我国公共需求的深刻变化与政府转型的现实压力

　　■迟福林

　　一、我国正处在全社会公共需求深刻变化的关键时期

　　从国际经验和我国的实际来看，人均ＧＤＰ从1000美元向3000美元的过渡时期，既是从一般温饱型社会向发展型社会转变的重要时期，也是社会利益关系及其公共需求深刻变化的关键时期。

　　1、由于收入分配差距比较严重，并有不断扩大的趋势，广大社会成员对缩小收入差距，实行社会再分配的基本公共需求比以往任何时期都更为强烈、更为迫切

　　我国已经成为世界上收入分配差距比较严重的国家之一。近些年，贫富差距不仅没有缩小，还有逐步扩大的趋势，一定程度的贫富两级分化正在形成。有人统计，目前我国50名富豪的财产等于5千万农民的年收入；300万富人的财产等于近9亿农民两年的纯收入。2003年第4期《新财富》杂志公布的一个数字是，中国400个大富豪总共拥有的财富是3031亿，这相当于2001年贵州省ＧＤＰ的3倍。

　　我国的城乡差距相当严重。1985年我国城乡的收入差距只有1．86倍，到了2004年扩大到3．21倍。如果把社会保障、公共医疗、义务教育等因素计算在内，有专家估计目前我国城乡的实际差距已达到6倍左右。并且，城乡收入差距还有逐步扩大的趋势。

　　近些年收入分配差距有加快扩大的趋势。以江苏省为例，江苏城镇居民家庭人均可支配收入的差距，2000年为5．39倍，2003年到了9．91倍，2004年则达到10．71倍。我国行业收入差距，最高与最低的比例，1978年为1．3倍，2003年为6．1倍。

　　2、义务教育、公共医疗已成为当前多数社会成员重要的公共需求，并且比以往任何时候都要突出

　　在义务教育、公共医疗方面的欠账很多。我国在制定“八五”计划时，曾承诺在2000年以前，教育支出占国民生产总值的4％，接近20世纪90年代初世界发展中国家的平均水平。实际情况却是，到2003年，中央财政性教育经费占国民生产总值的比重仅为3．28％，比2002年还减了0．4个百分点。我国2003年这一比例，同泰国1998年4．27％的比例相比，也有较大的差距。2003年，联合国开发计划署公布的人类发展指数，我国在175个国家中排在第104位。再看公共医疗。国家卫生部一位领导在去年发布的一组数字，引起社会的广泛关注。他指出，我国农村至今有一半的农民因经济原因看不起病。2003年，农村居民家庭人均纯收入为2622．2元，而农民人均一次性住院的费用为2236元。可见，农民辛苦劳动一年的收入仅够支付一个人一次住院的费用。据统计，我国有44．8％的城镇人口和79．1％的农村人口没有任何医疗保障。

　　教育和医疗费用上涨的速度太快。有专家指出，按照国际上通行的高校收费标准，学费占人均ＧＤＰ的比例一般在20％左右。而我国的高校学费（含住宿费）已接近人均ＧＤＰ的80％左右。近几年，大学的学费比1989年增加了25－50倍，而同期城镇居民收入实际增长了2．3倍。此外，近些年医药费用快速增长，人均门诊和住院费用的增长幅度都在两位数以上。教育、医疗费用的过快增长，远远超出居民家庭可支配收入的增长速度，并已成为多数家庭的沉重负担。

　　3、在我国经济社会转型时期，就业和社会保障已成为全社会重要的公共需求

　　我国面临着巨大的就业压力。由于经济发展必然会引起经济结构的调整，由于国企改革的深入以及农村剩余劳动力的大量存在，使我国当前和今后若干年内的就业形势相当严峻。首先，国企下岗失业人数高达4000万左右。有专家估计，我国实际的失业人口已超过世界12％的警戒线。此外，城镇每年有近千万的新增劳动力，农村上亿剩余劳动力在未来10－20年要转移到城镇中来。

　　我国社会保障的矛盾和问题越来越突出。一是我国社会保障的欠账过大，并逐年增加。1993年以前，我国国有企业社会保障的欠账大概只有3千亿左右。2002年仅国有企业的社会保障欠账就达到1．9万亿。有专家估计，我国社会保障的欠账总量已达到3万亿左右。二是目前社会保障主要靠现收现付。我国已经开始进入人口老龄化阶段，未来几年，社会保障方面的问题将会更加突出。三是我国社会保障的制度还不健全，社会覆盖面不高，社会管理水平还很低。

　　4、公共安全越来越开始成为全社会成员普遍的公共需求

　　我国经济转轨进程中，社会秩序重建滞后，信用普遍缺乏，各类市场尚不规范，政府的市场监管职能还远未到位。因此，生产安全、卫生安全、食品安全等方面的问题还比较突出。

　　安全生产的问题已引起全社会的极大关注。2004年，全国发生各类生产安全事故80．4万起，死亡136755人。全国每年因事故造成70多万人伤残，给近百万个家庭带来不幸。另外，每年约70万人患各种职业病，受职业危害的职工在2500万人以上。

　　卫生安全问题比较突出。随着经济水平的提高，人们对自身的生命安全高度重视。因此，公共卫生安全和公共卫生突发事件已成为全体社会成员最关注的大事。此外，近些年来公共卫生秩序混乱，公共医疗机构行为严重扭曲，假冒伪劣药品充斥市场，医疗事故时有发生。据统计，近几年全国每年因用药不当而住院治疗的高达250万人。

　　食品安全已成为人们普遍担心的问题。人最基本的需求是生存的需求。从现实生活来看，这个需求可以细化为“柴米油盐酱醋茶”。现实生活中的突出问题是各种伪劣商品充斥市场，广大百姓对劣质肉、毒米、毒面、变质牛奶和奶粉等问题深恶痛绝。食品安全问题日益成为全社会普遍关注的问题。问题的根源在于，在市场秩序尚未真正建立起来，信用普遍缺失的特定背景下，政府的市场监管严重不到位，工作职能和工作重点并没有随着全社会公共需求的变化而变化。从前一段公安部公布的数字看，扰乱市场经济秩序犯罪呈大额化发展趋势，2005年上半年此类案件金额达到581．1亿元，上升幅度达89．6％。这么高的上升幅度，足以说明各级政府在维护市场秩序方面的职能严重缺位。政府的公共服务尚不能适应广大社会成员从“吃饱”到“吃好、吃安全”的基本需求。

　　5、随着利益关系的变化，合理的、正当的利益表达和利益诉求开始成为广大社会成员，特别是弱势群体的公共需求

　　随着经济的快速增长和改革的深化，我国已进入全面调整利益关系的关键时期。特别是由于收入分配差距的不断扩大，使利益关系问题不仅具有普遍性，而且具有复杂性。能否妥善、全面、合理地解决利益关系，既取决于政府实行社会再分配的力度，也取决于能否尽快建立利益表达和利益诉求的有效机制。在这方面，应当解决好这样三个问题：

　　拓宽利益诉求和表达的正常渠道。从目前的情况看，各级政府的信访部门作用有限，已很难适应利益诉求日益增长的需要。目前，一些地方政府对于民意的表达还处于“防民之口”的状态。

　　建立不同利益群体的利益表达机制。我国利益关系的深刻变化在于形成了不同的利益群体。因此需要有不同的具体利益的代表者有组织地反映其利益要求。清华大学的孙立平教授提出，我国已进入了利益博弈时代。无论这个判断是否准确，现实的情况是利益集团的分化已初步形成。从这次房地产市场调控的情况看，强势集团、弱势集团有不同的利益要求。并且，强势集团的利益表达十分强烈，而中低收入群体的利益表达就很弱。由于我们缺乏各种利益群体有组织、有理性地表达自己利益的机制，导致了大量群体性事件的发生。

　　如何依法协调利益关系已成为迫切需要解决的重大问题。由于相关立法滞后，老百姓的利益冲突大都找政府解决，而不是找法院。在这种情况下，社会成员难以通过法律维护自己的正当、合法权益。

　　从上述五个方面公共需求的现实情况看，我们可以得出以下三点重要判断：

　　第一，我国经过26年多的改革开放，经济社会进入一个转型的关键时期。尤其是进入到人均ＧＤＰ从1000美元到3000美元的过渡时期，更是一个社会结构、经济结构快速变化的时期。在这个时期，经济社会发展必须按照多数人的要求，反映社会的总体趋势。只有这样，经济社会才会得到协调发展。

　　第二，我国公共需求的深刻变化，基本反映了人的全面发展的客观要求。我国提出以人为本的科学发展观，符合人的全面发展的基本要求，适应了公共需求深刻变化的现实。

　　第三，公共需求的全面增长与公共产品的严重短缺，成为改革发展新阶段的突出矛盾。适应公共需求深刻变化和全面增长的客观要求，强化政府的公共服务职能，满足广大百姓对公共产品的基本需求已成为各级政府的主要任务。

　　第四，国际经验告诉我们，在经济社会转型和社会结构、利益关系变化的时期，基本满足公共需求的变化非常重要。如果能很好地解决由公共需求变化引发的社会矛盾、社会问题，就有可能保持经济社会的协调发展；反之，经济社会发展就有可能发生中断或倒退。

　　二、公共需求的深刻变化与公共服务的严重不适应成为现阶段我国经济社会发展中的突出矛盾和主要问题

　　经验表明一个国家在经济发展的过程中可能面临公共产品供求失衡的局面，并由此对经济社会发展造成严重影响。我国经过26年多的改革开放，经济结构、社会结构快速变化，经济社会转型进入关键时期。在这一时期，全社会的公共需求也处在深刻变化和快速增长的阶段。从现实的情况看，我国的公共服务和公共产品的供给面临严峻挑战：一方面要承担改革成本，解决历史性欠账问题；一方面又要适应经济社会发展的新形势，解决新的矛盾和问题。就是说，由于体制转轨和经济社会转型的双重压力，我国的公共服务和公共产品的供给严重短缺，两者的不相适应已成为我国经济社会发展的突出矛盾和主要问题。

　　1、我国公共需求的深刻变化反映了我国从初步小康向全面小康发展的客观趋势

　　我国正处在从初步小康向全面小康的过渡阶段，这个阶段最突出的特点就是社会成员的公共需求开始发生深刻变化。

　　公共需求的结构正在发生深刻变化。改革开放26年多来，我国社会成员从追求温饱到追求小康、从追求初步小康到追求全面小康。随着这个目标的变化，社会成员的需求结构也发生了重大变化。一方面，社会成员的个人总需求中，公共需求的比重越来越高；另一方面，社会成员从基本生存的公共需求到全面发展的公共需求，整个需求结构在不断变化。这个变化可以从我国居民的消费结构变迁中反映出来。例如，26年来，我国的恩格尔系数变化很大：农村从1978年的0．677下降到2003年的0．456；城市从1978年的0．575下降到2003年的0．371。从恩格尔系数的明显变化中可以看出，社会成员在教育、卫生、住房、旅游方面的支出已经远远大于基本的生存支出（如基本食品支出等）。社会成员对公共安全、公共医疗、义务教育、社会保险等方面的公共需求已经成为需求结构的主体。

　　公共需求的数量正在不断增长。社会成员的需求结构中，个人需求经过26年的快速增长后，其增速开始趋于稳定，但公共需求的增长却方兴未艾。城镇居民在教育、医疗、社会保障等方面公共需求年均提高的速度越来越快。有专家估计，过去10年城镇居民在教育、医疗、社会保障等方面年均公共需求的提高比重，大体相当于过去5年公共需求比重的总体增幅。

　　公共需求的主体正在不断扩大。首先，广大城镇中低收入群体成为公共需求的主体之一，而且这个主体在不断扩大。客观地分析，处于不同收入群体的居民对公共需求的要求是不同的。中高收入群体更多地要求政府提供公共安全等服务；而中低收入群体则更多地要求政府提供公共医疗、义务教育等公共服务。目前，由于我国收入分配差距不断扩大，中低收入群体对公共医疗、义务教育、就业和社会保障的公共需求日益强烈。其次，广大农民开始成为公共需求的重要主体之一。由于历史原因，我国的广大农民基本被排除在享受公共服务的主体之外。在义务教育、公共医疗、社会保障等公共服务方面，农民同城镇居民事实上是严重不平等的。现实的情况是，随着农村改革的不断深化和农村经济的发展，广大农民潜在的公共需求已开始转化为现实需求，广大农民将逐步成为公共需求的主体之一。

　　2、公共需求的深刻变化将成为制约经济持续较快增长的重要因素

　　社会需求是拉动经济增长的三大因素之一。而在社会总需求中，公共需求又是主要因素。我国公共需求的数量在不断增加，而且增长的速度远远大于个人需求的增长速度。满足社会的公共需求，能更好地促进经济的可持续增长。

　　公共产品供给严重不足和公共服务的不到位是我国消费率低下的重要原因。消费是拉动经济增长的重要动力。这些年来，我国经济持续快速增长，而消费率却逐年下降走低。2000年是61．1％，2004年又下降到不足50％的历史最低水平。而世界其他发展中国家的消费率平均为71％左右。消费率逐年下降使我国的内需严重不足，并日益构成对经济持续增长的潜在威胁。消费率的逐年走低与经济的持续快速增长形成如此明显的反差，其中有两个重要的原因：一是公共服务的严重不到位。如果公共医疗、义务教育、就业、社会保障成为社会成员，尤其是中低收入者的主要经济负担，那么消费率不但不可能提高，反而会逐步下降。二是收入分配差距逐步扩大必然导致明显的消费差距，使弱势群体的消费增长长期保持在较低水平。

　　启动农村消费大市场，拉动内需，需要以提供有效的公共服务为前提。为什么我国的农村消费市场长期低迷，并已成为制约内需的重要因素，既在于我国“三农”问题突出，农民增收困难，又在于农村公共服务的基本缺失。在农民一年的纯收入不等于农民一次性住院费用、一个大学生费用等于一个农民13．6年纯收入的情况下，广大农民怎么能提高消费水平？国家公共资源分配的严重失衡，对提高农村消费水平影响相当大。我国农村人口占全国人口的70％，但是国家80％的公共卫生资源投放在城市；义务教育人口的60％在农村，却只有不到25％的资源用在农村。正是由于农村的公共需求远没有得到满足，广大农民的消费欲望不强，农村的消费长期低迷。客观地分析，这已经成为影响我国经济可持续增长的重要制约因素。

　　公共服务也是一个产业。国际经验表明，采取“社会化”的方式提供公共服务，不仅有利于解决就业，而且有利于提高公共服务的质量与数量。在我国，公共服务社会化与产业化并没有形成，导致从事公共产品生产的部门与人员众多，但绩效低下。例如，我国的事业机构有2900万人，但行政化和官僚化现象比较突出。如果能实现公共产品生产的社会化与产业化，我国现有事业机构的作用就会得到充分发挥，就可以有效地为社会成员提供基本的公共服务。

　　3、满足基本的公共需求是建设和谐社会的重要保障

　　公共服务的有效供给和公共需求的基本满足不仅是制约经济可持续增长的重要因素，而且也是建设和谐社会的制约因素之一。

　　在经济社会转型时期，建设和谐社会的关键在于妥善、全面、合理地解决社会利益关系。协调利益关系，化解社会矛盾，应当成为政府的重要职能。同时，政府能够有效地供给利益博弈和利益均衡的相关制度，成为建设和谐社会的重要条件。如果我们能把利益关系问题解决得好一些，建设和谐社会就有了重要的基础和保证。因此，在经济社会的转型时期，如何建立利益关系的协调机制，已成为建设和谐社会的重大课题。

　　目前，我国的社会矛盾与社会问题日益突出，这要求我国正确地处理效率与公平的关系。“效率优先、兼顾公平”反映了从计划经济向市场经济转轨过程中解决和发展生产力的实际需求。但是，在社会矛盾和社会问题不断突出的情况下，应该从“效率优先、兼顾公平”转向“效率与公平并重”。拉美一些国家的实践告诉我们，如果社会矛盾与社会问题处理不好不仅会导致经济发展停滞，而且会激化社会矛盾，甚至导致社会动乱。要实现效率与公平并重，其主要途径就是为社会成员提供基本的公共服务。

　　我国城乡发展失衡的问题越来越突出。通过提供最基本而有保障的公共服务，能够促进城乡的协调发展，有利于建设和谐农村。

　　三、公共需求的现实压力是政府转型的基本动力

　　由经济建设型向公共服务型政府转变，已是各方面的一个共识，并逐步成为各级政府的实践。问题在于，如何能形成政府转型的推动力。现在看来，公共需求的快速增长和深刻变化事实上已成为政府转型的现实压力。总的来说，公共需求与公共服务供给日益突出的现实矛盾，是政府转型的重要推动力。

　　1、适应公共需求全面增长和深刻变化的客观现实，确立以公共服务为目标的政府转型

　　我们的政府是人民的政府，是按照全体社会成员的公共需求规范自己行为的政府。就是说，要把能否为广大百姓提供基本而有保障的公共服务作为政府的主要任务。

　　全社会的公共需求是政府行为模式的基础。改革开放以来，在市场经济体制尚没形成的背景下，经济建设型政府是同发展经济、提高生活水平的公共需求相适应的。问题在于，在初步建立了市场经济体制框架的前提下，政府主导型的经济增长方式对经济持续稳定增长产生了诸多的负面作用。与此同时，经济建设型政府使得公共服务供给严重不足，公共产品严重短缺，既不能满足老百姓日益增长的公共需求，又对经济的持续稳定增长产生严重的影响。因此，我们要从解决公共需求与公共服务供给之间的突出矛盾出发，及时确立以公共服务为目标的政府转型，以推进经济社会的协调发展。

　　从经济建设型政府向公共服务型政府的转变的另一个重要基础，就是经过20多年的改革开放，企业已经成为市场的主体、投资的主体、建设的主体。在这种情况下，政府再去担任经济建设的主体，直接投资，就会产生很大的矛盾。比如说以批租土地为重点的经营城市，就产生了一系列的经济矛盾和社会矛盾，尤其是严重侵犯了广大农民的利益，严重影响了广大中低收入群体的利益。农民的土地收益占土地增值的比重相当小，大部分被开发商和地方政府拿走了。这几年，房地产市场价格的大幅上涨，使中低收入群体无能力购买住房。因此，这次国务院调控房地产是非常及时的。但是要从根本上解决问题，就要取决于能否实现以公共服务为目标的政府转型。

　　从我国现实经济社会突出的矛盾和问题看，我们不能低估公共服务供给不足的矛盾对整个经济社会发展的影响。未来10－20年，我国宏观经济的稳定和持续增长，在很大程度上取决于能否实现从投资主导型增长向消费主导型增长模式的转变。现在无论是城市居民还是农村居民，生一次大病全年的收入就消耗殆尽，或者负债累累，重新陷入贫困；供养一个大学生，需要花费若干年的积蓄。并且，我国的社会保障覆盖面相当低，失业问题比较严重。这些问题不解决，老百姓的消费倾向是难以提高的。与此同时，社会矛盾也会逐步积累，建设和谐社会的目标也很难实现。因此，在初步建立市场经济体制框架的条件下应当加快实现以公共服务为目标的政府职能转变。应当明确：第一，在市场经济条件下经济建设的主体是企业、社会政府的主要职能是为经济发展提供良好的市场环境和社会环境。强化政府的公共服务理念和公共服务职能是市场化改革新阶段以经济建设为中心对政府作用的客观要求。第二，目前我国的社会矛盾和社会问题已经对经济的持续增长构成威胁政府应当把主要注意力转移到加快解决就业、收入分配、社会保障等方面积极促进社会事业的发展。第三，随着公共需求的快速增长人们日益迫切地要求政府为他们提供基本而有保障的公共产品和公共服务。

　　2、按照人的全面发展的基本需求，严格树立以人为本、注重人文关怀的执政理念

　　十六届三中全会提出“以人为本”的思想，适应了公共需求深刻变化的大趋势。从初步小康社会向全面小康社会转变发展的过程中，公共政策要更加注重人的全面发展，更加注重人文关怀。

　　要从注重物质财富向注重人本身的全面发展转变。在温饱尚未解决的时候，我们集中所有的经济资源，包括公共资源去满足这些基本需要。现在我国的人均收入已经超过1000美元，人本身的全面发展已经越来越成为老百姓关注的焦点问题，这不能不在公共政策中得到充分反映。

　　从注重物质资本的投入向注重人的素质全面提高的转变。在解决温饱问题的阶段，一方面，经济社会发展更加受制于物质资本的投入；另一方面，人力资本的重要性还没有全面地、充分地体现出来。但是在步入全面小康时代，人力资本越来越成为一个国家经济是否具有竞争力的主要标志。无论是经济政策还是社会政策，都必须及时适应这种变化。不仅要在人力资本方面加大投入，还要注重实现人的全面发展，注重实现人力资本的经济社会价值。

　　要从以ＧＤＰ为中心向以公共服务为导向的政绩观的转变。以ＧＤＰ为中心，往往会以具体的经济指标掩盖广大百姓对政府公共服务的客观要求。虽然具体经济指标上去了，老百姓却难以从中受惠。并且，由此引发的经济社会问题逐步增多。政府把主要的注意力放在公共服务上，把公共服务作为建设全面小康社会最重要的考核指标，医疗卫生、教育、社会保障等领域的矛盾才能够得到有效的解决，才能够为人的全面发展提供坚实的基础，为经济的持续稳定增长提供可靠的社会环境。

　　3、按照公共需求深刻变化的现实要求，加快政府管理体制的全面创新

　　随着公共需求的全面增长和深刻变化，社会结构进一步分化，社会矛盾更加复杂，不同社会主体之间的利益冲突不可避免，并将引发一系列社会问题，加大社会风险程度。因此，适应全社会公共需求的变化，扩大政府的公共服务职能，是保持经济持续增长、解决错综复杂的社会矛盾和实现社会稳定发展的关键举措。

　　 为有效地解决不断扩大的收入分配差距，政府应当切实解决好社会再分配的问题。我国市场化改革的新阶段，利益关系开始发生两个大的变化：一是由利益倾斜向利益兼顾转变；二是由利益调整向利益调整和利益增进并重转变。这就需要在社会再分配中寻求新的、合理的利益关系协调机制。从现实情况分析，贫富差距严重并不断扩大的主要原因之一，在于政府的社会再分配职能严重缺位。当前，由于贫富差距过大，弱势群体有所增多，改革与多数人利益的问题，已引起全社会的普遍关注。在这种情况下，政府应当把主要注意力放到协调重大利益关系上，放到社会再分配上，放到着力解决社会公平问题上。为此，在解决市场化分配的同时，更要突出地抓好社会再分配，努力形成兼顾效率和公平的收入分配和再分配机制，尽快确立和完善多层次的社会保障体系。

　　从建设和谐社会的客观要求出发，进一步明确政府在社会性公共服务中的角色。当前，需要解决的主要问题是：第一，研究和界定中央与地方在公共服务供给方面的财权、事权，使财权和事权相对称，进一步实行有效的转移支付和强化地方政府在公共服务中的作用。第二，要加快公共财政体制建设，使财政支出逐步向义务教育、公共医疗、社会保障等社会公益性项目倾斜。第三，要建立和完善从中央到地方的就业工作体系，把扩大就业作为各级政府的主要工作职责之一。第四，要制定公共服务的最低标准，保证低收入人群能够获得最基本的公共服务。第五，要实现政府社会管理理念的创新，稳妥地培育社会民间组织。

　　按照公共利益和公共服务的要求，推进公共政策的转型和创新，为经济社会发展提供制度性公共服务。以人为本、建设和谐社会，是新时期公共政策的基本目标和本质内容。政府是公共政策的制定者和执行者。要使公共政策取信于民，就要建立责任政府，对履行公共服务职能决策失误和不作为的政府官员追究责任。当前，尤其要从义务教育、公共医疗、房地产价格上涨、群体事件等关系老百姓切身利益的事情开始，启动公共服务的问责制。并且，重大的公共政策决策一定要保证利益相关者的知情权，使公共政策的制定与执行置于公众的参与和监督之下。