从一起听证案件引发对个体工商户营业执照经营期限设定的思考

从一起听证案件引发对个体工商户
营业执照经营期限设定的思考
2005年9月20日，T县工商局举行听证会，听证案由是个体工商户持过期执照经营，工商所以当事人无照经营为由拟给予当事人5000元的罚款，当事人不服，便提出听证。
具体案件情况是：某从事餐饮业的个体工商户，其卫生许可证和营业执照于去年底到期，今年初，工商所催其办理营业执照期限变更，并下达了催办通知书，当事人说正在办理卫生许可证的变更。期间，当事人一直在经营，至今年8月份，当事人持卫生许可证到工商所办理营业执照经营期限变更手续，工商所一方面予以受理，另一方面对当事人1－8月份的经营以无照经营进行查处，于是引发了听证会。
听证会上当事人的辩护律师对事实不予否认，只是提出营业执照上设定的经营期限是否有法律依据？如果有法律依据我们服从处罚，如果没有法律依据，说明设定期限是不合法的，也就不存在过期，那么处罚就是错误的。对此，县工商局找遍了法律法规，并且逐级进行了咨询，没有找到法律法规的依据，也没有规章甚至没有部门答复的设定。因为此案例在现实中带有普遍性，是法律上的不健全。于是县工商局通过逐级递交向国家工商行政管理总局作出请示，目前还没有答复。
个体工商户营业执照中有经营期限栏目，《行政许可法》也有行政许可“有效期”，这里“经营期限”或“有效期”如何设定，《城乡个体工商户管理暂行条例》、《城乡个体工商户管理暂行条例实施细则》和《个体工商户登记程序规定》以及《行政许可法》都没有规定，而《城乡个体工商户管理暂行条例》中对登记事项只主要列举了字号名称、经营者姓名和住所、从业人数、资金数额、组织形式、经营范围、经营方式、经营场所，并没有经营期限。那么在营业执照中为什么要印制营业期限？办理个体户营业执照时又如何填写“经营期限”？现实中在办照时填写经营期限不尽相同，据调查主要有以下几种：第一，根据经营场所的房屋租赁协议的期限来设定经营期限。第二，根据前置许可的许可证期限来设定经营期限。第三，根据国家工商总局规定每四年更换一次营业执照来设定四年的营业期限。第四，根据当事人的要求来确定经营期限。第五，干脆不填经营期限。
对于上述前三种情况，笔者认为，首先存在不合法性，缺乏法律依据，法律法规并未就此作出规定，作为执法部门法定的才能执行，法律未规定的，不能擅自设定或比照执行。第二，有人认为房屋租赁协议和前置许可就是办理营业执照的条件，依据条件的期限来设置经营期限是有道理的。但是笔者认为这些条件有的不是唯一性的，有的虽是唯一性的，但可以办理延期或变更经营范围。比如，经营场所虽然是登记项目之一，房屋租赁协议仅是营业场所的一个证明，这个证明则不是唯一性的，如自有房、无偿使用房等，就可以不要签协议，即便是租房，协议也可以分阶段签或不断的延长。因为一份租房协议而设定了经营期限，势必要求经营者不断地办理执照的延期手续或换照，人为的给经营者增加了负担；另外，经营场所是可以不断变换的，按规定只要办理营业执照的变更手续即可，并不是经营资格的重新确认或丧失，而经营期限的期满就必须要对经营者经营资格重新审查和重新确认或者丧失。对于前置许可条件，有的是唯一性，有的也不是。比如有的经营范围大于前置许可的范围，那么，前置许可的条件就是不是其经营资格生存的唯一性，即使许可证期满而不办延续，可以核减经营范围，办理变更手续，如果许可证到期办理了延期手续，那么它的前置条件仍然存在无需办理执照变更。如果因此而设定了经营期限，到期就必须要办理重新确认而延续，也是人为地设限；如果前置许可与经营范围是一致的，许可证到期后，也有三种情况：一是办理取缔或注销；二是改变经营范围；三是办理许可证延期。许可证到期未办延续也未变更经营范围继续经营的，应当取缔。如果不经营的应当注销，如果当事人办理变更或办理许可证延续，其经营资格仍然有效，同样，由此而设定经营期限就是人为设限，就是对其自主经营的侵害。第三，对于第三种情况，国家工商行政管理总局规定，每四年更换一次营业执照，笔者认为这只是对营业执照的管理和规范，是外在形式的变化而不是对其实质内容的许可改变，也不是对其经营资格的重新审查和确认，由此而设定经营期限就更没有道理，不仅是对经营者经营权的侵犯，而且是对经营者利益的侵害。
国家工商总局曾对公司的营业期限届满后如何处理有一个答复，因为公司的营业期限属于主要登记事项，所以其答复为公司营业期限到期未办理延续的，先责令当事人限期办理变更手续，逾期未办理的，按照《公司登记管理条例》第六十三条处罚，但是该答复是对逾期的处理，那么如何对公司营业期限的设定，法条上也没有作规定，也是没有依据的。1995年国家体改委发布的《有限责任公司规范意见》则对有限公司的营业期限作了明确规定。该意见第59条规定：公司可以在公司章程中订明营业期限。除特殊情况经工商行政管理机关批准外，公司的营业期限不得少于五年。由此可以说明，企业的经营期限在法律法规没有设定的前提下，应由企业自主决定。同样，笔者认为对个体户的经营期限，法律法规没有设定的，应由个体户自主决定。因为公民的自主经营权是法律赋予并受法律保护，人为地设定经营期限不仅不合法，而且也是给经营者的经营设置了框框或者规定了经营资格的存续期，实质上是对经营者经营权的侵害。所以笔者建议，第一，尽快制定法律法规，做到有法可依；第二，暂时没有法律依据的情况下，笔者比较认同实践中第四、第五种做法，即让当事人自主决定，当事人未申请约定的，注册登记时，工商行政管理部门就不要规定经营期限。