海搬到椒江，黄岩撤市设区。
罢会、罢官、罢选
时隔一年，1995年3月，“黄岩市人民代表大会”已经顺延易名为“黄岩区人民代表大会”。由于台州建市之后的第一届市人代会将于4月召开，本次人大还要选举产生市人大代表，台州市有关部门已经多次在黄岩做工作，一定要把黄岩人大开成“胜利的大会，团结的大会，走向未来的大会”。　　但是人代会开幕当天，全体代表站在会场门口拒绝进场，抗议一年前郭海荣强奸民意的做法。　　罢会时间长达一天。区、市领导反复做工作，人大代表们回答可以开会，不过首先要罢免人大常委会主任郭海荣。省人大常委会一位副主任恳求道:“能不能先不罢免，由省委成立一个调查组调查一下？” 　　一位人大常委马上反驳说:“还有必要调查吗？去年的人大代表都在现场，是不是这样的情况大家很清楚。” 　　不得已，领导只得同意人大复会之后的第一项程序，就是无记名决议对郭海荣的罢免案。　　投票结果为赞成169票，反对22票，弃权21票(当天会议应到代表228名，实到212名)，罢免案当即在一片掌声中通过。
根据《法制与新闻》杂志1995年的报道:“晚9时许，参加人代会的200多名代表列队走出了会场。尽管下着小雨，但仍有上千名群众聚集在区政府的大门口，冒雨欢迎人民代表，有的还放起了鞭炮。不少代表激动得热泪盈眶。” 　　当年的人大代表邱福生向《瞭望东方周刊》记者回忆说:“罢免郭海荣以后，我记得天已经很晚了，有饭店给我们免费送来馒头。老百姓的喊声此起彼伏:‘人民代表好’，‘人民代表万岁’……” 　　罢免郭海荣并没有解决问题，代表们出于对黄岩撤市设区的抵触心理，在选举出席台州市首届人大的54名代表时纷纷弃权，结果无一候选人超过半数。选举宣告失败。　　相反，黄岩“两会”以绝对多数票分别通过了“要求恢复黄岩市”的人大决议案和政协建议案。
黄岩人大的“罢会、罢官、罢选”惊动了浙江省委。　　1995年3月下旬。省委书记办公会议对黄岩问题进行了专题研究，并形成1995年3号会议纪要(以下简称《纪要》)。该纪要明确指示：“黄岩撤市设区后，财政体制相应改为区级财政体制，但考虑到该地实际情况，原县一级财政的利益格局基本维持不变，原则上保留县一级事权。” 　　虽然没能恢复黄岩市，但是财权、事权下放已经意味着黄岩的半独立。于是，在4月再次召开的黄岩区人大会议上，代表们一次性选足了台州市首届人大代表。　　遗憾的是，浙江省委的《纪要》在台州并没有被执行。 　　财权事权争夺八年　　新中国成立之初，中国只有中央、省、县三级行政机构，地区行署作为省政府的一个派出机构，管理本地区的县。1982年，经过在江苏省的“地改市”、“市管县”试点以后，“市管县”体制在中国迅速普及。台州就是在这样的背景下，于1994年撤地设市。　　与全国大多数地区的省、地(市)、县(市)三级管理体系不同，浙江省大部分县和县级市的党政一把手以及财政都直接由省管理，实行省、县两级管理。中国只有浙江和海南实行这样的管理体制。　　近10年来，浙江省的县权进一步下放。1992年，浙江先对省内13个经济强县下放了审批权;1997年，又在萧山、余杭试行部分地级市的经济管理权限;2002年8月，浙江省委办公厅下发文件，扩大绍兴等17个县(市)的经济管理权限，将313项本该属于地级市经济管理的权限下放到上述17个县，内容涵盖了计划、经贸、外经贸、国土资源、交通、建设等12大类扩权事项，几乎囊括省市两级政府经济管理权限的所有方面。这次权限的下放，后来被归结为四个字——“能放都放”。　　在这样的背景下，县级财政直接上交到省，而地级市所能够获得的可支配财政收入，仅限于所辖各个城区。而对于并入市区的县级区而言，在按规定向省上缴一定比例的财政收入之外，还要再向市级财政上缴一定比例的财政收入。
当地的研究者分析说，这种管理体制使得地级市发展受到限制，但却让县域经济获得突飞猛进的发展。　　作为原来财政独立的县级黄岩市，每年只需要向浙江省上缴基数已定的预算内财政(1994年划定基数为2058万元)，和超基数财政收入的20%。1994年台州建市方案甫定，黄岩一方面失去了财政收入大户——商业发达的路桥镇，另一方面还要多缴纳超基数财政收入的30%给台州市，一进一出，损失颇大。　　而事权方面，究其实质也是利益。黄岩由市改区之后，丧失了绝大部分独立审批权、人事任免权。一个典型的例子是在银行业务中，外地汇入黄岩的款项，凡收款人地点填写台州市黄岩区的，均通过电子联行汇到台州(椒江)再转入黄岩区人民银行，时间上比直汇黄岩要迟2天。　　一位企业家对《瞭望东方周刊》说:“这个事权问题对企业的影响有多大，其他的先别说，我几乎每天要到13公里外的椒江(台州市政府所在地)跑两趟，光是汽油就浪费了多少？” 　　人大代表、黄岩果品有限公司董事长柴建平告诉《瞭望东方周刊》:“黄岩撤市设区之后，大一点的土地审批都要经过台州市。黄岩现在68%是山区，发展的还是工业。要建一个39平方公里的开发区，上报到市里，台州市得把这个数字放到整个市区的用地指标里一起考虑，就是不能批。结果黄岩只能搞一个19平方公里的开发区，根本不够用。” 　　这位企业家在名片上把自己的公司地址写成“浙江省黄岩……”，而不是“浙江省台州市黄岩区……”。他告诉记者，好多黄岩企业家的名片上都没有“台州”二字。这一点也在记者后来的采访中得到证实。　　台州市也有自己的难处，由于浙江实行的是省、县二级管理，地市一级相对虚弱。从表面上看，台州市下辖三区六县，事实上临海、玉环等六个县(含县级市)的财政收入只是虚账，直接上缴到浙江省，台州市掌握的财政只来自椒江、路桥和黄岩三区。　　台州市财政局预算处的林处长告诉《瞭望东方周刊》：“台州市属的一些县财政都是不错的。我两年前在玉环县做财政局长的时候，日子过得不错。现在到了台州市就得过穷日子了。台州财政收入少，只有黄岩、椒江、路桥三个区。” 　　以2003年为例，根据台州市财政局提供的数据，台州市的财政收入为108.68亿元。但实际台州市可支配财政收入远远低于此数字。当年黄岩区上缴了1.45亿元，占整个台州市可支配财政13.4%。从中可以计算出，台州市真正可支配财政约为10亿元。　　如果失去了黄岩的财政贡献，本来就不宽裕的台州财政将更为紧张。　　尽管有省委的《纪要》，但台州市并未执行，而黄岩对于独立财权和事权的主张成为每年人大的重要内容。在一年一度的黄岩两会上，对于撤市设区的抗议，成为两会的主轴。结果黄岩“两会”被称为“年年难开年年开”，黄岩区历任区委书记、区长都把开好“两会”列为任内的头等任务。　　从1996年开始，每年黄岩区“两会”上都会通过人大决议案和政协建议案，要求黄岩恢复县级市建制和落实省委1995年3号《纪要》，后来还通过决议案要求黄岩区政府向台州市政府申报。　　1995年之后8年内，黄岩区委书记已经换了5个，平均任职时间不足两年。。”