竹立家：用“政治经济学思维”谋划改革大局//周天勇：财税体制改革是第二次改革的重点

竹立家：用“政治经济学思维”谋划改革大局//汪玉凯：政府改革的成效取决于思想解放的程度
2010年08月30日14:56   来源：《学习时报》
竹立家：用“政治经济学思维”谋划改革大局--中国共产党新闻
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2010年到2020年是中国改革与发展的关键性10年，改革的战略选择不仅事关经济社会发展大局，而且对国家民族发展的未来走向具有全局性影响。这是因为中国的发展正处于“现代化”向“现代性”转变的“结点”上，如果说现代化预示着社会的“不稳定性”，现代性预示着“稳定性”，那么，未来10年改革的重要走向就具有“稳定性”的特征，要从战略层面上抓住影响稳定全局的关键性制度进行改革。零敲碎打式的改革已经不能适应社会现实的要求和人民群众对深化改革的期盼，必须考虑用新的体制机制规范社会运行。改革必须具有前瞻性，必须深入到价值层面和制度层面。换句话说，改革必须摆脱“纯经济学思维”，要用“政治经济学思维”思考改革大局，把改革切实推进到“政治行政体制”这一关键性制度改革阶段，为社会稳定提供价值和制度上的保证。
通过对现有的社会矛盾和问题的梳理分析，我认为，我国目前对现有体制形成重大威胁的社会问题主要表现为五个方面，即：社会贫富差距持续拉大问题；三农问题；腐败问题；就业问题；社会信任缺失问题。而这些问题的产生，都与“政府良治”或政府自身改革相关联，不可能仅仅通过技术性的或纯经济手段就能解决，必须通过政治行政体制改革或“制度理性”的安排才能完成。概括起来讲，具有现实性、紧迫性的政治行政体制改革措施，主要有以下几个方面。
公共政策制定体制改革
首先，改革的目的是实现公共政策、特别是社会政策制定过程的公开透明和程序民主，使社会公众对事关自己切身利益的政策有“知情权、参与权、表达权、监督权”，从根本上落实人民的民主权利；其次，要从制度上确保新闻舆论在公共政策制定过程中的作用，使媒体成为公共政策制定过程中的重要的民主手段；最后，要切实发挥各级人大和政协在政策制定过程中的作用，下决心逐步实现地方各级人大代表直接选举制和专业化，使地方各级人大在公共政策制定过程和执行过程中，能切实发挥民主参与和民主监督作用，减少公共政策的失误和浪费。在关于改革的话语体系中，“公共价值”是一个绕不开的话题。必须放在社会进步和人类文明的高度加以认识和把握。改革与发展之所以成为我们这个时代的“共识"，就是因为它具有“创造公共价值”的基本特性，其结果能够改变社会中每一个人的生存和生活状况。公共价值与公共政策和公共精神紧密地联系在一起，而公共政策体现的是制度理性，公共政策只有在公共精神的指导下、为了公共利益的目的才能有效地实现公共价值。
因此，公共政策的合理性就是能否实现公共价值的“关键词”。公共价值由于其具有长远性、全局性和重要性的特征，在一个国家和社会整体发展目标的实现中就具有重大战略性的意义，是一个国家和社会凝聚力的基本载体。经济和社会发展的短期目标，都必须服从国家“创造公共价值”这一长远目标，否则就可能造成动摇国体的严重后果，给整个民族造成伤害。这就是说，公共政策对形成和引导社会公共价值、凝聚民心和社会共识具有决定性的意义。古人云：“失民心者失天下”，这既是治国安天下的真理，也是我国历朝历代“王朝兴衰替代”的历史教训。因此，通过公共政策维护和创造公共价值，消解社会矛盾和问题，发挥和创新社会主义人民民主制度的“制度优越性”，最终实现“民主、民生、公正、和谐”的社会主义社会发展目标，是我们民族彻底复兴的基本前提和重要保证。
干部人事体制改革
干部是国家首要的软实力，国内外的历史经验教训表明，国家的发展、民族的团结、人民的向心力与官僚的廉洁、责任和效率密切相关。众所周知，在现代社会，一个负责任、高效廉洁的政府要靠合理的政治行政体制机制来维系，而不是靠个人美德来维系。掌握公共权力的公务员只有在刚性的制度框架内才能正确行使公共权力。目前，从各种调查结果来看，干部腐败、公权私用问题已经是我国社会稳定和谐的最大障碍，干部人事制度改革具有极大的紧迫性。归纳起来，腐败产生的根子还是在于“一把手”权力过大又事实上没有监督造成的，“一把手”的用人权和财权事实上处于失控状态。“官选官、大官选小官”，“少数人在少数人里选人”的状况没有得到根本的改变，单位或组织由“小圈子”胡乱决策胡乱花钱、甚至贪污腐败的现象很普遍，公共机构的普通工作人员基本被“边缘化”，组织文化遭到破坏，组织没有了凝聚力，“一把手”或“管理层小圈子”以组织的名义干坏事，群众敢怒不敢言，使对立情绪蔓延，长此以往，必然对党和政府的威信造成伤害。
因此，关键性和紧迫性的干部人事制度改革主要有三点：首先，必须下决心在尽可能大的范围内，逐步推行群众参与的“一把手选任制”，从源头上规范“一把手”的权力运行。目前在一些地方和部门试行的“公推直选”，是个好经验，应该重点做好“一把手”的公推直选。其次，要加快“干部家庭财产申报制度”的立法进程，文明社会的运行经验证明，财产申报制度是遏制腐败的最有效手段之一。最后，为了遏制权力腐败、买官卖官、跑官要官等现象发生，在考入公务员队伍以后的晋升渠道设计上，要参照世界各国公务员晋升的经验，按照资历和绩效晋升的原则，使公务员晋升和“职业预期”规范化，减少人为因素和政策变动因素的影响。
公共财政与预算制度改革
财政是政府工作的发动机，目前我国预算内财政收入从10年前的 l万亿元左右，增加到 2009年的6.8万亿元，增长了近 7倍。如何花好纳税人的钱、防止特权腐败确实是个大问题。根据世界各国的做法，有两条经验值得我们借鉴：首先，要走民主预算的路子，把预算编制和预算执行分开，充分发挥人大在预算编制和监督执行过程中的作用；其次，要加快预算公开透明、分类细化方面的法律法规建设，实现“阳光预算”，便于公众和媒体的监督。
总之，经过30多年的改革开放，我国已经基本建立了社会主义市场经济体制。经济方面体制改革的任务相对较轻，改革的重点将从“体制性安排”转向经济调控等方面的“技术性安排”。未来30年，政治行政体制改革具有重要的紧迫性，特别是在形成有效率的公共政策体制、德才兼备的公务员体制、民主的公共财政与预算体制等基本体制改革方面，将是决定我国发展成功的关键，也是维护社会主义社会长治久安的关键。
（责任编辑：高巍）
周天勇：财税体制改革是第二次改革的重点
2010年08月30日10:34   来源：《经济参考报》
周天勇：财税体制改革是第二次改革的重点 --中国共产党新闻
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“财政税收体制改革，是中国体制改革改革的核心，是第二次改革的重点。它既涉及经济体制和机制，又与政治体制有关。而未来许多经济社会问题的解决，财政税收体制改革是一个前提。然而，财政税收体制改革又是一项艰难的改革，因为它关系到每个居民、各自阶层、党政及行政性事业机构等等各个方面的利益。因此，理想的改革方案，在各个利益方面的博弈下，会妥协成什么样的实施方案，会妥协成什么样的结果，还是一个未知数。但是，可以确定地说，没有财政税收体制的改革，就没有中国改革的未来，中国也很难建设成一个公平、正义、善治的现代国家。”中央党校研究室副主任、经济学家周天勇教授在接受《经济参考报》记者专访时，首先作了这番表述，以向记者强调财政税收体制改革的重要性。
规范政府收入，调整税收结构
《经济参考报》：财政税收体制改革涉及方方面面，按逻辑展开的顺序，就请您从对政府收入体制改革的看法谈起吧。
周天勇：我认为，在政府收入体制改革方面，首先，要万费归税，现在的用收费罚款养政府及行政性事业机构，要改革为财政拨款供养。清理政府各部门及行政性事业机构收取的各种费项和罚款，废除目前实行的“设置收费项目、再收支两条线、潜规则中又超收奖励和罚款分成”的体制，将行政部门和行政性事业机构的经费向个体工商户、企业和居民收取的来源体制，改革为纯粹的财政拨款。对此，“十二五”期间，应当有一个清理政府各部门和各行政性事业机构各种收费和罚款的硬性改革规划，并坚决予以实施。
其次，应当形成完整的国家财政收入体系。我认为，每个部门都有收费权，并有不属于财政管理的“预算”，有小金库，这是一种财政管理上的分管领导割据和政府各部门割据制，是封建分封制的遗留，而不是现代国家的财政预算制度，影响国务院及其各级政府政治治理结构的统一。因此，一是应当将目前社保部门收取的社保费，改由税务部门征收，并随着经济的发展和体制的完善，逐步改革为中央税，纳入预算管理。二是应当将各级国有企业的利润，纳入政府预算管理，先全部上交，由于是全民资产，90%的利润应当交财政，留成部分预算返还。三是应当讨论央行的铸币收益是由央行自行支配，还是交国家财政预算的问题。我认为，央行的铸币收益，是国家主权收益，是全民资产，应当交由中央财政预算管理。四是其他如探矿权采矿权出让金、公共考试收费、彩票发行收入等等，都是公共资源出让和公权力(或者公共权力特别许可)产生的收入，都应当纳入财政预算进行管理。
再次，应当调整和改革税收来源结构。中国目前的税收结构，主要征税对象为企业，深究起来，我们实行的是一种鼓励依靠资产食利，鼓励污染和浪费性使用资源，而不鼓励创业和创造财富的税费政策。这种税费结构，从结果上看，与社会主义共同富裕价值理念，与科学发展观是不符的。我认为改革的路线为：一是个税起征点不动，累进税率逐级下调，最高降低至30%。二是开征财产税，主要征税对象和行为是房产和其他不动产、继承遗产和接受赠与行为。三是开征资源和环境税。有重点地开征各种资源税，包括使用空间，如航空线路和无线频道等，将目前一些从量计征的资源税改革为从价计征，并提高资源税的税率；开征环境税，包括企业的各种排放税，家庭的排污水费和垃圾处理税等等。四是改革目前地方政府的房地财政收入渠道。现在的收入流程，是从农民手中低价征地，或者从其他使用城市国有土地的法人和自然人手中拿地，再倒卖出去，推高地价和房价，政府从中获得收入，实际上是向低收入的农民和没有房子要买房子的个人手中筹集政府的收入，而不对已经买了房屋的有财产的人征税，是一种典型的“抽瘦补肥”的地方财政收入制度。这种体制的后果是，房屋因长期涨价趋势成为一种投资和投机品，住房的多套率和空置率上升，土地资源形成极大的浪费；未来很可能在城市中形成出租食利承租交利的两个阶级，铸就中国未来两极分化的格局。因此，废除目前的土地和房屋财政收入体系，将其替换为向土地和房屋交易征税，向房屋保有环节征税，开征房地产交易增值税和房产税。
减少政府公务支出，加大对民生和国家竞争力的投入
《经济参考报》：这些年来，政府的财政收入增长强劲，支出增长也可用“迅猛”来形容。但社会普遍希望的社会保障体系并没有因此而真正建立起来，事关国家竞争力的一些公共投入也没见明显提高。这里面肯定存在问题。您认为这方面的改革应该从哪里抓起？
周天勇：政府支出方面的改革，首先，要财政体制改革与编制体制改革联动，形成财政与编制双控制度。据我的计算，以2007年为例，政府党政公务和行政性事业支出的比例，已经达到政府实际全部支出的44%，高于许多国家行政公务开支比例一倍以上。问题在于，我们没有摆脱财政养人、养人收费、收费养更多的人这样一个恶性循环的怪圈。因此，必须要将财政支出体制与编制体制改革联动。最重要的是，万费归税，行政、执法与收费罚款和部门利益相分离，党和政府的议事、行政、执行、执法等机构，一定是财政拨款供养；特别少量的处罚收入，直接进入国库，与行政、执行和执法机构和人员的办公、工资、福利等等利益绝对无关；设置和建立机构和增加供养人员，事先应当征询人大财经委和财政部门的意见，无财政拨款的，党委不得动议研究建立机构和讨论任职领导，组织部不得提名和考察机构领导，编制部门不得给机构和人员编制，人事部门不得给公务员和事业单位人员岗位。政府不得供养无财政拨款的官员、公务员、事业单位职员以及政府和事业临时雇员。
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（责任编辑：秦华）
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国家行政学院公共管理部教授、北京大学政府管理学院博士生导师   汪玉凯
2010年08月27日17:28   来源：《中国党政干部论坛》
汪玉凯：政府改革的成效取决于思想解放的程度--中国共产党新闻
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这次“大部制”改革，是改革开放以来第六次大规模的政府改革。
这次改革的背景是什么?
经过30年的改革开放，我们的政府改革取得了很大的成就，政府已由一个适应计划经济的政府，整体转向大体适应市场经济的政府。为什么还要进行大规模的改革呢?我觉得从背景来看有以下两个方面问题值得我们思考：政府管理所面临的外部环境发生了重大变化;政府自身的管理运行过程中存在一些深层次的问题。
政府管理的外部环境发生了什么变化呢?我认为，目前政府管理的外部环境，有四个基本特点：一是中国的改革发展取得了巨大的成就，但是人们对改革的认同度有所下降。二是中国经济在持续快速发展，但付出了过多的资源和环境代价。三是中国社会转型、体制转轨在快速推进，但积聚了大量的社会冲突、社会矛盾。四是中国在国际社会的影响力越来越大，在世界上有了更多的话语权，但同时也不断被世界误解、误读，以至于让人感受到，在中国举办奥运会之前，在情绪层面、价值层面上，和西方发达国家形成了尖锐的对立。
我认为这四个特点，大体反映了目前政府公共管理面临的外部环境所发生的变化。以第四点为例，为什么中国改革发展取得了巨大成就，中国本来想通过奥运会向世界交上一份完美的答卷——融入世界，但是实际结果却不尽然?这很值得我们思考。对这一问题，我想至少有三种解读。
第一种解读，西方发达国家不断误解中国，不排除发动颜色革命的可能。当中国这样一个共产党执政的社会主义大国走上改革开放道路的时候，发达国家拍手称快，他们的潜台词是：这个国家只要选择市场经济，只要走市场经济道路，政治上的改变是迟早的事，迟早要向西方靠拢。但是这些年来中国在经济上快速发展，市场经济体制不断推进，但在政治上依然我行我素，没有改弦易辙的迹象，这在某种程度上激怒了西方。于是，过去说你的制度是要崩溃的，现在说你的制度是非常危险的。所以虽然我们一再向国际承诺，中国要和平崛起，可是得到的却不是包容、理解，而是一片“中国威胁论”的质疑。所以说包括干扰奥运火炬传递、歪曲报道西藏暴乱等一系列举动，不排除在中国策划一场颜色革命的动机。
第二种解读，这可能是一场经济战、货币战。干扰奥运火炬传递，歪曲报道西藏暴乱，不过是一些西方国家绑架了中国的两个“人质”，目的是让中国为西方的这次经济衰退买单。美元大幅度贬值，中国外汇储备损失惨重;人民币对外升值，对内贬值(这是非常少有的现象);高油价，等等，这些因素都直接打击中国经济，特别是打击中国的出口。当中国的企业不能适应这种人民币升值、石油高价的时候，就可能纷纷倒闭，给西方国家的企业提供机会。也就是说，政治上的现象可能仅仅是表象，真正问题可能是一场经济战、货币战。
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