公共资产交易领域存在三大腐败风险

　　当前，我国公共资产规模庞大，公共资产交易领域存在着廉政风险。党的十七届四中全会通过的《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》明确提出，要通过完善公共资产交易领域的市场运行机制预防腐败。贯彻《决定》精神，切实防控公共资产交易领域廉政风险，对于更有效地预防腐败，遏制腐败易发多发势头，形成与市场经济体制相适应的反腐倡廉制度体系，健全社会主义市场经济体制意义重大。

　　公共资产的概念和特点

　　根据公共财政理论，公共资产是国家为提供公共产品和公共服务而形成的国有资产，如政府建筑物、公共图书馆等。公共资产的来源包括国家财政性资金、国家调拨资产，以及接受捐赠和其他经法律确认为国家所有的资产，其表现形式为固定资产、流动资产和无形资产等。在我国，一般较少使用公共资产概念，使用较多的是国有资产概念。从产权的角度而言，公共资产是国有资产，但国有资产中只有部分是公共资产，主要是其中的非经营性部分，国有资产中还有经营性资产。分析我国的国有资产构成，非经营性国有资产主要由行政事业单位占有，经营性国有资产主要由企业占有，因此，在我国公共资产大致等同于行政事业性国有资产。

　　公共资产具有以下几个特点:一是非经营性。公共资产是为各级党政机关、事业单位开展工作而配置的资产，行政事业单位使用这些资产的目的是非营利的，是通过使用和占用这些资产为社会提供公共服务的。二是流动性小。公共资产购置之后配置到各单位，在处置之前基本不流动。三是公益性。公共资产为公众服务，为公众所使用，由公众受益，具有明显的公益性。

　　公共资产交易不同于企业国有资产交易。根据《企业国有资产法》的规定，企业国有资产是指国家对企业各种形式的出资所形成的权益，企业国有资产交易就体现为对企业出资所形成的权益的交易。以国有独资公司和国有控股公司为例，相应的企业国有资产交易就体现为股权和股份交易。而公共资产交易与此显然不同，由于占有公共资产的行政事业单位不具有企业形态，这种交易体现为物权、知识产权等财产权利的交易。

　　公共资产交易领域的廉政风险点分析

　　廉政风险是指公职人员在行使公权力时发生腐败的可能性。分析公共资产交易领域中公权力运行的流程，其主要有以下廉政风险点:

　　交易决策中的廉政风险。由于公共资产的产权不清晰，产权主体“虚置”，公共资产交易必然由代理人进行决策，进而有导致内部人控制的风险。具体而言，公共资产具体的占有者只是根据委托而占有，是代理人。人们不大可能像关心自己的财产那样去在乎公共资产，其缺乏动力像产权清晰的资产交易的主体那样投入时间、精力、金钱等成本去搜寻更好的产品、价格和交易对象。而且根据委托代理理论，有委托代理关系就必然存在委托代理成本，代理层次越多，包括监督管理成本在内的代理成本就越高，内部人控制也就很容易发生。于是，公共资产交易决策中的疏忽、公权私用、假公济私等腐败现象就很难避免。

　　交易信息发布中的廉政风险。负责公共资产交易的部门和人员，掌握着资产交易的信息，在交易中具有信息优势，信息不对称的存在有诱发腐败的风险。具体而言，在交易项目的信息发布上，可以通过不公开或者控制发布范围而私自交易。在交易标的信息的发布上，以资产处置为例，需要处置的公共资产都是经过使用的，由于资产的特性、使用年限、使用方式等的不同，其与标准商品市场不同进而也不能以标准商品那样的方式形成市场价格，购买者也很难凭借观察充分了解标的的质量状况，资产处置者可以发布模糊信息或者通过给予不当暗示影响购买者的选择权，甚至使购买者自行放弃。

　　交易监管中的廉政风险。我们过去较多地采用行政审批的方式进行监管，然而，对公共资产交易后果进行事后检验相对无效、检验成本极其高昂。加强行政审批式的监管方式，也只能是对交易过程设置审批，这只不过是将原先决定交易部门的权力转移到新的行政部门中，寻租和腐败问题同样可能产生。另外，我国长期以来形成了公共资产交易的监管主要由公共资产的主管行业部门负责，造成公共资产交易多头监管、监管者与被监管者同体的现象，存在监管不力和监管盲区，更易发生腐败行为。

　　预防公共资产交易领域腐败的建议

　　防控廉政风险，有效预防公共资产交易领域中的腐败，需要从以下六个方面入手，进一步完善公共资产交易领域的市场运行机制——

　　交易进入市场。公共资产交易必须进入市场，运用市场机制，保证交易的公开、公平、公正，防止暗箱操作，实现阳光交易。通过市场机制取消任何个人和部门在交易价格等方面的决定权，转而经由市场竞争发现交易方、发现价格，通过市场规范保障交易行为合法合规，有效遏制内部人控制。

　　促进统一市场。资产只有在足够大的市场内交易才会有效率，才能降低交易成本，这是经济学的基本原理。为避免重复建设，公共资产交易可以依托目前相对成熟的产权交易市场。我国产权交易市场虽然相对繁荣，但是“一市一市场”、“一省一市场”的市场格局却不断强化，不破除这种行政分割、封闭的市场格局，统一、开放的公共资产交易市场就难以形成。因此，要按照目前某些地区探索区域性产权市场统一中建立的“统一信息发布、统一交易规则、统一市场平台、统一沟通协调”有效模式构建全国统一的公共资产交易大市场。

　　建设交易平台。良好的交易平台可以隔离主管公共资产交易的公职人员，起到防火墙作用，有效降低代理成本。当前要加大交易平台建设力度，加快交易平台的交易设施建设，交易平台要具备一定规模的营业场所和设施条件，要有独立的信息收集、发布网络系统等现代化的交易设施，以便利交易。要结合实际，允许市场创新，通过市场发现公开透明和有效竞争的交易方式。

　　充分信息公开。要建立强制信息披露制度，充分公开交易的各种信息，统一信息披露的内容、形式、范围。要广泛公开交易项目信息，广泛征集交易者，避免私自交易、暗箱操作。要公开交易标的信息。在交易过程中，交易标的是最大的信息问题，交易者需要全面了解标的质量等状况，充分公开交易标的信息以确保交易者的充分选择权利，防止利用信息优势影响公平竞争。

　　健全监管机制。公共资产交易的环节多、涉及面广，监管内容复杂，需要建立健全统一有效的监管机制，改变由行业主管部门主导的多头监管、监管者和被监管者同体的监管现状。根据公共资产交易的环节和公权力运行的流程，应合理配置监管力量，把握监管的重点环节，运用电子监察，通过“制度十科技”有效监管。要明确公共资产交易监管机构，明晰监管权力和责任，确保监管的有力性和完整性，扫除监管盲区。要充分运用信息工具，一方面建立警示信息制度，公开违法者信息，使其不能再进入公共资产交易领域;另一方面建立悬赏举报制度，完善信息提供激励制度，降低监管机构获取信息的成本，提升监管能力。

　　完善法律制度。当前，公共资产交易领域只有财政部2006年7月公布的《行政单位国有资产管理暂行办法》、《事业单位国有资产管理暂行办法》两部部门规章，效力层次不高，对于其他部门约束力有限，而且立法已落后于现实。当前，必须适应公共资产交易市场机制完善的过程，抓紧清理、修改已过时的文件，完善公共资产交易法规和实施细则，确保公共资产交易公开、公平、公正和有效竞争。2009年5月施行的《企业国有资产法》已经为公共资产领域的立法树立了榜样，有必要在现有实践的基础上尽快制定公共资产法。

　　(第一作者系福建省纪委政研室副主任;第二作者系福建省纪委政研室干部，西南政法大学民商法学博士)