尊重历史宽严相济处理违法建筑

http://www.sina.com.cn  2009年06月02日05:54
本报记者 方兴业
《深圳市人民代表大会常务委员会关于农村城市化历史遗留违法建筑的处理决定》今天全文向社会公布，正式生效实施。
这是一项新政策，它将坚持尊重历史、实事求是、甄别主体、宽严相济、依法处理、逐步解决的原则，在全面普查的基础上，通过确权、拆除、没收、临时使用等方式处理历史遗留违法建筑。
这部法规性文件在出台前后广受关注。昨天，记者就《决定》制定的背景、制定过程和核心内容等方面采访了市人大常委会常务副主任李华楠。
出台《决定》是深圳长远发展需要
问：请问《决定》是在什么背景下制定的？
答：历史遗留违法建筑长期困扰我市，制定法规性文件进行处理是深圳实现科学发展、长远发展的需要。土地是城市的战略性资源，但是经过近30年的开发利用，我市土地已经十分有限，以耗费大量土地等资源为支撑的粗放型发展模式已经难以为继，转变增长方式，调整产业结构，优化经济结构成为必然的选择。而违法建筑大量侵占了土地，土地无法集约利用，加剧了土地资源的紧张，成为产业结构调整的“瓶颈”。另一方面，国家对深圳的发展提出了新的更高的要求，去年国务院批准的《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》要求深圳建设“全国经济中心城市、国家创新型城市”，最近获批的《深圳市综合配套改革总体方案》要求深圳“争当科学发展的示范区”。深圳要实现科学发展、可持续发展，要完成国家赋予的光荣任务，就必须处理好违法建筑问题，盘活土地资源，有效利用发展空间。
制定法规性文件处理违法建筑是深圳实现城市发展目标的需要。29年来，深圳的目标定位时有调整，但建设国际化城市的定位始终没有改变过。而建设国际化城市必须以统一规划为前提。违法建筑不经规划，擅自兴建，与国际化城市建设格格不入。新加坡、中国香港、首尔等国际化城市无一不是科学规划、统一建设的典范。
此外，违法建筑给城市管理带来难题。违法建筑作为生产经营场所，依法不能申办营业执照，商户游离监管，逃避税费，制假售假，藏污纳垢；违法建筑没有经过质量验收和消防检查，坍塌和火灾事故随时可能发生。去年发生的“9·20”火灾事故，从一个侧面反映了违法建筑的危害性。
市委从战略的高度和眼光看待这些矛盾和问题，把查处历史遗留违法建筑作为深圳长远发展、科学发展的一项基础性工作。贯彻市委精神，市人大、市政府先后出台了相关法规规章，执法力度不断加大，成效良好。目前违建增量已得到较好地控制，但既有违建仍大量存在，亟待纳入规范管理。去年国际金融危机影响加剧，“三保”工作任务紧迫，产业结构调整提速，而违法建筑利益驱动力趋弱。市委决定抓住良机，顺势而为，结合《纲要》的贯彻落实，决定再由市人大出台新的规定，处理好历史遗留违法建筑，不让困扰深圳发展的违法建筑继续困扰下去。
《决定》是科学立法民主立法的结果
问：历史遗留违法建筑时间长、成因复杂、涉及面广，在制定《决定》的过程中，是否广泛征求了各有关方面的意见？
答：在市委的领导下立法，在民意的基础上立法，这是市人大立法的一贯原则，制定这个《决定》也不例外。在制定过程中，市委正确领导，大力支持。市委常委会议两次讨论《决定》草案，把方向、定原则，确定《决定》草案的总体方向。这在市人大的立法史上是前所未有的，重视程度可想而知。省委副书记、市委书记、市人大常委会主任刘玉浦多次主持市人大常委会会议，就审议工作提出要求；市委副书记、市长许宗衡，市委常委、副市长吕锐锋，十分关心这项立法工作，无论是在政府起草期间还是在人大审议的各个阶段，都多次过问进展，沟通、协调相关工作，使立法工作顺利开展。
市人大常委会对《决定》的制定工作高度重视，主任会议强调要以对历史负责、对人民负责、对未来负责的精神对待这项立法；强调要开门立法，走出去，迎进来，让各方意见充分表达，乃至争论，使《决定》成为民主立法的典范。
在指导思想和立法原则明确后，立法工作有条不紊，调研、修改、审议，再调研、再修改、再审议，经过多个回合。市人大常委会领导多次率队赴几个区深入调研，人大城建环资委和法制委等相关机构组织召开多种形式的座谈会。期间共召开座谈会12场，还发放了大量的调查问卷，广泛听取了政府管理部门、股份合作公司、基层代表和专家学者等层面的意见，以此作为立法的重要依据。特别值得提到的是，市老领导方苞、李广镇还寄来了书面意见，提出了很有价值的建议。
《决定》草案经过“三审”程序。每一次审议，市人大常委会的组成人员都认真准备、积极发言。为倾听民意，启迪思路，分组审议时特邀请各区人大常委会主任或副主任、区长、相关政府部门负责人和市区两级人大代表列席会议，发表意见。审议会上，各种观点激烈碰撞，互相启发，为草案的修改提供日渐清晰的思路。
在半年多的时间里，《决定》草案易稿13次，凝聚着立法工作者的智慧和心血。
可以说，《决定》的出台，是党和人民意志的体现，是科学立法、民主立法的结果，是集体智慧的结晶。
《决定》对违法建筑继续保持高压态势
问：《决定》与市人大原有的法规文件是什么关系？对违法建筑的处理尺度是更严了还是放宽了？
答：1999年，市人大常委会制定了关于坚决查处违法建筑的决定；2001年又出台了关于处理历史遗留违法私房和生产经营性违法建筑若干规定（简称《两规》）。这些法规和文件为查处违法建筑提供了有力的法律手段和重要的政策依据，在执行中取得了较好的成效。这次立法，总结了其中的经验，同时又针对不足进行了改进完善。总之，新《决定》与过去的法规文件一脉相承，前后衔接。
政策的连贯性、一致性，集中地体现在《决定》一以贯之地秉承了历届市委、市人大、市政府对违法建筑严厉打击、严格查处的精神原则。许多条文比原有规定不是放宽了，而是更严了。比如关于历史遗留违法建筑的界定范围更加严格，更加清晰；《决定》调整处理的对象除原村民及原集体经济组织外，也涵盖了其他违法建筑，使处理不留死角，做到全覆盖。《决定》还实行严格的违法建筑普查制度，全市的违法建筑都将纳入规范化管理。
与原有的法规文件相比，处理的方式更灵活，更切合实际，更具可操作性。比如对处于基本生态控制线内的违法建筑，过去的法规规定一律拆除，可是实际操作中行不通，因为有的村，整个或大部分建筑群都在线内，要全部拆除缺乏可操作性。而这次出台的《决定》转换了思路，要求政府适当优化、合理调整基本生态控制线，然后根据本决定的基本原则进行处理；又比如，关于违法建筑的拆除问题，《决定》不仅规定了范围，而且规定了拆除的步骤和可行办法。这些灵活政策不是放宽了处理的尺度，相反，恰恰使“从严”的一贯精神原则得到更好地贯彻，使违法建筑能够切实得到处理。
《决定》有五大突破
问：违法建筑是20多年来的“顽疾”，这次立法突破了哪些方面的难题？
答：《决定》的重要贡献在于解决如下五个方面的关键性问题：第一，摸清全市违法建筑的底数。它要求“市政府应当对全市违法建筑进行全面普查，建立违法建筑台账和数据库。”规定对不申报者依法予以拆除或者没收其违法建筑。这将有助于摸清底数，将其纳入规范管理中。
第二，对符合条件的违法建筑确权发证。经普查记录的违法建筑，符合确认产权条件的，适当照顾原村民和原农村集体经济组织利益，在区分违法建筑和当事人不同情况的基础上予以处罚和补收地价款后，按规定办理初始登记，依法核发房地产证。
第三，明确了必须坚决拆除的违法建筑的范围。属于《决定》第九条所列的六种情形必须依法拆除，不留任何商量的余地。
第四，给予违法建筑一条新的出路。这就是“临时使用”，“加强管理”。过去对违建要么没收，要么拆除，处理方式较为单一，处理方式对抗性强，不利于违建的妥善处理。准予部分符合一定条件的违建在政府的严格监管下临时使用，做到物尽所用，是实事求是的。这样做，也可以把所有违法建筑置于政府的有效管理之中，避免过去以不发证为理由放任不管，违法建筑内五毒俱全、事故频发的状况。
第五，《决定》既不让违法者占便宜，也不让老实人吃亏。它规定“原村民所建非商品住宅未超过‘两规’最低控制标准的，在实施相关改造、拆迁时，应当给予政策优惠。”它要求“市、区政府积极推进旧城（村）、旧工业区更新改造工作，完善配套设施，改善环境。”这对原村民房产的升值，杜绝违法建筑具有促进意义。
违建问题需要逐步科学解决
问：《决定》中的规定比较原则，如何才能确保《决定》的贯彻落实？《决定》出台后，能否一揽子解决违建问题？
答：作为市人大的一个法规性文件，不可能对成因复杂、类型各异的历史遗留违法建筑，面面俱到地作出具体详尽的规定，而这些工作恰好是政府的职责所在。《决定》中多处要求“市政府另行规定”，在《决定》文末还要求市政府制定本决定的实施办法和配套措施。
法律的生命在于实施，希望市政府尽快制定《决定》的实施办法和配套措施，尽快试点，尽快全面付诸实施，尽可能缩小制定与实施之间的时间差，避免抢建现象。要采取各种有效形式宣传《决定》内容及其实施办法，让执法者正确掌握法律武器，让当事人明义明法明利弊，主动配合政府执法。市、区政府部门要履行职责，严格执法，把《决定》落到实处。
历史遗留违法建筑是历史遗留的“顽疾”，只能逐步解决，不能指望毕其功于一役。政府制定《决定》的实施办法时既要着眼当前，又要立足长远，做打持久战的准备。相信在本《决定》和此前已有法规规章的指引下，在执法部门的不懈努力下，土地资源被违法侵占和大量违法建筑游离管理的局面将得到有效遏制，深圳的经济发展和社会管理将更加平稳有序，中国特色社会主义示范市和国际化城市建设将更顺利地推进。