某矿业有限公司不服某省国土资源厅给第三人颁发探矿许可证案评

【基本案情】

申 请 人：某矿业有限公司（简称矿业公司）

被申请人：某省国土资源厅（简称国土厅）

第三 人：天龙矿业有限公司（简称天龙公司）

申请人矿业有限公司对被申请人国土厅给第三人天龙公司颁发探矿许可证的具体行政行为不服，向省政府申请行政复议。

申请人认为，被申请人给第三人颁发探矿许可证的具体行政行为违法，使申请人享有的平等许可竞争权受到非法损害。一是矿业权交易程序违法。根据省政府《矿业权交易管理暂行办法》（简称《办法》）及《关于加快省属国有地勘单位矿业权市场化改革有关问题的通知》（简称《通知》）两个规范性文件的规定，省属国有地勘单位转让探矿权的，由于其国有性质，必须进入省国土资源交易中心进行交易。二是违反了省级政府批准程序。根据《通知》的规定，省属国有地勘单位探矿权转让，须报省矿产资源行政主管部门审核，并报省政府同意。该探矿许可证的颁发违反上述规定，剥夺和侵害了申请人依法享有的在公平条件下，获得该探矿权的权利和机会，故请求复议机关撤销，并责令被申请人重新就该探矿权转让依法进行招拍挂的交易程序。

被申请人认为，一、根据《矿产资源法》第11条和《关于规范勘查许可证采矿许可证权限有关问题的通知》（国土资发[2005]200号）的规定，我厅是管理探矿权的法定部门，授予第三人探矿权是依法行使探矿权的管理职能。二、地堪总队与天龙公司签订探矿权转让合同是在省《办法》颁发之前签订，我厅将探矿权转让合同作为历史遗留问题，同意该探矿权协议转让。

行政复议机关认为，一、行政复议法规定的具体行政行为所适用的“依据”包括规章及规范性文件。《办法》及《通知》是省人民政府依法制定在本省行政区域内实施的对有关矿业权交易行为进行管理的规范性文件，该文件与相关法律、法规和规章并无抵触之处，国土厅作为省政府部门应以该文件作为矿权交易行为的管理依据。二、被申请人将探矿权批准转让给第三人违反省政府规定的程序。《通知》规定：“省属国有地勘单位的探矿权合作、合资、转让（包括协议及招拍挂方式转让）等行为，须报省矿产资源行政主管部门审核，并报省政府同意后方可实施”。同时，《办法》第3条规定：“在本省行政区域内，……国有地勘单位转让矿业权的，必须进入省国土资源交易中心进行交易”，还规定 “申请受让矿业权的，应当向省国土资源交易中心提出申请，并提交其符合矿业权申请人资格的有关材料”。

根据上述规定，地堪总队作为国有地勘单位，其探矿权转让必须进入省国土资源交易中心进行交易，第三人也应当向省国土资源交易中心提出申请并提交相关材料。但双方均未进入中心交易，而是自行协议转让，被申请人也未报经省政府同意即予批准并为第三人颁发了探矿许可证。但第三人取得探矿许可证后已向地堪总队支付转让费人民币100万元，向B县支付矿区管护费人民币900万元，并已开展探矿工作。其作为被许可人对该行政许可产生的信赖利益应予保护。此外，该探矿权的行政许可也关涉到该地区现有矿业秩序的稳定，也影响到全省矿业权的管理工作，涉及对公共利益的重大影响，撤销该探矿许可证可能对公共利益造成重大损害。根据行政许可法的相关规定，决定该探矿许可证不予撤销。

【焦点问题评析】

一、竞争公司是否有权就行政机关给其他竞争者发放探矿许可证的行为申请行政复议？

根据行政复议法第六条的规定，公民、法人或者其他组织认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证,行政机关没有依法办理的可以依照本法申请行政复议。行政许可法第五十三条也规定，涉及有限资源开发利用的行政许可，行政机关应当通过招标、拍卖等公平竞争的方式作出决定。行政机关违反规定，不采用招标、拍卖方式，或者违反招标、拍卖程序，损害申请人合法权益的，申请人可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。行政许可对于获得许可的相对人来说是授益性行政行为，相对于未得到许可的竞争者来说则限制性行政行为。尤其是在排他性行政许可中，必然会影响其他申请人取得许可，从而使其难以获得相应的权益，也就是可期待利益的减少。其他竞争权益人认为赋予他人行政许可的行为限制或剥夺其公平竞争权，有权就行政许可的公平申请权或要求排除赋予他人排他性许可的独占权而依法申请行政复议。本案申请人认为其根据省人民政府的相关规定，申请依法受让国有探矿权却未能获得公平的竞争机会，对行政主管部门未经竞争程序即许可他人的具体性行政行为自然有权申请行政复议。

二、矿权交易管理的法定程序及因此产生的法律适用问题是本案的焦点与难点，值得认真分析。

根据矿产资源法第六条的规定，经依法批准，探矿权、采矿权可以转让。具体办法和实施步骤由国务院规定。国务院《探矿权采矿权转让管理办法》规定，国务院地质矿产主管部门和省、自治区、直辖市人民政府地质矿产主管部门是探矿权、采矿权转让的审批管理机关。申请转让探矿权、采矿权的，审批管理机关应当自收到转让申请之日起40日内，作出准予转让或者不准转让的决定，并通知转让人和受让人。准予转让的，转让人和受让人应当自收到批准转让通知之日起60日内，到原发证机关办理变更登记手续；受让人按照国家规定缴纳有关费用后，领取勘查许可证或者采矿许可证，成为探矿权人或者采矿权人。被申请人依据上述规定，在正式书面答复意见之外，向省政府法制办口头提出，国土厅是矿权转让的法定审批机关；上述法律、法规规定了矿权转让的法定期限和程序，省政府文件关于省属国有地勘单位转让矿权须进入交易中心并由省政府审批的规定，与上述法律、法规的规定不相符，干涉省级国土资源部门依法行使职权，属法外增设行政许可的审批环节，有违法之嫌。这一问题，在省政府法制办办务会讨论此案时，争论激烈，支持和反对被申请人上述观点的同志态度均十分坚决。

使问题更趋复杂的是，行政许可法第五十三条规定，实施本法第十二条第二项所列事项（即有限自然资源开发利用等事项）的行政许可的，行政机关应当通过招标、拍卖等公平竞争的方式作出决定。但是，法律、行政法规另有规定的，依照其规定。本案承办人的意见是依照上述规定，对国有地勘单位矿权面向社会的转让，应属于竞争许可范围，省政府规范性文件也符合该条的规定，应属合法有效。但该条 “法律、行政法规另有规定的，依照其规定”的但书，又造成法律适用的复杂化。是否应依该条但书规定，仍适用《矿产资源法》和国务院《探矿权采矿权转让管理办法》？这样又形成法律适用的循环难题。依据新法优于旧法的原则，应适用行政许可法的规定；根据特别法优于普通法的原则来选择，何者为普通规定？何者为特别规定？难以断定。如选择后者，也会使复议机关自身的规范性文件陷入需进行合法性审查的尴尬境地。

复议机关最终采取的意见是，根据行政许可法的立法精神及本省矿权交易秩序管理的实际需要，确定省政府所发的规范性文件合法有效，被申请人批准涉案矿权转让并为第三人颁发探矿许可证的行为违反省人民政府规定的程序。但根据维护重大公共利益的需要，依据行政许可法的相关规定作出了不予撤销的决定。

决定书送达后，申请人又以国土厅为被告，以天龙公司为第三人诉诸人民法院。法院司法审查的焦点仍然是矿权交易的法定程序及相关规范性文件的效力问题。

一审法院认为，国土厅作为矿权转让的审批管理机关，其管理行为必须遵循矿产资源法、探矿权采矿权转让管理办法及行政许可法的规定。其具体行政行为未违反行政许可法及相关法律、行政法规的规定，判决驳回原告矿业公司的诉讼请求。

二审中，矿业公司提出，根据最高法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》,对有关部门为指导法律执行或者实施行政措施而作出的具体应用解释和制定的其他规范性文件，人民法院经审查认为被诉具体行政行为依据的具体应用解释和其他规范性文件合法、有效并合理、适当的，在认定被诉具体行政行为合法性时应承认其效力。一审法院单一适用法律、行政法规属适用法律不当。但二审法院认为，根据立法法中“行政法规的效力高于地方性法规、规章”的规定，国务院《探矿权采矿权转让管理办法》的法律效力高于省政府规范性文件，且甘肃省人民政府为维护该地区现有矿业秩序的稳定，避免对公共利益造成重大影响，作出不予撤销该探矿权证的复议决定并无不当，判决：驳回上诉，维持原判。

三、作出本案行政复议决定的法律适用也是一个值得探讨的问题。

对本案原具体行政行为程序是否合法的认定难题，复议机构最终以“国土资源厅将元滩子金矿普查探矿权批准转让给天龙公司违反省政府规定的程序”这样的表述作了结论。而其“违反省政府规定的程序”是否必然等于“违反法定程序”存在严重争议，这样使复议决定对原具体行政行为的处置自然也成为问题。

根据行政复议法及其实施条例的规定，对本案原具体行政行为无论做出维持、撤销、变更、确认违法或驳回复议申请的决定，均难以圆满解决问题。复议机关最终根据行政许可法第六十九条的规定：“ 有下列情形之一的，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销行政许可：……（三）违反法定程序作出准予行政许可决定的；……（五）依法可以撤销行政许可的其他情形。……依照前两款的规定撤销行政许可，可能对公共利益造成重大损害的，不予撤销”，认定“国土资源厅将元滩子金矿普查探矿权批准转让给天龙公司违反省政府规定的程序”，但“作为被许可人对该行政许可产生的信赖利益应予保护”，此外，“撤销该探矿许可证可能对公共利益造成重大损害。根据行政许可法的相关规定，该探矿许可证可不予撤销”。这样的考虑是，基于行政许可而产生的行政复议案件，可以行政许可法为特别法优先适用，而且这一选择，与行政复议法的相关规定也不存在抵触或冲突的问题。

【办案体会】对本案中原具体行政行为法定程序的认定及由此出现的法律适用问题的争执，即行政许可法第五十三条关于有限自然资源开发利用、公共资源配置等行政许可应采取竞争许可的规定及其但书，和《矿产资源法》及国务院《探矿权采矿权转让管理办法》的相关规定，互相冲突的难题，反映出目前我国行政程序统一立法的迫切性，也反映出当前我国行政复议法律制度对行政复议案件审理中法律适用冲突问题的立法粗疏问题。对此，应借鉴、参照最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》予以解决。本案的行政复议决定回避了这一难题，进入行政诉讼程序后，两级人民法院也未能按照最高法院的《纪要》的规定，逐级上报最高人民法院送请全国人大常委会裁决。致使本案就这一问题未能获得一个明确的最终答案，令人遗憾。