杨敏、贺海峰、周江：我国试点公权力改革

杨敏、贺海峰、周江：我国试点公权力改革时间:2010-09-28 16:03 作者:杨敏、贺海峰、周江 字号：大 中 小 点击:333次
3地上报县委书记权力清单
　　对于中国基层治理来说，围绕公权力运行所进行的一系列改革，说到底就是一个祛除神秘化的过程。
　　从邯郸公布“市长权力清单”，到成安推动“通透式办公”，到成都武侯为“一把手”权力进行确权勘界，再到江苏睢宁以严管干部为起点的系统化改革……我们发现，基层公权力的“祛魅”进程，已经悄然从行政权力的自我革命，走向了党委权力的自律自省。
　　从“行政权力”到“党委权力”，仅仅两字之差，却标志着权力改革开始触及核心领域。
　　以限权为起点，以公开为手段，以事项透明、流程透明、责任透明为“分解动作”，睢宁、成安、武侯的“县委权力公开透明运行”试点，将公权力导入一个四壁通透的“金鱼缸”内，让公权力运行的轨迹一览无余。
　　“金鱼缸效应”，作为现代管理的重要理念，代指一种透明度极高的民主管理模式，于是，我们以“金鱼缸政治”为喻体，去解读观察县委权力公开透明运行之三地试验。
　　■贺海峰
　　8月16日，成都武侯区；8月20日，河北成安县。
　　对江苏睢宁县委书记王天琦来说，这是一次再平常不过的考察观摩活动。作为2009年3月中纪委、中组部确定的“县委权力公开透明运行”3家试点单位，睢宁、武侯、成安之间的互动交流远远不止这一次。
　　这项鲜为外界所知的试点历时1年半。经过全面的“确权勘界”和反复的“自我革命”，3个试点县区各自拿出了一份“县委书记权力清单”。
　　以增加政治透明度为切口，规范县委权力行使，保证县委正确运用权力，正是这场试验的发力点之一。其实，伴随国内国际情势的变迁，党内高层早就清醒地意识到，从“封闭状态下执政”到“开放状态下执政”，已成为历史必然。而3个试点县区分别落子东部、中部、西部，无疑为下一步在更大范围内推开作出了铺垫。
　　改革为什么从“县”开始
　　2010年8月20日，中共中央政治局召开会议，全面部署党的基层组织实行党务公开工作。会议强调，“要坚持发扬民主、广泛参与，以落实党员的知情权、参与权、选举权、表达权、监督权为重点，进一步提高党员对党内事务的参与度，拓宽党员意见表达渠道，营造党内民主讨论、民主监督环境”。
　　这是一个重要信号。中央编译局研究员王勇兵曾经判断说，无论从中央关于改革的思路来看，还是从近些年来改革的实践来看，政治体制改革的突破口已经从党政分开转向党内民主。“政治体制改革的道路就是通过发展党内民主，带动人民民主，最终实现高度的人民民主。”
　　党务公开，正是党内民主的关键环节。从2004年中共十六届四中全会首次提出“逐步推进党务公开，增强党组织工作的透明度”，到2007年将党务公开作为党的一项组织制度写入党章，再到2009年中央党务公开领导小组在京成立，党内民主步伐逐渐加快。中纪委、中组部主导的县委权力公开透明运行试点，正是这一大背景下的顺势而为之举。
　　值得注意的是，此前，时任河北省委副书记、纪委书记张毅曾推动过一场引领全国的行政权力公开透明试点改革。2004年底，他到邯郸调研，带去了一个让其他人感到“前所未有、闻所未闻”的课题：公共权力公开运行的可行性研究。这个课题比后来实际试点工作所涵盖的范围更广，不仅包括政务公开，还涵盖到党务公开。邯郸市委最终选择了前者作为突破口。2005年，全国首个“市长权力清单”出炉，时任邯郸市市长王三堂的权限被定为92项。这92项权力随即被汇编成目录以及运行流程图，向全社会进行公开。
　　而邯郸下辖的成安县，则以另一种特殊的形式引起了更大的社会反响。时任县委书记王晓桦力推“通透式”办公，将全县大小官员的手机号码全部公之于众。另外，在人事任免和重大问题决策的常委会和全委会上，成安还实行了票决制、社会旁听制。通过邀请社会各界人士现场列席旁听的方式，把县委权力运行的整个过程毫无保留地摆在群众的眼皮底下。后来，成安之所以成为县委权力公开透明运行试点县之一，与此不无关系。
　　从“行政权力公开透明运行试点”到“县委权力公开透明运行试点”，虽然仅有两字之差，却意味着改革进程的大幅推进。“中国公共权力最为核心的改革是党的领导体制改革。要让权力公开透明运行，必须触及党的领导体制这一核心。”在接受《决策》专访时，清华大学廉政与治理研究中心主任任建明反复强调。
　　那么，改革为什么要从县开始？
　　翻开一部中国历史，县作为乡村的头，城市的尾，在整个政治社会结构中始终居于特殊地位。对上，是国家政权的一个台柱、一个支撑脚；对下，则连接着整个社会，是国家政权与社会的一个接触点。社会的矛盾，政权和老百姓的矛盾，都会在县一级首先暴露出来。故此，不少学者提出“中国政治改革应当从县一级破题”的观点。
　　而在中央层面，对县治的重视程度亦前所未有，一系列县治新政更是密集释放。比如，高配县委书记，加大县委书记的提拔力度，县委书记一职的任命权收归省委；特别强调加强县一级纪委的作用；频频开展县委书记、县公安局长、县纪委书记、县组织部长大轮训。
　　至于县委权力公开透明运行试点，中央党校政法部教授、知名反腐学者林喆言辞恳切地告诉《决策》：“这三个试点县的经验，代表了一种希望，特别是民主政治的希望。”
　　县委书记自我“削权”
　　县委书记的权力到底有多大？
　　按照一位著名改革家的说法，“天下最真实的官只有两个，一个是宰相，一个是县官”。言下之意，除外交权、军事权外，宰相拥有的权力县官也都拥有。不过，中纪委、中组部正在力推的县委权力公开透明运行试点，却给出了迥然不同的答案。
　　在接受《决策》专访时，中央党校党建部教授蔡霞一语中的：“县委权力公开透明运行，其实质是县委书记权力公开透明运行。”
　　蔡霞认为，在县一级权力架构中，县委书记除了对当地的重大项目、人、事、财进行支配，还可以直接影响和制约身边人的命运，而别人很难对他进行有效的监督和制约。这是一个很大的制度缺陷。恰如社会上诟病的那样：“上级监督‘一把手’——太远；下级监督‘一把手’——太难；同级监督‘一把手’——太软；法纪监督‘一把手’——太晚。”以河南省为例，2006年以来，已有22名县委书记先后“落马”，可谓触目惊心。
　　对体制性积弊“动刀”，不仅需要高超的技法，更需要非凡的胆力。武侯区委书记刘守成就曾对制度设计者表示：“你们把我的权力限制住了，(权力公开)效果也就达到了。”武侯、睢宁、成安各自拿出“县委书记权力清单”，并绘制出各项权力的运行流程图，其用意正在于建立制度上的“硬约束”。
　　通过流程设计，这3个试点县“一手”随意“钦点”干部、在干部任免问题上“一言九鼎”的土壤已经不复存在。比如，根据规定，武侯区委书记只有在领导班子和领导干部年度考核工作结束以后、日常考察发现领导班子存在突出问题、领导职位空缺、特殊情况必须调整干部这4种情况下，才能提出干部调整动议。而且，在动议时，区委书记只提方向、不提具体职位，只提人选标准、不提具体人选，只提选拔要求、不提选拔范围。另外，领导干部人选要从后备干部中产生，后备干部人选要由群众进行无记名推荐产生。如此一来，“一把手”滥用权力的空间受到了极大压缩。
　　又如睢宁独创的议决权、否决权分离制衡机制。2008年4月，王天琦担任县委书记以后，第一件事就是出台文件，自我“削权”。这份文件规定，重点工程、规划、土地审批权由县政府研究确定，县委书记不再担任土地审查委员会、规划审查委员会的主任，县委常委会只保留否决权。
　　为什么要这样做呢？王天琦解释说，很多时候，县委容易把县政府的权力直接拿到县委来，比如，把某块地给谁、把工程给谁、把资金给谁，这就是议决权。建立议决权、否决权分离制衡机制以后，重大事项由相关职能部门提出方案，交政府常务会议决，强化政府的议决权，议决通过的方案再提交县委常委会研究，县委常委会票决通过后，政府启动实施。县委常委会票决不通过的，返回政府，由政府牵头重新拿出方案研究，县委常委会不直接提出具体的方案和建议，只保留否决权。政府常务会议决，县委常委会否决，相互限制又相互协调，有效地限制了不当用权。“县委书记成了一名‘主持人’。”
　　权力具有天然的侵略性、扩张性。有人质疑：“一个权力清单、一个流程图，就能给权力套上‘缰绳’？”睢宁的“杀手锏”是，引入社会监督，激荡起强大的民意洪流，裹胁权力回归本位。
　　2008年10月，睢宁以“倾听你的声音”为主题，召开县委常委会扩大会议，列席人员扩大到全县副科级以上干部、行政执法部门股级以上干部、人大代表、群众代表以及重点规模企业负责人，并通过电台、电视台、网络等多种媒体全程实况直播。当时，场外一位村民通过热线电话向县委书记质询：“县委实施‘今年家里不进水’工程，解决了城区老百姓汛期家中进水问题。县委有什么办法能够让农民家中不进贼呢？”县委书记当场作出恳切回答和明确表态。这次常委会还对软环境建设专项评议现场计票、公布结果，并经县委常委票决，宣布免去“最不受睢宁人民欢迎的单位、站所”主要负责人职务。
　　王天琦说，所有这些改革，其实都是围绕一个核心：限制不当权力，强化正当权力，建立用权规矩。打个比方，就是让县委书记走好权力这条“道”，“限制”是堵塞岔道，“强化”是走好正道，“规范”是永远不下道。
　　如何向纵深推进？
　　今年“十一”前后，中纪委、中组部将对3个试点县区进行验收。接下来，继续扩大试点甚或在更大范围内推广相关经验，当无疑义。实际上，湖南、江西、云南等多个省份，已经相继启动了这一试点。
　　但是，首先需要厘清几个问题：哪些经验具有普适性？哪些有待进一步完善？哪些应当探索、可以探索的领域还没有真正触及？
　　总体上看，3个试点县区各有“绝活”：成安县实施了常委会票决制、全委会票决制、群众认可度测评制、社会旁听制、公开通报制和公开预提名制6项制度。武侯区在四川省第一个明确提出取消书记办公会，建立健全常委会向全委会、全委会向党代会负责、报告工作并接受监督的制度。睢宁县则是从“两委”归位入手，到收费“休眠”，再到直播县委常委会，依托民意、严管干部，全方位、多层次推进权力公开透明运行改革。
　　对此，林喆十分肯定地说：“这些改革具有普适性。因为基层的情况差不多，遇到的问题也差不多。”关键在于，“一把手”到底愿不愿意改革，是真改革还是假改革。2006年，王晓桦曾经反思：“(成安的经验)为什么很多地方不能效仿，这是一种悲哀。很多地方不学，为什么呢？因为首先限制的是一把手的权力。”2009年，他带着这套制度来到了大名，发起“县委书记限制自己的权力”的改革，并最终得到省委组织部认可。
　　对于干部人事制度改革，任建明认为，应当更多地体现竞争性。例如仇和当年在宿迁搞的公推公选，影响就非常大。这方面睢宁也作了有益的探索。“公开选拔是无论体制内、体制外的人都可以参加的选拔，是一种更大范围的竞争。我认为最终要使用的办法还是这个。”
　　也有学者指出，这次改革试点仍然带有过渡性质。比如，对县委权力实行“勘界”、进行规范，首先要有一个大的框架背景，党委的权力范围、人大的职权范围、政府的职权范围，至少是这几个范围应当理清。因为限制县委权力，就一定会涉及到党委、人大和政府的权力关系界定。如果县委权力公开透明试点能够与人大改革、政府改革有机衔接，整体设计，配套改革，将会产生更好的效果。
　　“更为迫切的是，要为改革者营造宽松的环境。改革的前行者，往往需要作出很大的牺牲和代价，因此必须旗帜鲜明地保护改革者、鼓励改革者。从高层来说，有责任对改革者宽容、支持、引导。从社会来说，要给改革者足够的时间，不要急于去给他下结论。”蔡霞告诉《决策》。
江苏睢宁试点县委权力公开透明
　　■杨敏
　　7月29日上午，偌大的睢宁剧场座无虚席。
　　江苏省睢宁县委“一述双评三监督”半年直评会、县委十一届十一次全体会议暨上半年经济工作会正在直播中。
　　一头银发的魏维正走向发言席，作为全县1500名“一述双评三监督”群众评议员中的一员，他向大会提交了三条关于城市建设的建议。
　　全委会上，县委书记、县长述勤、述廉，现场评议、群众质询。原来，公开可以这样鲜活，民主也可以这样直播。
　　这就是睢宁，一个立足于解决自身问题而发起种种改革，被主流媒体争相报道、被高层意外关注，并确定为全国县委权力公开透明运行试点县的县份。
　　话说从头。睢宁成为试点，“既是一种巧合，也是一种必然”。
　　为什么是睢宁？
　　睢宁，曾是江苏的人口大县、农业弱县、工业小县、财政穷县。
　　2007年，除人口总量排在江苏第五外，工业总量、城镇居民可支配收入、农民年人均纯收入、财政一般预算收入、人均国内生产总值等主要指标均排到了江苏末位。全县100万农民，有23.4万人处于江苏省2008年初划定的贫困线以下，成为江苏省脱贫攻坚重点县。
　　2008年4月23日，当地县委机关报《今日睢宁》，在头版刊发了“江苏省52个县(市)主要经济指标排名”，标题就是“我们，落后了！”，并将睢宁多项垫底指标以醒目的方式圈注出来。
　　“睢宁落后了，睢宁全面落后了，睢宁落到最后了”。对于这样一个欠发达县份，发展经济最大的瓶颈就是资源，无矿产、无交通、无区位，存量最为丰富的“资源”就是人口。
　　然而，就是这最为丰富的“资源”，曾经也是主政睢宁地方官员最为头疼的问题。曾几何时，睢宁干部不团结、好内讧、奉行潜规则；群众喜上访、好诉讼，干群关系紧张。县行政办公中心常常被上访群众围堵，最严重的一次长达13个小时，各种矛盾错综交织。“睢人好讼”，也成为睢宁对外形象最有名的“标签”。
　　经济落后的根源是人的落后。干部是社会发展和稳定的主力军，起到带动引领作用。因此，组织领导好经济工作，管理好社会事务首先要从干部管起。睢宁先后出台《领导干部问责办法》、《公务人员问责办法》、《被问责干部使用管理办法》等制度，用强有力的问责来严管各级干部。
　　睢宁严管干部是从禁酒开始的。
　　睢宁曾经酒风盛行，一些机关干部往往是上午惦记着中午的酒场，下午就开始安排晚上的应酬。
　　2007年下半年，一位在睢投资的客商到一部门办事，他找到某科长时，这位喝醉酒的科长竟对他说“我不是科长，科长没来”，这位客商气得打算撤资。2008年1月，睢宁县国土局一名职工酒后驾车，撞死撞伤5名放学回家的儿童。
　　这几件事在当地引起极大反响，群众义愤填膺，对干部作风极为不满。睢宁主要领导痛下决心严刹干部饮酒，2008年4月15日，出台《关于严格实行工作日禁酒的规定》。
　　放眼全国，各地“禁酒令”层出不穷，也不乏失败案例，为何睢宁的“无例外禁酒”能够名扬全国，以至于让出差在外的睢宁干部总显得那么另类：当一桌人面熏耳热、推杯换盏的时候，唯独睢宁干部或白水一杯，或果汁一瓶，自斟自饮，安之若素。
　　“所有机关工作人员在工作日中午不论是否公务，不论什么理由，不论官职大小，不论本地外地，一律不准饮酒。”
　　在这项简短的制度里，能够看到的是“无例外”；在制度外，还有看不到的“铁律执行”。2008年，经群众举报，睢宁十多名干部因违规饮酒被免职，其中有一名局长、两名副局长和一名镇长。
　　“无例外”、“铁律执行”，这就是包括禁酒令在内，睢宁严管干部系列措施的最鲜明特质。“有言在先、说到做到”，让群众监督有底气，被问责干部心里服气。也正是这种鲜明的特质，让以严管干部为起点，以公开为主线，系统性、制度化推进的睢宁改革“六部曲”走得平稳、扎实。
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