电改小组操刀电力改革 公司垄断利益将受巨撼

2007年08月26日08:49　 来源：中国经营报
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编者按
在《反垄断法》即将通过之际，如何破除行业垄断已经成为中国整个经济社会最关注的话题之一。而本月月底召开的电改小组第十次会议则被看做是反垄断的大背景下，有关部门对国家电网这一强势垄断机构的有力挑战。
电改小组即将在8月底召开的这次会议正在牵动着业界的每一根神经。
记者从电力体制改革领导小组（简称电改小组）办公室获悉，电改小组正在抓紧进行主辅分离、输配分开以及农电突破等问题的研究，在制定和实施了《关于“十一五”深化电力体制改革的实施意见》（下称《意见》）之后，预计将在8月底举行《意见》颁布后的首次会议，即电改小组第十次会议。
“这次会议可能成为电力改革的突破口。”一位正在参与调研的专家透露。电改小组此次亲自操刀上述电力改革的三个大环节，电改由此步入深水区，电网公司的垄断利益也将受到巨大的撼动。
小组会议备受瞩目
作为推动电力体制改革的三大部委，发改委、国资委、电监会形成了目前电力体制改革中的“三驾马车”。然而，以“六龙治水”的办法来管理电力，结果弊端重重。“在现行电力行业管理格局中，发改委掌控审批权，国资委掌控电力资产，电监会则负责市场监管。如此一来，究竟谁来领导电改？”中国社科院经济研究所的韩孟一针见血地指出。
眼下，人们担心的电力三部委争权局面，正随着电改小组监管权和改革主导权的强化而逐渐消失。常设在电监会的电改小组成立于2002年3月，工作小组组长由国家发改委主任马凯担任，副组长分别是电监会主席尤权和国资委主任李融荣，这一小组主要负责《电力体制改革方案》（俗称“5号文件”）的落实和电改的具体推进。
2006年11月1日，国务院召开常务会议，审议并原则通过《意见》。《意见》的通过，得益于电改小组在2006年7月7日召开的第九次会议，在这次会议上，电改小组确定了电改的原则和方向，即继续遵循“5号文件”的改革方向，“十一五”前两年重点处理厂网分开遗留问题，推进主辅分离，后期则进一步深化电价改革，改善区域电力市场，开展输配分开的调研和试点。
北京市西长安街86号原是国家电力公司新盖的办公楼，电改小组就在此办公。担任小组资深顾问的中国投资协会常务理事陈望祥告诉记者，自去年第九次会议结束以来，电改小组就请求充实人手，现在工作人员已多达几十名，其中既有直接主导改革的发改委官员、老电力部延续下来的国家经贸委人士，也有国资委产权局主管发电资产的人员，配置相当齐整。
即将召开的第十次会议则是国务院下发《意见》之后，电力体制改革领导小组首次召开的会议。“这次会议准备很充分，对历史遗留问题将针对《意见》进行更细致的解决。”陈望祥说。
三大问题列入议程
作为今年下半年重点推进的电改内容之一，主辅分离率先进入了十次会议议程。
根据《意见》，保留在国家电网公司的647万千瓦发电资产，在此次会议上将被强行剥离出来，包括8家具有独立法人地位的电厂，其中2家全资，6家控股。国家电网公司2005年注册成立了全资子公司国网新源控股有限公司，将上述发电资产划归新源公司所有，这一做法引起了很大争议。
今年5月份，“920项目”率先以市场化方式溢价变现187亿元。根据有关部门提供的最新情况，在电改小组内已经成立了一个专门小组负责“647资产”的变现工作，全面梳理了遗留问题，确定了分类处理的原则和方法，具体实施办法将在此次会议上正式公布。
与主辅分离同时获得解决的，还有输配分开。现在我国电价主要由上网电价和销售电价构成，竞价上网之所以停滞不前，很大程度上就是因为在终端电价由政府锁定的情况下，电网无法承受发电企业竞价上网对自身盈利空间的挤压，要价越来越高。
同时兼任电改小组办公室副主任的电监会政策法规部主任王强近日公开表示，输配不分的体制已经成为各项电力改革向前推进的障碍。根据《意见》的时间表，今年下半年很可能在处理厂网分开遗留问题的基础上，积极开展输配分开改革试点，重启区域电力市场试点工作。他的一段讲话，使业内暗战数年的输配分开的争论成为电力体制改革的焦点问题。
“8月初，酝酿1年之久的《节能发电调度办法（试行）》和《电力交易机构管理暂行办法（征求意见稿）》相继公布，希望以此在此次会议上推进输配分开工作的展开。“王强说。
3000亿元农网改造作为今年下半年重点推进的电改内容之一，也是此次会议的焦点。7月20日，电监会主席尤权在部署电力监管工作时指出，电监会下半年将结合农电体制改革。据知情人透露，由于在农村电网建设过程中，国网企图左右农电的产权归属、债务分配以及人员管理，因此首先需要解决的是厘清产权，解决农村电网建设中形成的历史问题。
电网垄断将被挑战
业内认为，这次“深入式”改革将在不同程度上削弱目前电网企业的垄断权力和范围。
在电力体制内，电网公司是垄断权力最大的部门。有专家表示，这一两年来，国网公司一直在弱化区域电网，包括上收各省电网主要资产；全力建设联结各大区域电网的特高压线路；建国家级、省级电力市场，与电力改革的深入推进形成了差异。
电改小组此前曾书面致函国家电网公司，要求对这些行为“做出解释”。但电网方面未予答复。
陈望祥分析，从上述三大历史遗留问题来看，都与电网有着不可分割的关系。首先，主辅分离分的是电网的资产，电网会因此损失647万千瓦的发电资产。
“其次，输配分开，影响最大的就是国家电网公司、南方电网公司。电网在未来将仅仅拥有输电电价的制定权，‘配电’一项将从电网资产中移除，由专门的配电公司管理。”他说。
陈望祥最后指出，农电体制改革也是以电网为核心展开工作，让电网公司放弃对农电产权、债务和人员的所有，无疑是对电网企业巨大的冲击。
观点：电改亟须新机制
电力体制改革中的问题错综复杂，远远超过当初的想象。杨名舟，国家电监会信息中心统计分析处处长，资深电力改革专家，2006年一年之内两度上书国家领导人，质疑我国电力工业体制改革的成败，他的观点引起业内对于我国电改进程的频频关注。
《中国经营报》：国务院5号文件确定了“厂网分开、竞价上网”的改革思路。一年后，发电公司重组，随之按照既定部署，进行主辅分离、输配分开的改革。但是，您却认为，直至今天，电改仍相对滞后，您如何评价这场改革？
杨名舟：2002年电力改革启动的方向是很正确的。当时国务院电力工业体制改革“5号文件”是一个推动市场化改革的纲领性文件，是向传统计划经济堡垒发起的一场重大冲击，是必须坚定不移地坚持和推动的。
现在我最担心的，是1997年以来国家电力公司推行的一系列维护计划经济体制的动作，实际上强化了垄断，导致随后的改革进程发生了逆转。由于缺乏强有力的推动和监督力量，缺乏法律支撑，改革阻力重重，形成了目前电力改革停滞、僵持和反复的局面。
《中国经营报》：根据您的观点，现在的问题是电网公司正在对发电、输电、配电各个阶段全面垄断，能否详细谈谈集中体现在哪些方面？
杨名舟：这种弊端集中体现在了厂网分开和输配分开的不彻底。厂网分开本来是2002年改革的主攻方向，但由于改革不到位，电网企业还暂时保留了2300多万千瓦的抽水蓄能和调峰调频电厂。电网企业作为出资人更多地直接经营发电资产，肯定不符合中央、国务院已经明确的我国电力体制改革发展的方向。与此同时，由于我国电价机制的不合理性，电网企业一手掌控着输电和配电，导致他们任意上调上网电价。
《中国经营报》：在未来相当长时间的改革道路上，这种情况如何规范？
杨名舟：要做好厂网分开和输配分开两项工作。厂网分开是电力体制改革的核心，输配分开是改革的灵魂。随着改革的深化和电力市场机制逐步完善，相当一部分电网公司旗下的发电资产也要与电网分开。“920项目”和“620项目”的变现就是推进厂网分开的前提工作。同时，适时推进输配分开改革，并将电力调度交易机构从电网经营企业中独立出来。输配分开不取得真正突破，厂网分开和输配分开不同时推进，根本无法建立电力市场和形成完善的市场机制。
《中国经营报》：那么，作为监管部门，电改小组如何体现对电力市场的监管？
杨名舟：这一矛盾最终要通过建立完善的电力市场运行和监管机制来解决。电力体制改革以来，一直没有形成一个科学有序的推动实体和决策机制。电改小组作为一个各方集合的组织，权利没有保障，甚至难得集中起来开一次会，新的行政管理机制亟待建立。
因此，要制定《国家规划法》，摒弃传统的投资项目审批制和所谓的核准制的弊端，建立重大决策的程序制度，实现由行政手段调控为主向法律手段调控为主的跨越，实现计划经济管理向市场经济规范的根本性转变，才能保证改革的正确方向，以期在电力工业这一重要领域实现改革新突破。