生态建设对西部大开发思路

第一章  固本培元    国土整治
第一节 理性的思考：西部大开发思路辨析
伴随着新世纪到来的钟声，中国擂响了西部大开发的战鼓。几乎所有的权威发言都正确指出，中国在新世纪启动的西部大开发，是中国发展的一个大战略、大思路，是国家发展战略的一次历史性转变，标志着一个新的经济发展阶段来临。西部十大基础工程建设，国家投资和财政向中西部大幅度倾斜，各种优惠政策出台，初显西部大开发之为“大”，显示出国家启动西部大开发的决心。社会各界的热烈讨论，各类媒体铺天盖地的报道宣传，更表现出举国一致的共识和支持。
大多数讨论把缩小东西部差距、拉动内需、改善生态等视为启动西部大开发的基本背景。各种思路和政策建议围绕着基础设施建设、自然资源开发、生态环境保护、农牧业发展、旅游经济、西部已有优势工业的发展、西部已有科教及人才的充分利用、高新技术产业发展、城市化以及观念更新、体制创新、投资环境改善、产业重组等方面展开。有关讨论似乎足够全面了，文献量猛烈爆炸开来。然而，中国为什么需要启动西部大开发？为什么需要此时启动西部大开发？大开发的经济合理性是否充分？大开发的战略目标是什么？战略的基本思路与核心内容是什么？这些根本问题，似乎尚未得到令人信服的完整阐述；因而不足以解释中国此时启动西部大开发的必要性、合理性，也未给出西部大开发的主要目标和主导思路。
（一）宏观背景：东西部差距？
东西部差距的扩大，不足以充分解释西部大开发的宏观背景；缩小东西部差距的需要，不足以充分支持西部大开发的必要性、合理性。
毫无疑问，改革开放的20几年来，我国东西部发展的差距明显拉大了，并且有继续拉大的趋势。[1]]。结果是，改革开放之初，东西部地区国民生产总值在全国的比重分别为52％和17％，而现在变为66％和10.2％。[2]]。将西北与广东、福建作个比较，更有典型意义。1978年，西北各省区人均GDP高于福建、青海，还高于广东；[3]]。由中国科学院多位院士参加形成的《2000年科学发展报告》还就文教卫生、信息交流、人民健康、就业、生态、三大产业发展、基础设施等多方面指标对比了东西部的差距，结论同样是显而易见的。
但是，从全国情况深入一步看，我国趋于严重的发展差距、收入差距问题，主要不是东西部差距问题，而是城乡差距和个人贫富差距问题。即便仅就地区差距而论，与其说东西部差距拉大了，还不如说东部的部分地区与全国其它地区的差距拉大了。其中，中部与西部的发展差距并不显着；东部的另一部分地区与西部的发展差距也不太大；而无论西部、中部、还是东部，城乡之间的差距已经达到了相当严重的程度。如果以省（区）为单位来观察，东部各省（区）也存在自己的“东西部问题”，而且问题也相当严重。
我们先看东、中、西部城镇居民收入差距的变化情况：1999年比1986年，东部城镇居民的收入增加了5.9倍，中部5.1倍，西部4.7倍。其中，增长最快的依次为上海（7.3倍）、广东（7.1倍）、北京（6.8倍）、浙江（6.6倍）、天津（6.1倍），最慢的依次为黑龙江（4.5倍）、辽宁（4.4倍）、甘肃（4.1倍）、青海（3.6倍）。东、中、西部城镇居民收入的比值，由1986年的1.3比1比1.13，改变为1999年的1.48比1比1.06。[4]]。可以看出：中西部城镇居民收入差距不大显着，变化趋势还有所接近；但东部与中西部的差距比较明显，并有拉大的趋势。值得注意的是，东部省市间的差距远比中西部间的差距明显。这种情况勾画出一个枣核形，说明处于两端的是少数，处于中间状态的是多数，在给定一个比较大的发展差距或收入差距的正常范围时，更是如此。
我们再以山东省为例，见表1-1，看看东部省份内部的“东西部差距问题”。
表1-1：山东省东西部差距比较
指标（％）
山东东部
山东西部
经济总体水平
100
47.3
GDP、财政收入
100
33.5
人均GDP、人均财政收入
100
35.9
农民人均收入
100
62.3
社会发展总体水平
100
62.3
人民生活质量
100
31.6
注：山东省东部包括青岛市、烟台市、威海市、潍坊市，西部包括德州、滨州、聊城、荷泽四个地市。
资料来源：朱孔来：“山东省东西部的差距及协调发展问题”，《国土与自然资源问题》，1999年第3期。
很显然，山东的“东西部差距”，不仅丝毫不比全国的东西部差距小，甚至有所过之；而且，变化趋势也呈不断扩大之势。整个东部，除了区位极其优越、且城市密集的珠江三角洲、长江三角洲、京津唐等小片地区之外，都存在不容轻视的“东西部问题”；北京、天津等特大城市，也不同程度地存在自己的“东西部问题”。
那么，上述现象说明了什么？[5]]。根据国家城调总队龚红娥提供的数据，我国城乡居民之间的收入差距远远超过城市和农村内部，导致城乡合计的收入差距非常大。城乡合计基尼系数1979年为0.31，1988年为0.382，1994年为0.434，“已经超过了国际上认可的中等不平等程度。据1994年有关部门计算的城乡合计五等分组资料表明：[6]]”。中国科学院《2000年科学发展报告》在阐述西北大开发新思路时也指出：“西北地区最大的区情是农民人均收入大大低于全国平均水平（约在65~80％之间），城乡人均收入差距大（约在2.4~3.4倍之间）。因此加快西北地区发展的首要目的，就是‘富民’，即使广大农民尽快富裕起来。”农业比重大、农民收入低，无疑是我国西部人均收入显着落后于东部的首要原因。西部农村没有东部部分地区那样发展非农产业的条件，则是东、西部农民收入差距显着以及西部之内城乡差距显着的首要原因。中国最大的国情之一，是有十亿农民，耕种着20来亿亩土地。如果没有非农产业的投资和就业机会，即便每亩地产出一吨粮食，人均收入又能有多少呢？
当然，东西部差距确实是全方位的，原因也是多方面的，不能以城乡差距一言以蔽之。认清城乡差距既是全国也是西部所面临的最严重、最急迫、也最具根本性质的发展差距和贫富差距问题，对于深入探讨国家发展战略和西部大开发具有重要的认识意义：首先，从全国来看，缩小城乡差距是重构国家发展战略的核心目标之一；根本出路是加速城市化进程，大幅度减少农业就业人口的绝对数量，同时加速农业现代化进程。就此而言，全国各省区面临着同样的发展课题。当务之急，是要建构一个把加速城市化与加速农业现代化紧密结合起来的大战略。这也是西部大开发的战略基础和主导思路之一。其次，在这个大战略框架中，西部大开发是一个战略枢纽。因为一来东西部差距在很大程度上就是全国城乡差距的典型，二来西部内部的城乡差距又是西部发展滞后的重要原因，三来西部具备把加速城市化与加速农业现代化紧密结合起来的国土资源条件，而这个条件正是东部最稀缺的。在这个意义上，简单以缩小东西部差距为主要目标来理解西部大开发，明显低估了西部大开发对国家总体发展可能发生的作用，对西部大开发的战略构想也就容易一般化。
（二）政策需要：拉动内需？
不少讨论从刺激内需的政策需要论证西部大开发的合理性。这类讨论如果过于笼统，就很容易引起误解，似乎西部大开发在很大程度上是凯恩斯“挖坑填土”式刺激需求的短期政策工具。
从理论上讲，国家的需求调节属于宏观经济政策范畴，具有较短的时效性，与长期发展战略的选择没有内在的联系。虽然从我国近几年的实际经济形势看，启动西部大开发与拉动内需的政策需要是一致的，但并不说明二者长期的一致性。今后，经济过热现象仍可能发生，宏观经济政策势必随之调整，而西部大开发则要实施一个很长的历史时期。
当然，从长期观点看，扩大国内市场也是一个发展战略问题。特别对我国所处的发展阶段和面临的发展问题而言，情况确是如此。我国人口众多，人均消费水平很低，从长期观点看，扩大国内市场无疑是经济发展的主动力，以出口为导向的发展模式已经受到局限。然而，这里的问题在于，我国目前及以后相当长时期内，内需市场受到严重限制的主要原因，与其说是西部经济发展水平滞后，还不如说是全国的城市化进程滞后，由此导致第三产业发展滞后、就业水平滞后、城市消费规模滞后以及农民收入水平过低等一系列相互关联的更深层次的结构问题。因此，扩大国内市场最有效果的政策方向，首先是加速城市化进程。这对东、中、西部大体是一样的。其中也有差别：东部的城市发展虽然较快，但农村人口密度太高，农业经营规模太小。中、西部的城市发展明显落后东部，是经济落后的一大原因，加速城市化更是西部大开发的核心内容。尽管如此，直接以拉动内需论理解西部大开发，在国情分析上有简单化之嫌。从发展战略的角度探讨拉动内需的方向，必须是有经济效益的方向；不然的话，即便短期宏观经济政策的目标实现了，长期的发展目标也会落空。西部大开发何以持续产生足够支持发展需要的经济效果，在拉动内需论的讨论中很少提及。
（三）市场需求：开发西部资源？
开发西部资源的需要，是否支持西部大开发，存在争议。一般而论，西部资源是否值得开发，首先是一个市场导向的问题。在我国市场环境日趋完善的情况下，在我国资本市场逐渐完善并与国际资本市场逐步接轨的情况下，企业会做出适当的决定。实际上，西部资源的开发，从来没有停止过，近十来年还有加速的趋势，开发的规模也相当大。从大项上看，西南的水电资源、有色金属资源、磷矿资源、生物和农业资源、旅游资源等，西北的油气资源、煤炭资源、钾盐资源、水电资源、有色金属资源、农业资源（如棉花、西红柿、苹果等）、旅游资源等，开发势头一直很旺。启动西部大开发，对促进西部资源的开发肯定有利。但只要投资环境良好，即便没有西部大开发，西部的资源开发也会正常进行。所以，就资源开发来探讨西部大开发战略，应该有特殊的理由。
一个可能成立的理由是，以往国家对西部基础设施的投入力度不够，西部的对外开放政策不如东部，西部的软、硬件条件比较落后，阻碍着市场机制的运做。这无疑需要国家发挥作用。今后，随着西部软、硬件条件逐步改善，开发西部资源的经济性必定显着提高。但是，仅此是否足以支持西部大开发，形成一个大开发的格局，仍有很大的疑问。不少专家指出，若把希望主要寄托在自然资源的开发上，西部大开发有落空的危险。中国科学院《2000年科学发展报告》指出，在全球能源、金属和矿物、原材料的国际价格大跌的背景下，在我国能源和原材料生产能力普遍过剩、市场价格大幅度下跌的国情下，随着沿海地区充分利用国际资源和国际市场，必将导致石油、化工、钢铁、有色金属等原材料工业进一步向沿海地区集中，国家和各省区如果仍然坚持类似“九五”那样的资源开发导向，“不仅不能带动整个西北的发展，反而成为西北发展的沉重包袱，即债务包袱、亏损包袱、下岗失业包袱。”该报告提出西部发展的“新思路”，概括为“以人为本”，实现“富民”政策，实施“三大战略”，即知识发展战略、人力资源开发战略和可持续发展战略。且不论所提出的“新思路”如何，报告对资源开发导向的否定意见是值得重视的。西部大开发当然要开发具有优势的自然资源。但是，以资源开发为基本导向是否可行，是否足够形成西部大开发的主要支持，值得深入探讨。该报告忧虑的前景是可能出现的，就是说，即便若干项资源的开发效果显着，也不见得能够带动诺大西部的经济腾飞起来。如果很多项资源的开发决策失误，还可能使西部的发展背上包袱，受到损失，陷入被动。进一步说，西部资源的开发是否有利于缩小东西部差距，也有疑问。如果在开发中继续强化了西部资源东输的生产力布局，即便这样的布局从全国来看是合理的，整体经济效果更好，东西部差距却未必能够缩小，反而可能扩大。为了真正缩小东西部差距，在人口比例不变的假设下，西部必须长期保持不低于、甚至超过东部的发展速度。任何关于西部大开发的战略构想，都必须回答一个极其困难的问题：你的构想何以保证西部获得所需要的发展速度，同时不仅不人为降低东部的发展速度，反而促进东部的发展？就此而论，《2000年科学发展报告》“以人为本”的“新思路”虽然是必要的，却并没有找到答案 — 西部大开发的主导思路。“三大战略”对东部乃至全国都是必要的，因而从中很难看到西部跟上、以至赶上东部发展步伐的前景。有必要说明的是，虽然笔者重视《2000年科学发展报告》对传统资源开发导向的批评，本书正是在资源导向下构筑西部大开发战略的。
西部的资源开发，不仅要求政府发挥引导作用，而且要求政府实行某种程度的国力动员体制，才能成功。富有资源是西部的个性。然而，西部拥有最具全局战略意义、最稀缺而又难以输入、无可替代的自然资源，是西北海拔适中、光热富集的平原国土资源和西南丰富而又蕴藏着巨大势能的水资源。两大项资源各居一方，开发难度很大，特别是西南水利资源开发难度很大，向北、向西调水的难度更大。中国的国情迫使我们对这两项资源进行奠基性的开发 — 在解决国家发展难题的同时，奠定国家百年发展的坚实国土基础。好在西南的水资源不仅充沛，而且大多流入境外，如果可能大规模（如1500~2000亿立方米甚至更多）引入西北，不仅西部的经济自然腾飞，中国近千万平方公里的国土整治大格局也同时一举奠定。这个重新塑造的国土平台，将对中国走向强盛提供难以评估的支持。正是首先基于这个设想，西部资源开发才需要一个开发战略；换言之，西部大开发才找到了主题，找到了主导思路。
我们注意到，一些权威专家严厉反对大移民、大垦荒的西部大开发，认为这样干的结果只能是灾难。不少权威专家坚决反对“大西线调水”设想，认为在可预见的将来没有必要性。从常规意义上说，笔者同意他们的意见。如果没有水资源保证，西部国土资源的大开发根本无从谈起。在西部现有水资源的格局下，西部的小片垦荒必须慎重规划、从严掌握。以往破坏生态、造成灾害的教训确实太多了。至于设想的“大西线调水”，更是惊世之论，无论投资还是工程规模和难度，都是人类空前壮举。从眼前常规看，确实令人难以接受。但是，从中国特定发展阶段需要解决的特定发展难题看问题，继之从中国强盛所需要、且可能奠定的国土基础看问题，中国无可回避地需要选择这条超出常规的避祸之路、同时又是强国之路。中国的出路在此，中国的前途也在此。至于国力，很大程度上就象人的潜力，发挥的状态取决于动员的状态。一个“大西线”需要的资金，即便达到几万亿元人民币，也不过相当于目前一、两年的全国固定资产总投资，分在几十年去搞，并非难以想象之事。况且上马之前，还需很长周期的前期研究。有必要提请读者关注的是，由于“大西线调水”对中国的意义太大了，任何对此设想的轻率态度，都是要不得的。特别是在轻率否定之后，减少甚至取消国家对此设想的研究预算，或者反对将此项研究置于国家优先地位，都可能遗误国家前途。想想50年代初，在那么困难的局面下，毛泽东、周恩来竟然异想天开地成立部级专门机构、拨款研究南水北调的可能性；[7]]。这真是大智、大勇者必谋长远。
（四）西部主题：生态建设？
西部生态环境的保护、恢复和建设，只有与西部大开发的主题内容相结合，才能得到保证，收到实效。也就是说，生态环境建设虽然极端重要，但本身不是西部大开发的主题所在。
关于西部大开发的讨论，都对生态环境的建设给予了极大的关注。这充分反映出可持续发展的思想已经深入人心，成为发展战略规划的主导思想。目前对西部生态环境的关注，主要集中在两个方面：其一，由我国地理特点所决定，西部生态环境对中、东部生态环境及经济发展的影响很大，甚至在某些方面是决定性的。譬如，西部生态对黄河、长江、珠江三大流域水旱灾害的影响举足轻重；西北生态对黄河流域及黄河以北的荒漠化、风沙危害、水土流失、盐渍化、病虫害等问题更具有控制性作用。其二，我国西部生态环境具有最显着的脆弱性，如果在西部大开发中忽视生态环境建设，则开发成果或将大打折扣，甚或将因招致大范围的严重灾难而归于失败。由此看来，生态环境建设无疑应成为西部大开发的主要内容之一。但是，如果没有一个足以支持西部大开发经济合理性的核心内容，或者这个核心内容与生态环境建设缺少互为条件的内在联系，则西部生态环境的建设必将受到极大的限制，强行去搞，终将中途半端，难以为继。道理很简单：一、西部的生态环境建设难度很大，投资、投劳规模很大。二、其直接的、即期的经济效益较小、很小、甚或没有，而外部的、宏观的效果则需要很长时间才能显现出来；建设的范围越大，建设难度越大，情况越是如此。三、生态环境的人口承载力是有限的。在强化生态环境建设目标的地区，由于人口与国土资源的关系过度紧张，人口的大规模外迁成为必要条件；为外迁人口安排生活、生产条件，成为重要的规划课题。从长期发展战略的观点看问题，生态超载地区的外迁人口，应该全部进城。但从具体实施过程看，又往往需要或者说不得不首先安排到农业上。而且，考虑到农业现代化所需要的起码的经营规模，对外迁人口不能仅按生存条件安排耕地资源。由此不难想见，以退耕、移民为前提的生态建设依赖国土开发，大规模的生态建设，依赖大规模的国土开发。总之，在我国国力远非强大的一个相当长的时期内，如果不能从西部大开发中获得显着的经济效益，如果不能持续、显着地改善人地关系，西部的生态环境建设决难取得全局性、突破性的进展，从根本上逆转总体恶化的趋势。
如何处理生态建设与生产、生活的关系，是西部大开发的一个焦点，很容易发生偏差，也很容易产生争论。为了后者牺牲前者，已经带来了极其严重的后果，今后无疑仍是重要危险。笔者要强调的是另一方面的偏差：片面的或消极的生态观点同样有害无益。因为这种生态观点把二者的关系割裂开来，对立起来，为了前者牺牲后者，最终同样可能导致生态遭到破坏。我们主张一种更积极的生态观点，一方面是以人为本的、可持续发展的生态观点；另一方面，着眼于更宏观的角度谋求生态整体的改善，谋求人与生态更深层次的和谐。
以塔里木河流域水资源分配问题为例，简略分析一下处理好生态与生产关系的难处。塔河上、中游绿洲的发展，大幅度减少了向下游的输水量，导致下游自然生态系统急剧萎缩、甚至局部毁灭，是不争的事实。下游人工绿洲也受到沉重打击。为了维持下游生态不再继续恶化，采取了下达指令性指标向下游放水的办法。指标主要下达给塔河现在的主要支流阿克苏河以及孔雀河、叶尔羌河、和田河。然而，压缩源流区的生产、生活用水并不能增加向下游的输水量：1993年是塔河流域的特枯来水年份，上游来水20多亿方，至下游起点恰拉断面处仅过水1.2亿方，下游耗水占塔河干流总水量的5％；1994年是塔河流域来水的特丰年份，上游来水近61亿方，恰拉断面过水仅2.5亿方，下游耗水占塔河干流总水量的4％。90年代，塔河上游平均来水44亿方，恰拉断面平均过水两亿方左右，下游耗水比例平均约5％。而在50年代初，塔河上游来水55亿方，恰拉断面过水13亿方。400公里河道耗水10亿方，约占25％，尚有三亿方进入尾闾台特马湖[[8]]。可见，塔河上中游干流向下游输水的效率已经变的太低了，大约是20比1；而且输水量越大，效率越低。好在现在塔河源流各支流上的大型调蓄水库很少，下泄的主要是洪水。将来水库将洪水基本拦住后，再要大规模下泄，可就划不来了。
其实，西北内陆河流域大都存在类似塔河的问题。例如河西走廊的黑河，尾闾居延海因上游的发展而干涸了，额济纳旗成为北京2000年沙尘暴的源头之一。[9]]。问题仍然是，水到达居延海时已经所剩无几了。有些人为此呼吁加大向下游的放水量。我们要问，以牺牲上游的生产生活为代价恢复尾闾的生态行的通吗？[10]]，是甘肃省最发达的地区。而下游仅一万多人口，经济完全不能相比。况且，加大下泄水量，也不会有多少水到达居延海，对额济纳旗生态起不了多大作用。从长远计，上游因人口增长等因素，耕地规模势必扩大，不论怎样节水，用水总量必定增加很多，目前7~10亿方的下泄水量，恐怕将逐步递减到零。为使黑河流域全流域恢复良好生态体系，从流域外调水是唯一选择。这个极端的事例说明，生态与生产、生活有时不能两全，如果后者不能另做安排，生态目标只能牺牲。且不论上游人工绿洲也是整个生态体系的组成部分，与下游荒芜相比，生态总体状况究竟怎样了，还存在很大争论。
从西南大规模调水，西南生态将受到深刻影响（我们暂不论在更大范围的影响）。有人为此感到担忧。到底影响如何，只能等待研究。我们且假定负面影响要大一些。水调到西北，西北生态将发生远大于西南的变化，似乎是可以肯定的；西北生态环境大大改善，似乎也是可以想象的。坏的方面也可能产生，如盐渍化等，不一而足，说不清楚。由此提出的课题是，在一定条件下，我们可能通过一些重大工程性举措，在很大空间范围调配自然资源，改变生态体系的状态，既满足生产、生活需要，又使生态的总体状况得到显着改善。至于完全原始的自然生态体系，应该尽可能保留一些。但都不去触动，是不可能的。中国的地理，东西南北各不相同，差异明显，反差很大。中国地域广大，独踞地球第三级，并依此世界屋脊而分南北、东西。中国可在自己的国土范围内所做的文章，应是世界最大又最好的。
（五）西部大开发的新思路？
大多数关于西部大开发的探讨，都试图找出新思路。这无疑体现出认识上的进步。所提出来的“新思路”，几乎涉及到了经济发展的各个方面，并对人、环境、新经济以及新世纪等重大课题给予充分的关注。“新思路”提出的发展方略，也几乎都是无可争议的。既然西部大开发是一个牵动全局的“大战略”，理应是一个非常全面的战略，似乎没有什么疑问。问题在于，不少“新思路”，没有充分认识西部大开发提出的背景，没有找到西部大开发的主题。这个主题，必定因为所面临的主要发展难题以及西部的显着特点而表现出极大的特殊性。对哪个地方都适用的战略，一定不是西部大开发战略；不把西部作为构思整体的战略，一定不是西部大开发战略；不能对全国 — 当然包括东部 — 未来长期的战略选择及发展格局产生控制性作用的战略，一定不是西部大开发战略。西部大开发，不能从一般常规经济发展的意义上来理解其必要性、合理性，不能以看似全面的开发规划来替代其核心内容和主题思想。中国此时不是在一般意义上需要西部的经济发展跟上来，而是在特定意义上需要对西部进行战略性、历史性、奠基性的大开发。所以如此，是因为中国经济发生了具有根本性、全局性的大问题，只有实施西部大开发才能找到出路，一举奠定中国百年发展的坚实基础。这个问题就是国土危机。从广义上理解，我们所说的国土危机，既非仅指国土资源因各种原因受到严重破坏，也非仅指人口与国土资源的关系极度紧张，而是界定了这样一种困难局面：深层次的经济结构问题与国土危机纠缠在一起，成为中国经济长期发展的根本障碍。正是在这个意义上，才能够理解西部大开发不仅具有极大的必要性、合理性，而且具有极大的紧迫性，是我国发展战略选择的非常之举。
我们所理解的西部大开发的必要性、合理性，首要依据在于，中国需要通过开发西部的国土资源，支持全国范围的国土整治，支持加速城市化进程和实现农业现代化，实现发展战略的历史性转变。
这个国土开发和国土整治，不仅涵盖西部国土的重新安排和整治，同时涵盖全国国土的重新安排和整治。譬如，就农业来说，需要在西部开发数亿亩草场和农田，进行大规模的跨流域调水，以支持全国范围的退耕还林（草、湖、海等）及其它生态环境建设、城市化进程和农业规模化经营。这个国土开发，又是我国的发展方式、生活方式在新世纪技术进步基础上向生物产业时代实现跃迁的必要准备。就农业来说，从50年战略规划周期看问题，诸如燃料电池、生物能源、生物塑料原料等技术的实用化将获得突破，种植业逐步成为重要的能源生产部门和原料生产部门，耕地资源的开发将突破传统农业的需要。联系到生态建设，仍以50年时间尺度进行战略规划，不仅需要退耕还林，还需要把超载人口移出超载地区。不论移民进城与否，都需要安排足够的、适合发展需要的国土资源。所谓“适合发展需要”，对农业来说，是指国土资源的数量及其平整、光热、土质、水资源、海拔高度等要素的组合，能够保证农业的经济竞争力。水资源无疑是国土资源不可或缺的要素之一。水资源具有相当程度的可调配性，成为国土整治和开发中最活跃的要素。中国可能开发的国土资源集中在西部，人口集中在中、东部，特别是东部。这种情况决定了以国土开发、国土整治和水资源调配为核心内容的西部大开发，是盘活全国国土整治的战略支柱。
不难想象，这般理解的西部大开发，是一个空前宏伟的大手笔；不是书斋里的空想，而是客观形势提出的紧迫任务，也是中国迫不得已的选择。
中国的经济发展战略，面临着深刻的历史性转变：从经济增长优先转变为可持续发展。这个战略转变包含着对长期经济发展过程中一系列基本矛盾的经验、认识和反省。譬如，追求经济增长优先，必然追求工业化优先，追求短期经济利益，为此我们付出了自然资源受到严重破坏的代价，生态环境快速恶化的代价，还付出了城市化滞后的沉重代价：第三产业发展不足、城市就业不足、城市消费水平低、农民收入过低以及乡村工业过度分散发展引发的种种难以治理的负面现象。毋庸赘述，选择工业化优先为的倾斜式发展道路，自有适应国情和国际条件的历史合理性。但是，我们今天必须面对的现实是，所有这些矛盾汇总在一起，形成了我国经济持续50年、特别是近20年快速增长的成本。这些成本长期积累到现在，已经构成我国经济继续发展的主要障碍；不仅积重难返，错综复杂，陷入危机状态，而且已非常规手段所能解决。局限在危机四伏的既定框架内，顺着诸多矛盾的强大惯性打转，已经很难理出头绪，走出困境，完成到可持续发展的转变。在这个选择历史关头，需要拿出哥伦布敲鸡蛋的勇气，“异想”才能“天开”，施展西部大开发的大手笔，开辟一片可持续发展的新天地。与哥伦布发现新大陆不同的是，中国的西部大开发，实在是迫不得已的选择：如果我国的人口没有这么多并且还会更多，如果我国的就业压力没有如此沉重并且还在继续增加，如果我国的生态环境没有如此恶化并且还在大大加剧恶化，如果我国的城市化进程没有长期滞后，如果我国稀缺的平原国土压力没有这么大并且还在继续加大，如果……，中国也许永远不用打西部水资源和国土资源的主意。让西部承载尽量少的人口，也许是最自然也最省事的事情。
第二节 国土危机：西部大开发的背景
近几年，无数媒体报道和众多著述对我国国土资源急剧恶化的状况给予了极大的关注，我们也在许多文章和《再造中国》一书中对此进行过粗略的描述。在大量的实地调查研究和访问后，我们更强烈地感到，我国的国土问题从总体状况来看，已经处于严重的危机状态，已经成为经济发展的主要障碍；搞得不好，我国现代化进程将可能因此而发生停滞甚至逆转。尽管我国对国土整治日益重视，投入日益增加，近几年更置于基本国策的地位，在不少地区取得了显着成效，但投入力度仍远远不够，治理措施缺少大局观、战略观，总的恶化趋势没有扭转，部分地区还常有反复。深究起来，对国土危机问题缺乏认识是一个根本原因。
我们所说的国土危机，是指人口与国土的匹配关系达到了极度紧张的程度，致使有关的经济活动陷入了恶性循环。生态环境的恶化、自然资源的破坏，都是国土资源恶化的重要现象，但是离开了对人口与国土资源匹配关系及其经济活动效果的评价，就不能判断国土问题是否处于危机状态。就此考察，我国的国土危机已经相当严重，解决国土危机问题已经刻不容缓，并且已非寻常手段所能解决：
（一）人口及分布决定国土危机的基本态势
20世纪末，我国人口已达12.59亿，到21世纪30年代，将达到16亿上下。人口众多，深刻影响着我国经济发展的各个方面，更直接影响着我国的国土形势。我国绝大多数决定国力的自然资源，虽然总量不少，平均到人头则远低于世界平均水平，甚至低于世界公认的警戒线或危险线。新近出版的《中国资源科学百科全书》比较了我国与世界的人均土地、耕地、森林和草原（见表1-2），可以看到差距之悬殊、潜在危险之大。该书还提到，我国矿产资源的人均占有量不足世界的一半，居世界第80位，其它各种自然资源的人均占有量也远远低于世界平均水平，并且差距还将继续拉大。
表1-2：1992年中国几项国土资源与世界平均水平的比较（公顷）
土地
耕地
森林
草原
人均
比较
人均
比较
人均
比较
人均
比较
中国
0.78
1/3
0.08
1/3
0.11
16％
0.33
54％
世界
2.35
1
0.24
1
0.70
100
0.61
100
资料来源：孙鸿烈主编：《中国资源科学百科全书》，中国大百科全书出版社2000。
[11]]。
但是，人口多只是导致人地关系（本书谈到人地关系时，土地包含各种要素，如地形、地势、区位、气候、各项资源等）紧张的一个方面，人地的匹配关系才是导致国土形势恶化直至发生危机的主要方面。我国的人地匹配关系呈现三种基本格局，是我国发生国土危机的基本原因：
人口集中在中东部平原
依据地形、地势和气候等条件，我国有一条北起黑龙江省的黑河、南达云南腾冲的地理分界线，称为“黑~腾线”。以东地势较低，分布着几条大河的冲积平原，自北向南依次为：[12]]。再加上其它小片平原，总面积不超过100万平方公里。“黑~腾线”以东气候比较湿润多雨；我国90％以上的人口和工农业生产能力集中于此。以西地势较高，气候干旱，绝大部分国土被高原、高大山脉、沙漠和戈壁覆盖；[13]]。再把镜头拉近些观察，“黑~腾线”以东，以长江为分界线的南方、北方的气候差异很大，地形差异也很大。南方虽温暖多雨，但山地、丘陵居三分之二以上，平原相当狭小。北方则平原广大，但降水量骤减，气候干燥得多。其中的东北板块，是气候比较独特的地理单元，越向北、向东降水越多，但越寒冷。“黑~腾线”以西，分布着渭河平原和成都平原两个不算小的平原，地势不高，气候适宜农业。除此之外，“黑~腾线”以西的宜农、宜居国土，大都是分散在各处的谷地、平坝，平地总面积也不大。概括起来，我国宜农、宜居的平原国土资源，相对十几亿庞大人口而言，是一种极端稀缺资源，是与水资源同样稀缺的资源。而我国的人口，正是极度集中在这最为稀缺的平原国土上。
以“黑~腾线”分界，我国90％的人口集中分布在东部（包括“黑~腾线”以东的西南部分）。如以平原分界，我国近70％的人口集中分布在不到15％的平原国土上；其中包括西部大大小小的平原、河川、绿洲。但不包括广大的高原，那里不适宜承载大量的人口。也不包括广大的沙漠、戈壁，在水资源的约束下，那里暂不能视为等同于东部平原的国土资源；尽管我国国土开发的大文章注定要做在那无边无际的荒漠上。
毫无疑问，人口集中在现有平原上，有相当充分的经济合理性。但如果超过了一定的限度，就会发生问题，甚至发生危机。我们后文再来分析由此引发的危机。
人口集中在农村
到目前为止，我国人口的80％多仍然是农民。尽管农民中已有相当部分从事各类非农产业，其中近一亿农民常年居住在城市，但他们仍然是农民，在农村有房、有地、有家，收入的大部分积攒起来在农村消费，在农村养老育小，生息繁衍。
我国农村人口相比我国已达到的工业化水平以至整个经济发展水平来说，实在是太多了。根据我们计算，我国的城市化水平滞后了近20个百分点。也就是说，农民人数多出了1.5~1.6亿人，还不包括已统计到城市化率之中近一亿常住城市的农民。这种人口分布情况在很大程度上是人为的。
必须指出，农村人口过多是使我国人口控制政策降低效果的重要因素。农村的人口规律与城市截然不同，多生多育对农户的利益而言，有深刻的经济合理性，决非旧观念可以一言以蔽之。因此，农村人口的增长率远高于城市，是一个必然现象。假设我国的城市化能与工业化同步进行，我国的人口总数将比现在减少1.5亿甚至更多，人口压力就会大大减轻，国土压力当然也就会随之大大减轻。展望未来，如果我国的农民比例不能逐年明显地压缩下来，到2050年，我国人口总数很可能突破通常预测的16亿峰值，达到17亿上下，大大延长实现人口零增长的时间。我们感到的国土危机，在前瞻性的意义上，就是相对于如此庞大的人口而言。
人口在山区丘陵也过度密集
尽管非平原区仅承载着我国30％多的人口，但若除去地广人稀、自然条件过度严酷的高寒地区和荒漠地区之外，其它地区的非平原区人口也相当密集。这类地区的国土总面积，包括东部在内，约350万平方公里，承载的总人口约两亿。比较起来，这类地区的人口密度虽比平原低得多，但比国土资源初级承载力高得多。从一个极端的例子可以得到强烈的感性认识，这是我们在实地考察中亲眼见到的：
怒江州位于滇西北，是青藏高原向云贵高原的过渡地带，属于横断山系，山高谷深，罕见平地，是多个少数民族居聚区。此区光、热、降水等自然条件较好，经济活动以农牧业为主。我们从六库（怒江州首府）沿怒江峡谷北上几百公里，又沿澜沧江峡谷北上近百公里，沿途两岸皆崇山峻岭，山坡上遍布农田，象铺天盖地的大字报挂在山坡上，被称为“大字报田”。很多“大字报田”直挂到近乎垂直的山坡上，坡下就是万丈悬崖，让人不知如何耕种、收获。一问才知，耕作者要用绳索将自己捆住进行作业。而那里原来都曾是茂密的原始森林。这一事例的典型性、严重性在于，陡坡耕作决非零星现象。就我们千里行程所见，除阴坡开垦较少、植被较多外，阳坡大部分被“大字报田”覆盖，森林植被已很少见。澜沧江两岸更呈现出类似北方干旱荒山的景观；尽管那里属于干热河谷，但比北方同等景观的山区的降雨量还是多很多，据老乡讲，过去植被还是很茂盛的。
中国广大山区、丘陵区的人口大大超过土地资源的承载力，是显而易见的。我们看看陕西榆林的一组数据：联合国环境署提出半干旱地区土地的最大承载力为24人/平方公里的界限，榆林地区平均为每平方公里73人。[14]]。不论联合国环境署提出的标准是否还有进一步研究的余地，榆林地区农业人口都是过度超载了。其结果，只能是进一步掠夺生态环境的仅存余力，最终结果是人与自然同归于尽。榆林地区是全国生态治理的模范地区，在很大程度上实现了人进沙退。即便如此，人口过度超载问题如不解决，从长远看，情况也是不容乐观的。
上述人地匹配的三种基本格局，已在我国造成严重的国土危机。如果不从根本上改变这种格局，国土危机还会深化下去；任何局部治理的措施，或者事倍功半，代价高昂，或者终归失败，很难从根本上扭转国土危机的趋势。
（二）国土危机：远虑已成近忧
人口问题，土地问题，生态环境问题，自然资源问题，城市化问题，农业规模经营问题，自然灾害人为加剧问题，以及由这些问题的综合作用导致的经济结构问题，都需要很长时间才能显现出明显的变化；或好或坏，都是如此。因此，人们在片面追求短期利益的情况下，往往忽视这些问题，不肯进行足够的投入，不肯改变自己的短期行为。然而，当这些问题积累到严重损害人们的短期利益时，再来着手解决已经难上加难了。违背规律要受到加倍的惩罚，这是规律进行自卫的必然方式。需要指出的是，在计划经济时期，虽也存在片面追求经济增长速度即短期利益的倾向，但政府对长远发展的投入还是保持了一定的力度。而改革开放以后，各方面的短期行为明显强化起来，中央政府的干预能力又明显弱化了，上述各种问题有加速恶化的趋势。直至今天，远虑终于变成近忧，国土危机不容置疑地成为严峻的现实：
水资源危机：节流能解决问题吗？
我国是缺水国，无论按人口平均计算，还是按农田平均计算，都是如此。我国的降水，地区分布极不平衡，季节分布也极不平衡，年度之间更有巨大差异。分地区看，北方和西部即大半个国家缺水严重。分季节看，北方大部分降水集中在夏季，且多为暴雨形式，形成的径流在没有足够库容的情况下，不仅不能利用，而且易于成灾。分年度看，北方降雨量不仅有明显的丰枯周期现象，且丰枯相差可达几倍、十几倍，乃至更多。如果按照比较高的水资源保证率，我国北方的缺水状况可就比按照平均情况得出的结论严重的多了。
建国50年来，经过不懈的努力，全国各类水利工程已初具规模，形成体系。就水资源利用来说，黄河、海河流域和西北内陆河流域为最：一般年份，少有洪水下泄，海河各支流更是几乎全年干涸。黄河断流日数如不加以强有力的行政调节，有逐年延长之势。西北各内陆河下游或尾闾干涸，天然绿洲急剧缩小或消失。在地表径流资源被充分利用的情况下，还普遍而高强度地超采地下水。其中以华北平原为最，近些年地下水位平均每年下降1~2米，形成众多大面积地下水漏斗，并导致近海地区地下水盐化和部分地区地面沉降。水资源被越来越充分地加以利用，而缺水形势越来越紧张；根本原因之一，显然是用水量增加得更快。撇开城市用水不说，农田灌溉面积迅速增加，是主要原因。
在北方，水少是一个基本情况。南方虽然雨多，水多，近些年也常发生干旱和供水紧张的情况。1999年，广东西部大面积大旱成灾，缺少工程供水能力是主要原因，水利部门称之为工程性缺水。工程性缺水最典型的有贵州省，雨水多而地不平，缺少水利工程导致缺水状况严重。同年，广东潮汕地区居民用水恐慌，农民月支出200多元买水饮用、做饭，却是水被污染造成的。这称之为“水脏”，即污染性缺水。水脏最严重的如淮河流域中下游广大地区，河流受上游小造纸厂等污染多成泡沫覆盖的黑水，河中鱼虾绝迹，两岸人民健康受到摧残。虽然国家已痛下决心关闭全部小纸厂，但仍时有关而复开、关而不停的情况发生；更有其它地方借机上马小纸厂、抢占所腾出来的市场的现象：如黄河三门峡上游某些地方反而新上小纸厂向黄河大肆排污，贵州某些地方努力吸引被关闭的小纸厂转移设备、异地重建。考虑到各种缺水原因，用水紧张的状况已覆盖全国大部分地区和多数城市，是一个不争的事实。进一步的问题在于，能否通过加强各种节流措施基本解决缺水问题？对此，不少水利、水资源专家持肯定意见，我们则持怀疑态度。问题并不在于要不要节水，要不要做好各种可行的节流工作，而在于对节流潜力的估计和对节流工作所负代价和所需过程的估计。我们的主要观点已见诸数篇文章，现简略概括如下：
（1）采用汇率换算方法比较我国与先进国家单位GDP的用水量差距，得出我国节水潜力极大的结论，误差太大。如要比较，采用购买力平价方法的误差要小的多。二者对节水潜力的估计相差数倍。
（2）比较用水效率的国别差距，必须充分评价用水结构和气候条件等差异。由于我国是人口最多的超大型国家，即使仅从就业考虑，也既不可能把工矿业用水大户转移到国外，又不可能依赖国际农产品市场间接进口水资源。从用水结构看，我国将长期属于重型用水国家。
（3）工业和城市节水的重要措施是治理污水，提高水的循环利用次数。我国各类污水排放总量已达600亿吨，相当于一条多黄河的常年径流量。但治污投资巨大，运行成本高昂，提高治污率和治污标准，需要很长的过程。加之，我国近半工业生产分散在广大农村、乡镇、小城市，由于小型、分散治污的难度远大于集中治污，对治污的实际进程过分乐观缺乏依据。即便象北京这样实力雄厚、又极其重视环境的城市，目前的污水处理率也不过40％左右。那些远不能望北京项背的地方，治污的过程势必很长，除非国家强制关闭工厂。
（4）对农业节水潜力的估计也不宜过分乐观。一来我国实际耕地面积比统计数据大很多，北方特别是西北尤甚，因此实际亩均用水量比根据统计数据计算的少很多。二来地方气候差异很大，各项节水技术的适用性因地而异。三来节水投资相当大，高新节水技术运营成本比较高，我国这样超小经营规模的农户一时很难承受。今后如果广大农户的经营规模仍无明显扩大，至少对大田作物来说，显着提高用水成本，仍是不现实的。不少专家主张提高水价促进节水，虽有一方面的道理，但是，水价提高到足以使农民采用高新技术节水的程度，农民的水价负担将比现在提高很多，在农民收入不能相应提高的今天，很难做到理想程度。
水资源是国土资源最重要的要素之一，我国全面而深刻的水资源危机，无疑是国土危机的一个基本标志。
生态环境危机：退耕还林能成功吗？
我国生态环境的恶化，表现为全方面、全覆盖、和深度的恶化。全方面，即包括水污染、大气污染、土地污染、荒漠化、石漠化（荒山化）、湖泊退化、森林退化、草原退化、水土流失、土地盐渍化、生物资源种群加快灭绝、自然灾害灾情加重等生态环境各个方面，都在恶化。全覆盖，即生态环境的恶化几乎覆盖了全部国土，哪怕偏远而又地广人稀的青藏高原、西北广大地区、内蒙高原等地区，草原退化和荒漠化等现象也很严重。至于说到恶化的深度，专家自有科学的评价指标体系。但我们看看海河干涸、渤海、东海数千平方公里赤潮、黄河断流、长江98洪水、淮河各支流污水长流、荒漠每年扩大2460平方公里，内陆河尾闾湖泊几乎全部干涸、内陆河下游百姓弃家逃荒、深山区陡坡开垦、西海固等贫困山区人畜争水、粤东发生饮水危机等等令人触目惊心的现象，就知道所谓国土危机，确实已经发生，并且仍在继续恶化。2000年伊始，十多场沙尘暴横扫北方，北京充分尝到了苦头。媒体于是大加报道，气势不逊于沙尘暴，人们似乎突然感到了问题的严重性。面对全面的生态环境危机，中国政府果断实施天然林禁伐、强制治污、和以粮代赈、退耕还林（草、湖、海等）等治本措施。这类措施的必要性显而易见，不容置疑。问题是，仅靠这类措施，能够真正解决问题吗？我们从三北防护林20年的建设经验中得出的结论是：不能！
三北防护林建设启动于1980年，是中国政府和中国人民改造自然的伟大工程，是全世界人民深为钦佩的人类壮举。整个工程规划覆盖北方数百个县、数百万平方公里的大部国土，采用国家资助、指导、监督、检查，动员当地全体人民投工投劳的组织方式植树种草，改造生态环境。工程至今已完成三期计划，造林保存面积1.95亿亩；除生态林外，工程营造的8000万亩薪炭林在很大程度上解决了三北地区多数农民的烧柴问题，由此明显缓解了因烧柴搂草破坏山坡植被的问题。工程的成果实实在在，令世界瞩目。三北防护林建设，还带动了该地各级政府和人民的生态环境建设，其中内蒙赤峰、陕西榆林、宁夏河套地区创造了人进沙退的丰富经验，其生态改善效果显着，有目共睹。
然而，就三北地区的总体情况来看，主要表现为荒漠化扩大的生态环境恶化过程，并未发生逆转。这是我们访问三北防护林建设局的时候，该局领导人和专家们的一致判断，并且与我们访问该地区几市、县的见闻相符合。真正使形势发生逆转的，省级地区仅宁夏一个，地市级地区仅榆林、赤峰，国土面积不足三北的5％。所以如此，是因为建设过程仍远远赶不上破坏过程。三北局的结论是，国家必须加大投入力度，同时必须防止政出多门，一哄而起，带来抬高造林成本的弊端。三北局20年的工作，国家投入仅20亿元，每亩造林仅几元。如此低的成本创出如此伟大的成就，不仅外国人不能理解，许多中国人也将信将疑。
加大投入力度就能够扭转生态环境恶化的趋势吗？对此，我们深表怀疑。生态环境恶化的根源，在于人地的匹配关系超过了国土资源的承载能力。在这种情况下，每人每户追求微观利益最大化的行为，汇总起来的结果，反而损害了每个成员的利益。就是说，在超载情况下，人与国土资源的关系必然进入恶性循环。
当然，国土资源的承载力不是一个容易确定的量。象宁夏西海固这样的干旱山区，创造了山顶戴帽（种生态林）、山坡缠腰（种经济林）、山脚穿鞋（搞水平梯田和人造小平原）的经验，结果是河沟里有了长流水，旱田改成灌溉田，农民耕种的土地减少了很多，收入却大幅度增加了。类似的小流域改造，提高了国土承载力，收到了鱼（生态）和熊掌（农业）兼得的效果，应是没有疑问的。不过，国土承载力就此也就达到了界限，除非农业科技有新的突破。需要强调指出的是，这类经验如果推广开来，农民的收入必定大打折扣。特别是缠腰的经济林，如果产量过快增长导致供求差距急剧拉大，价格必将跌入深渊。陕西省的百万亩苹果，产地价格竟跌到了五分一斤，就是一个典型事例。在典型经验中，农民增收的部分从经济林得到的占很大比重，如果这块收入跌下来，农民到底得到多少，是有疑问的。
所以，简短的结论仍然是，在进行生态建设的同时，必须把超载人口移出去。不然的话，生态建设的成果有得而复失的危险。
矿产资源危机：关闭小矿井行得通吗？
只要有矿，不太难挖，又卖得动，农民们便不顾死活地扑上去乱采滥挖。这样的情况遍布全国，管不胜管，抓不胜抓，关不胜关。当地政府竭力保护当地的小矿点，大矿的人们也有不少参股了小矿点；国家强令炸掉小矿点的政策，下边有各种敷衍的办法。结果是：到处是洞，到处是渣，地表狼藉，地下的矿也破坏了。不少小矿实际上通着大矿，吃着大矿，成本奇低更挤了大矿的市场。更多的小矿则是挑肥拣瘦，毁一处算一处。中央电视台2000年3月27日有报导，陕西某县农民挖煤挖到村庄下面，毁了许多房子，许多人无家可归。笔者1998年10月走过一趟山西汾河谷地，炼焦的烟卤几乎成林，烟气覆盖了农村大地。想想如此热火朝天、万马奔腾的情景，我们该做何感想。矿产资源危机，当不是危言耸听。
一味谴责农民乱采滥挖，是不公平的。从全国的全局看问题，把十来亿人束缚在农村，不是农民自己的选择。由此造成人地匹配关系的极度紧张，迫使农民为了生存掠夺一切可能掠夺的自然资源，少数人甚至以身试法。另一方面，农民的贫困，又是农民的竞争力所在；农民掘头所向，竞争对手纷纷落荒而逃。不难理解，从根本上解决人地关系问题，应是唯一出路。
农业危机：要温饱还是要规模效益？
中国50年的经济发展过程中，农业（包括牧业、渔业等在内的大农业）取得的成就十分辉煌。其中前30年虽然没有解决好农产品供给的问题，但农业基础建设搞得扎实、雄厚，至今仍发挥着重要作用。后20年，农业发展超过预想目标，实现了几乎全部农产品的丰富供应，且供略大于求，国家储备和农户储备都极为充足。就连一些学者过去说中国人吃不起牛肉（根据是牛肉的粮肉转换比率远高于猪、鸡等）的论断，也被中国农民用桔杆养牛等省粮技术突破了。少数西方学者发出的“谁来养活中国人”的疑虑，可以说已经被中国人解决了。
难道如此辉煌的中国农业，可以说处于危机状态吗？我们肯定地说，是的。由上文描述的三种人地匹配关系的基本格局可知，中国的农业危机已经相当深刻，并构成国土危机的主要内容。不过，现在的农业危机与过去那种农业供给不足的危机不同。过去的危机主要是农民的积极性不足，或者说农业有效投入不足。现在的危机则主要是人地关系过度紧张，表现为经营规模极其细小，经营成本居高不下，农产品价格因供给过剩而长期低迷，农户的农业收入趋于下降。在中国加入WTO、向国际开放农产品市场后，中国的粮食、棉花等大宗农产品价格缺乏竞争力，中国农民将面临更大的困境。即便农产品开放市场的程度有限，但由于中国农业的商品率也有限，农户所受的压力仍然很大。就此而论，无论过去或现在的农业危机，在农户收入过低这一点上，是一样的。现在的危机，也可以理解为农户危机，农业经营危机，根源就是国土危机。危机的后果，一是农户贫困化，并导致城乡差距拉大；二是对可能抓到的任何国土资源进行掠夺式开发，导致上文说到的种种国土危机。
中国的农业危机，在更深层面上，是城乡关系危机，根源在于城市化严重滞后。城市对农民关上大门，形成十亿人给三亿人搞饭吃的局面。抛开农民中从事非农产业的人不说，十亿人拿农产品向三亿人交换工业品，其中还包括农业生产资料，农民如何能走向富裕！纯农户平均经营3~5亩地的细小地块，就算亩产都达到一吨粮食，农户能挣几个钱？不少专家建议农户搞经济作物、高价值作物，倘若大批农户听了他们的，经济作物的价格势必“塌价”（“塌价”是我们从农民学到的词汇），农户们岂非破产不可！在宏观上造成的农业危机即人地关系危机，如何能在微观层面上解决！笔者曾经当面请教种粮、种棉专业户，为什么不改经济作物？他们的一致回答是，把握不住市场。看来，农民对这里的经济规律即市场风险的感觉，真比一些专家实际得多，也高明得多。
城市化危机：也是国土危机？
从根源考察，中国城市化滞后，与人地关系紧张关系不大。新中国建国之初，农民踊跃进城，城市人口发展很快。三年困难时期，农业出现危机，支撑不了增长起来的城市人口，许多职工被遣返回乡，城市大门自此对农民关闭。那时的农业问题与土地的经营规模关系不大。改革开放之初，农业迅速恢复，农民大得实惠，乡镇企业随之发展起来。在短缺经济形势下，创业风险相当低，农村工业更因创业投资省、经营成本低、经营灵活，而极具竞争力，发展极其迅猛。这给中国经济注入了很大的活力，在很大程度上解决了多余农民的就业问题，减轻了城市化的压力。以后，一方面，随着人口、特别是农村人口的快速增加，农村人地关系日趋紧张；另一方面，城市迅速扩张，城市用地也日趋紧张，对征用农田的控制日趋严格。两方面互相作用的一个结果是，城市建筑逐渐向高空发展，加上市政建设标准越来越高，城市化的成本显着增加，即城市门槛越来越高。由此便形成了一个恶性循环：城市化成本越高，越难以接纳农民转变为城市居民，导致城市化更滞后。而城市化越滞后，农村的人地关系越紧张，反过来更限制城市化的用地需求。同时，城市用地的严格控制，人为提高了土地价格，也就提高了城市化成本和城市化门槛。正是在这个意义上，我们把城市化严重滞后的问题，也看作国土危机的一种表现形式。
前瞻21世纪前50年，中国人口就算只达到16亿，中国城市化率就算只达到60％，无可回避的城乡国土资源大调整，也是一个极大的难题。
（三）小结：根本解决国土危机
中国的国土危机，是中国经济持续50年高速增长的总成本或总负债。这个负担已经过于沉重，中国经济已不可能背着它沿老路继续前进，历史性的发展战略大转变已经到来。这一战略转变，既是西部大开发提出的背景，也给出了开发战略的基本思路和核心内容：西部大开发首先应当着眼于大规模开发国土资源，支持全国范围的国土整治、城市化进程和农业规模化经营，从根本上解决国土危机，奠定中国百年可持续发展的坚实基础。
第三节 国土整治：西部大开发的主题
解决国土危机，已经刻不容缓，非有大手笔不能解决问题。这个大手笔，首先是迫不得已、同时又是极具想象力和进取精神的选择，就是实施以大规模开发西部国土为核心内容的国土整治：一方面加速城市化进程，完成农村人口向城市的历史性转移过程；一方面调整与国土开发和国土整治相联系的人口布局，逐步解决农业规模经营问题，同时恢复、建设良好的生态环境体系。使这个大手笔真正获得成功的关键举措之一，是大规模的南水北调，我们称之为大空间、大时间尺度的大时空调水战略。没有大规模的调水，就没有西部大规模的国土开发，解决人地关系紧张的出路就只有加速城市化一条。而在目前的国情下，仅靠加速城市化很难解决一系列战略实施的操作问题。
有一种意见认为，为了解决北方缺水问题，与其调水，不如调人，以人就水比以水就人更合理、更经济、更自然。这种意见提出了截然相反的战略方案，因此需要首先讨论。
（一）再谈以人就水，还是以水就人？
初看起来，问题是在人与水两个要素的流动中选择其一。人向有水的方向流动，人的搬迁是一次性的，成本易于计算。搬迁完成后，各种要素向人集中，水则就地得到利用。这个流动方向似乎是最经济的。按此方向实施移民，几十年后，中国人口分布的格局是什么样呢？假设北方约五亿多人口保持不变，增加的人口全部转移到南方去就水资源。2030年以后，中国人口达到16亿时，将有近11亿人口堆积于长江沿岸和长江以南，其中约8~9亿人口集中于城市，即南方城市人口将比现在增长2.5倍左右。按照目前城市人均占地100平方米的水平，届时南方城市占地将达到8~9万平方公里。再加上农村居民占地，整个长江三角洲、珠江三角洲、长江中下游平原和各支流平原地区，将被城市和村庄覆盖其半，很少见到农田。在城市密集区，更可能出现农田被消灭的现象。要知道，按照发达国家标准，城市环境对各类生态绿地的要求越来越高，加上其它，城市人均占地水平将提高很多。北京市已经启动了绿化隔离带规划，占地达240平方公里。仅此一项，北京市区（包括常住外来人口）人均占地20多平方米。许多城市也正在启动或规划着大规模的生态环境工程。从长远来看，按较高标准建设城市的生态环境，是合理的。说东南局促之地将分不清城市边界（可能只靠绿化带来分开城市了），难道只是戏言？看看现在的珠江三角洲，东、南各三角洲平原被城市完全覆盖，真的还需要50年吗？
真正的问题还不在于向南方移民要占用那里宝贵的平原资源，而在于同时要向北方调更多的水。道理很简单：水的主要用户是农业，即使农业气候比较好、只需要补充灌溉的国家也是如此。中国则是灌溉依赖型国家，与其说用世界7％的耕地养活了世界22％的人口，不如说是用占世界22％的灌溉耕地养活了庞大的人口。虽然灌溉节水技术发展很快，亩均灌溉水平有望在未来明显降下来，农业作为水资源消耗的绝对第一大户，还没有证据表明会在可预见的将来被根本改变。况且，农业用水的净消耗率比城市生活和工业用水高得多。水灌到地里，大部分蒸发掉了，只有小部分渗入地下，补充了地下水。城市用水，则可取得很高的循环率。节水技术、治污技术越发展，越先进，情况越是如此。因此不难理解，以人就水，恰恰是把最依赖包括雨水在内的水资源的农田挤掉了，恰恰是把水资源净消耗最大的农业部门挤掉了。考虑到现在还不能指望农业科技的发展会大幅度缩小农业用地，我国人口仍将持续增长至2030年以后，同时人均农产品占有量仍会明显提高，我国将逐步退耕数亿亩农田等因素，挤掉南方水资源最丰富的肥沃农田是否经济，就是很大的问题了。挤掉的这块农业产量，如果必须在北方补回来，反而形成人越去就水，越要进行南水北调的局面。中国的粮食格局，自80年代中后期，从南粮北调历史性的转变为北粮南调，就是一个雄辩的证明。
当然，我国南方、特别是沿海地带城市化进程明显快于其它地方，有经济的合理性。未来中国的城市化，东部仍可能占大头。但中国人口太多、人地关系过度紧张的状况，未来几十年将达到极限状态。中国北方和西部的新增人口，恐怕不会大量流向南方，或不宜大量流向南方。相反，随着西部国土资源开发的全面展开，西部还可能多接纳一部分人口，其中一部分是农业人口，大部分是由农民转变的城市人口。这就是说，中国西部、特别是西北部地区的城市化，可能需要超出本地区人口城市化的局限，承担一部分区外农村人口的城市化任务。
显而易见，所谓人水互动方向的争论，实际上忽略了一个要素，即国土资源，这里主要指宜农、宜居的平原国土，这是中国最稀缺的一项资源。在我们讨论国土危机的时候，提出通过南水北调开发西部、重新整治全部国土的时候，实际上是在探讨人、地、水三个要素的互动关系。而且，这三个要素中，土地是最难移动的要素。相对中国的人口，平原国土资源的稀缺程度相当高；平原国土资源中，仅南方的水资源匹配较好，北方较差，西部则极差。其中，西南地区水多地少，水无用武之地；西北地多水少，地无生息之本。由于没有水，西北土地资源所包含的极为丰富的光热资源只能生产荒漠和风沙。而有了水，西北就会创造出农业单产的纪录，生产出多种最佳品质的农产品。因此，只要从全国的大局看，中国需要全面开发西北的国土资源，以人就地即以水就地，就是无可辩驳的结论。我们提出以水就人，本意是要进行西部国土的大开发。
（二）治理环境，推进城市化
从理论上说，根本解决我国人地匹配关系严重失衡的出路，在于加速城市化进程。在我国人口达到16亿峰值时，如果城市化率达到70％甚至更高，农村人口总规模则为4.8亿，比目前减少近一半。加上国土资源大开发大大改善水环境及农业生产空间，全国的人地匹配关系会显着改善。再往远看，到22世纪，我国人口如果逐步下降到某种标准的适度人口规模，如12亿或更少，我国的人地匹配关系即可能达到比较理想的状态。届时，中国不仅将成为世界数一数二的强大国家、富裕国家，而且将成为生态环境最好的国家，山川最秀美的国家。
那么，加速城市化与治理环境有什么联系呢？
改革开放20多年来，乡村工业异军突起，成为中国经济高速增长的主要推动力之一，占有了1/3左右的市场份额及生产能力。但乡村工业过度发展的弊端也逐渐显露出来：就总体而言，散、乱、差、脏是基本现象，违法现象也比较普遍。对国家发展战略而言，农村工业占据了城市工业的市场，是造成城市工业相对发展不足、部分甚至陷入困境的主要原因之一。农村工业的分散性还取消了工业集聚必然派生出的第三产业。这无疑对城市就业从而对城市化进程产生了抑制作用。不少议论以为，放开城市户籍管制政策是加速城市化的关键所在。其实，乡村工业的超常发展及其与户籍制度互相耦合才是更深层的原因。假设中国20多年来走的是一条类似西方发达国家的工业化与城市化同步发展的道路，又保持了同样的发展速度（这当然是不可能的），中国已达到的城市化率肯定高的多。
我国乡村工业获得超常发展的原因，除了固有的诸多竞争优势之外，也存在严重的法制管理失控因素。其中之一就是对污染管理、资源管理失控。毫不夸张地说，如果政府能够对乡村企业有效实施目前对大中城市企业的排污管理水平和对大中型采掘企业的资源保护管理水平，有关乡村企业必将倒闭一大批，甚至可能全军覆没。这就是说，许多大量排污的乡村企业，是靠损坏环境、破坏资源维持生存的。在某种程度上甚至可以说，我国20多年来的经济高速增长，也是靠损坏环境、破坏资源获得的。这条路不能继续下去了。从生态环境恶化和资源破坏的严重程度看，我国已经不可能再继续承受进一步的破坏。从传统工业生产能力严重过剩的程度看，我国也完全能够承受废除那些不适应新时期发展战略的生产能力的代价。
所以，强化污染治理政策和资源管理政策，藉此逐步废除治污无望不合理开采的企业 — 其中乡村企业占相当比重，既是国土整治的重要任务之一，也是加速城市化的有力手段之一。
为了给读者一个更具体的认识，我们来看看中国纸业的情况。
中国1995年成为世界纸业第二大生产国，总产量达到2852万吨。从增长速度看，1979~1990年，平均增长率为10％，1990~1995年，平均增长率为15.4％，生产和国内需求增长的速度相当快。但在近3000万吨的生产能力中，小企业占绝对大头。1995年全国制浆造纸企业中，超过三万吨的100多家大型企业的产能，不大于全国总产能的17％即540万吨，规模介于1~3万吨的250多家中型厂的产能，约占20％即640万吨，其余六成多的产能分布于总数约一万家小纸厂 — 其中小于五千吨规模的约占一半多。[15]]。纸业是水污染大户。据1995年环境统计公报数字，全国县及县以上造纸及纸制品工业废水排放23.9亿吨，占全国总排放量的11％，其中达标排放的仅为14％。排放废水中悬浮物（SS）148万吨，占全国的18％。化学需氧量（COD等）321万吨，约占全国的1％。[16]]。[17]]，中国造纸生产能力的2/3以上必须废除。根据报道，淮河流域一千多家小造纸厂在1996~1997年被责令关闭，之后全国全部小于五千吨的小造纸厂被责令关闭。当然实际上关而不闭的仍不少，转移设备、异地再干的也不少。
可见，以治理污染、重建生态、保护资源为主题的国土整治，势将扫荡那些治污无望、破坏资源的工矿企业，而且行动的规模非常大，难度非常大，影响也非常大。类似小纸厂这样的问题，还有小化肥、小化工、小煤矿、小油井、小水泥、小皮革、小钢铁、小建材、小火电、小合金、小炼焦、小炼油、小电石、小电镀、小印染、星罗棋布的小矿点，等等，可以开出很大的单子，加总出庞大的生产能力。整治过程将在实现环境和资源保护目标的同时，有力地缓解水脏造成的缺水问题，有力地推动不适于分散在乡村的工业向城市集中的过程，有力地削减剩余而又落后的生产能力。对此，要补充说明两点：其一，上述讨论绝非一概否定小企业，只是指出排污较多的小企业，往往很难承受治污的成本；治污对排污型企业的最小规模有一定的要求。其二，治理污染并非都是企业的事，不能以达标排放为唯一控制方法，否则将扼杀许多不该关闭的企业。另一种方法是征收排污费（污水、垃圾等可收集污染源），用之于集中治污或集中处理。某些污染源，集中治理要经济的多。在强化资源管理方面，情况也差不多，许多小企业根本无法承受由此提高的成本。从根本上讲，工业要集中于城市，在某个发展阶段还要相对集中于大中城市，有利于治污，是一个重要理由。
发展城市、治理污水，对开发大西北具有更重大的意义。按照大西线调水设想，超过千亿方的水资源远距离调入，无论发电等方面的效益多么大，成本都势必不低。而城市及工业是最能承受较高水价的。把城市排出的水供应农业和生态，形成两级用水结构，可以最大限度地消化调水成本。即便在没有跨流域调水的情况下，西北城市达标处理的污水，也全部成为农业、生态的水资源。因此，从战略规划看，西北城市的总体规模越大、污水达标处理率越高，越有利于支持大西线调水。在这个意义上，我们把污水处理、城市化推进，视为西部国土资源大开发的支柱之一。
（三）调水治沙，再造中国
就陆地国土资源来说，我国国土整治的核心问题是调配好水土两大资源。
如前所述，中国北方缺水而多土，南方缺土而多水，如能加以调配，则国土生产力必定大幅度提高，国力基础必定加倍厚实，中国实施新世纪发展战略大转折的回旋余地必定扩大很多倍。
具体分析一下：“黑~腾线”以东、长江以北的华北地区，基本属于半湿润气候，农业灌溉属于补充性质，虽缺水而缺口不太大，调水以供应城市为主要目标是合理的。将来随着城市污水处理率及处理质量的提高，城市弃水可以供应农业，为城市调水就等于为农业调水。从水量看，华北平原城市密集，人口密集，将来城市总规模还要扩大几倍，为城市调水不是个小数，复用水当可大体满足农业缺口。长江以南，平原肥沃而狭小，人口更为密集，加之区位优势等多方面的原因，必然成为中国加速城市化的重心区。为此，南方耕地资源被大规模占用，既不可避免，也合乎经济合理性。过分控制耕地占用的政策，必然导致城市土地价格畸高，人为抬高城市化门槛，与加速城市化目标相抵触，是见小而失大的政策。所以，仅就全国的水土调配来看，南方既要失去一部分土（城市化占地），也要调走一部分水。南方的水土调配目标，主要是通过城市化减少农村人口，进而改善生态，促进农业现代化。西北荒漠地带，是中国平原国土的唯一战略后备资源。在目前国土危机的形势下，在未来几十年中国将处于发展的最危机时期，这部分资源必须动用起来，而且必须充分动用起来。
相对于广大的平原国土资源而言，中国真正缺水的地方是西北，而且是极度缺水。大西南则正好相反；相对于极其狭小的平原国土资源而言，相对于地理位置和地形特点而言，大西南的水实在太多了，多到不仅水资源用不到零头，水力资源也很难得到充分开发。所以，要真正解决中国面临的国土危机，最大胆的选择便是调西南之水济西北之土，成就一篇人类历史上空前的水土调配大文章。经过几十年、近百年的努力奋斗，把西北大部分荒漠戈壁变成草原、良田、城市、植被、太阳能和风能基地（与水电、火电等构成效率最高、成本最低的能源基地），确实是一个奇想。这也是中华民族百般无奈、逼迫出来的大胆选择。只要科学上合理，技术上可行（包括经过攻关实现技术创新的可行性），国力上可以承受，中华民族一定要做这篇大文章，舍此，不能完成全民族历史性的飞跃。可以预见，一旦选择了这条百年奋斗之路，中华民族必将高度动员起来，焕发出蓬勃向上的民族精神，发挥出难以估量的潜在能力。
做好西部水土调配这篇大文章，前提是要从西南调水到西北，而且要大规模调水。调水必须依地势、地形在青藏高原东部进行。通常把水利部黄河水利委员会研究的西线调水称为小西线调水，把超出其范围和水量的调水设想称为大西线调水。我们所提出的大时空调水战略则泛指南水北调的整个设想，包括由大西线调水和东线、中线全部调水方案形成的体系。由于视大西线调水为大时空调水战略能否成立的关键，我们又常把大时空调水称为大西线调水。
直到目前，不少水利权威明确反对大西线调水，认为技术上不可行，经济上没有必要。因此，有必要在此进一步阐明我们的观点。当然，这个问题涉及的科学技术远远超出了我们的知识范围。但我们取了一条捷径，那就是请教专家，并借鉴国家权威机构已经完成的研究成果。其中，最有说服力的研究成果有两项：
首先是林一山的研究成果。林一山是原长江水利委员会主任，中国治水奇才，50年代初即调任长江规划办公室副主任（主任周恩来总理），领导、并亲自研究南水北调数十年之久。1972年起，他开始考虑如何从青藏高原南流的五大水系中调水以济西北，之后四上巴颜喀拉山，第四次即1990年时已届79岁高龄。为研究他所说的“西部南水北调”即向河西、新疆方向调水问题，他矢志不渝，殚精竭虑，苦苦探求，并认为终于找到了合适的调水线路和输水线路，确定了工程控制点及工程方案。在我们当面请教他（已过九十高龄，但仍才思敏捷，口若悬河，记忆力不让年轻人）的时候，面对这样一位数十年如一日以超人的精神钻研长江、黄河的中国水利奠基人之一，我们不能不相信，他的研究成果 — 在一定程度上也是长委会的成果 — 必定有相当充分的根据。
其次是黄委会关于小西线调水的前期研究报告。[18]]。具体地说，黄委会小西线调水研究报告，有在高海拔位置的高坝大水库方案，有自流引水大尺寸、深埋深隧洞方案，有大规模提水泵站方案，有大截面明渠方案，方案遇到了山体内的高热问题，遇到了高寒施工问题，遇到了断裂带问题，等等。该方案还研究了向澜沧江、怒江延伸取水的可能性。这使我们有理由相信，把小西线调水规模从200亿方扩大到大西线的1500~2000亿方甚至更多，在技术上是存在可能性的。
至于大西线调水的技术可行性，目前还是一个需要研究的课题，特别是需要进行实地调查、现场勘探的课题，同时在某些方面是一个需要进行技术攻关的课题。毫无疑问，大西线比小西线的规模大得多，范围大得多，技术难度也必定大得多，复杂得多。不排除工程规模大到一定程度，会产生超出现有技术能力的可能性。但我们请教有关领域多位权威专家的基本意见是，除非地质方面出现目前无法克服、又无法避开的障碍，技术上没有可以想到的颠覆性困难。而且，对于如此空前规模的庞大工程体系，要求一切条件具备显然是不现实的。这无疑只能是由国家专门组织各方面专家进行综合研究的课题，是需要投入大量资金的课题。不论将来得出什么结论，正式立项研究都应该立即开始，并且投入力度应该足够大，以较早得出初步结论，才不致贻误大局。鉴于国家权威机构迄今尚未立项启动大西线调水的前期研究工作，有些权威专家明确做出大西线技术上不可行、经济上不必要的结论，让人不知从何而来？
对西部水土资源进行奠基性的大调配是否具有战略必要性，有没有其它替代办法，是值得深入探讨的核心问题。对这个关乎国家前途、民族兴衰的百年大计、千年大计，未经充分研究就否定其必要性，无论怎么说，都未免过分轻率了。
我们从以下几个方面理解大西线的战略作用：
支持以退耕为核心的生态重建
中国多山地丘陵，面积占国土总面积的56.8％，加之农村人口太多，开垦坡地成为必然。[19]]。退耕涉及的耕地数量，大于25度坡度的1.12亿亩，大于15度的约三亿亩，大于八度的7.2亿亩。目前的政策暂时要求退耕25度以上坡耕地，问题还不太大。但这个要求绝对不是最合乎水土保持科学的调整方案。[20]]。如果以50年为战略规划周期，在目标年全国达到符合水土保持最高标准的退耕规划中，现有大于八度的七亿多亩坡耕地（除南方部分梯田外），似可考虑予以退掉。如何补偿这块耕地，无疑是国土整治规划必须处理好的基本问题。
退耕实施中的一个具体问题是，坡耕地的地区分布严重不均，如果同时按同标准退耕，某些地区的经济和人民生活所受影响极大，长期发展问题则更大。[21]]。可以想见，对大西南和黄土高原来说，退耕涉及到大量人口的长期生计安排和发展安排。许多人以为，参照诸如黄土高原小流域治理等经验，退耕完全可能收到鱼和熊掌兼得的目的：生态大幅度改善了，农业收入还增加了。我们认为，在全国大面积实行退耕后，期望农民从农业上普遍增收，很可能是不现实的。最根本的问题有两个：其一，典型经验提供的价格数据是个变量，而且可能变化极大。我们实地考察中看到的类似价格教训，确实太多了。在目前经验中，农民增收的相当比重甚至大头来自经济林，主要是果林；但如陕西苹果烂市之类的现象已时有发生。今后市场扩大的余地，内需将取决于城市化的速度和人民收入水平提高的速度，出口取决于竞争力。但产量增长过快造成烂市的可能性很大。其二，农民随着人口的增加而开垦坡地，有很大程度的经济合理性，并非是完全愚蠢的行为。农民数千年生息在那块土地上，人口也发生过多少次大涨大落，经验教训能够教会他们一些基本自然常识和科学知识。尽管如今种地的科学技术贡献率越来越高了，但轻率否定农民行为包含合理性因素的观点也往往是包含谬误的。例如，以为因退耕还林还草而改善的生态能够提供更大的人口承载力，在多数地区就可能太理想化了。我们的基本结论是，退耕与移民安排应该同时规划，二者缺一不可。而移民因各种具体理由很难立即全部做城市化安排，在西部大开发展开的前期，甚至大部分移民只能做农业性安排。为此，没有大规模的国土开发，就不能支持退耕还林还草这样大手笔的国土整治。退耕而不移民，就象走路缺了一条腿，势必形成中途半端的结果。一旦反复，生态破坏还可能加剧。
支持加速城市化
中国的城市化，在相当长时期内，都将是一个土地占用迅速扩大的过程。虽然从理论上说，随着农村居民总数绝对减少，农村居民点所占土地可能复垦成为耕地，而由于农村人均占地水平远高于城市，平衡下来，城市化发展不见得减少耕地总量。但具体分析一下便可发现，这个理论过于简单化了，实际情况要复杂的多，远不象想象的那么乐观。首先，后几十年，人口总数仍在增加，农村居民总数减少的速度不会太快。其次，城市居民人均占地水平会继续提高。特别是，考虑到加速城市化要求尽可能降低地价，以降低城市化门槛，考虑到城市环境占地水平将会持续提高等因素，战略规划目标年的城市人均占地水平，可能有明显的提高。再次，农民房基地复垦也不容易。即便农民举家进城，房产卖掉，买主只要付出了房价而非农田价格，就不会变房为田。另外，复垦往往需要村庄、乡镇的集体行为，而这需要财力。目前所见的农村居民点重新规划、集中建设进而实现耕地扩大的案例，几乎都有比较雄厚的集体财力。再考虑到农民房产占地并非都是农田等因素，充其量，在我国加速城市化的前20~30年，农村居民点占地总量不再扩大，就很不错了。
我国耕地减少的实际情况大致如下：“六五”期间，年均减少700多万亩；“七五”期间，年均减少400多万亩；1985年一年间，就减少2396.85万亩；1986年减少1165.45万亩；[22]]。可以看到，耕地减少的速度相当快，而且没有明显减速的趋势。今后在加速城市化、西部大开发的背景下，指望不去大规模动用农牧用地后备资源而实现耕地总量的动态平衡，恐怕不大现实。当然，从另一方面看，我国土地利用潜力还很大，无论城市还是建设项目用地，都存在严重浪费现象，废弃耕地可能复垦的数量也不少，约有一亿亩。国家愈来愈强化保护耕地的政策，如1990年《关于国民经济和社会发展十年规划和“八五”计划纲要的决议》，明确把保护耕地定为基本国策；1992年，“划定全国基本农田保护区”的工作在全国正式展开；1994年，国务院颁布了《基本农田保护条例》；1995年，召开了第一次“全国耕地保护工作会议”；至1995年底，全国已有2100多个县完成了基本农田划定工作，划定保护面积14.06亿亩；1998年底，国务院公布了《中华人民共和国土地管理法实施条例》和《基本农田保护条例》。可见国家对保护农田的重视程度。尽管如此，对未来几十年加速城市化实际可能净占用的农田面积，仍应有一个现实的估计，不宜盲目乐观。
我们粗略估算一下加速城市化的用地需要：
1999年，我国城市建成区（663个城市）总人口约3.8亿，其中非农业居住人口约2.2亿，城市建成区总面积2.2万平方公里，即人均占地面积按非农业居住人口算，大约100平方米；按实际居住人口算，大约58平方米。205平方米[[23]]。如果假设未来城市化过程中大中小城市及建制镇的人口规模结构不变，则在2030年后我国人口达到16亿、城市化率达到60％时，城镇人口将增加约六亿，其中城市人口（含农业人口）增加约4.3亿，建制镇人口增加约1.7亿。假设人均占地面积不变，城镇建成区总面积应增加7.7万平方公里。[24]]，如此，则可扣减3.1万平方公里，尚需4.6万平方公里。除此之外，城市外交通、工矿、水利等目前约占国土面积的1％强，约十多万平方公里，预期应增加两倍左右，即增加20万平方公里。加总起来，一共增加约25万平方公里。当然农田占用没有这么多，折半估算，仍有12.5万平方公里，约合1.9亿亩。被占用耕地的相当部分应是城镇附近的好地。
粗略的概念性结论是，从退耕、城市化、到各类建设用地，说现有耕地在30~40年后将减掉8~9亿亩，不算太过夸张；减掉五亿亩以上，很可能难以避免。而害怕建设占用耕地，超越发展阶段地过度控制土地使用，人为抬高地价，削弱城市竞争力，更是要不得的政策。
支持农业现代化
在我国四个现代化的进程中，农业现代化进程遇到了最严重的障碍。这就是由人地匹配关系高度紧张形成的规模经营障碍。根据农业经营的竞争力要求，仅在现有科学技术条件下，纯农业户的最低限度经营规模也应该比目前平均规模高的多。据专家保守估计，农户人均耕地起码应达到六亩，劳均耕地起码20亩，南北方因地而异。目前，实际只有二亩半和七亩半，几乎少去2/3。按此估算，我国有1.8亿以上仍在基本务农的农业劳动力是完全多余的，有八亿多农业人口在分享本应由不到三亿人口吃的饭。无庸赘言，这是农民从总体而言难以摆脱贫困的最根本的原因，也是城乡差距急剧拉大并难以缩小的最根本的原因。如果考虑到中国加入WTO之后，农户将逐步面对国际市场的竞争压力，中国的农业改革再也不能延误了。
尽管农业现代化并不完全等同于规模经营，但后者是前者最基本的前提则是无庸置疑的。在规模限制下，即便增加投入仍然可以增加产量，但因投入的边际成本变大，边际收益变小，农民也不会去增产。对此问题，王小鲁在“中国粮食生产前景”一文中有清晰的阐述。我们照录该文表及其分析如下：
表1-3：农业投入密集度的国际比较
灌溉率
占可耕地的％(1994)
化肥施用量
公斤/公顷
(1994/95)
人均可耕地
公顷/全国人口
(1994)
劳动密集度
农业人口/公顷
(1994/95)
德国
4.0
413
0.15
0.17
日本
62.9
403
0.04
1.33
英国
1.8
384
0.10
0.21
中国（未调整）
51.5
309
0.08
8.88
法国
7.6
297
0.34
0.11
中国（调整）
51.5
222
0.11
6.45
越南
26.6
175
0.10
6.93
孟加拉国
33.9
108
0.08
7.70
美国
11.4
103
0.72
0.04
波兰
0.7
98
0.38
0.60
巴西
5.9
93
0.32
0.58
印度尼西亚
15.2
85
0.16
3.07
印度
28.3
80
0.19
3.04
泰国
23.1
62
0.36
1.54
墨西哥
24.7
62
0.27
0.90
土耳其
15.1
54
0.46
1.01
加拿大
1.6
49
1.56
0.02
乌克兰
7.5
35
0.66
0.00
澳大利亚
4.5
15
2.65
0.02
俄罗斯
4.1
12
0.89
0.14
世界平均
17.3
85
0.26
1.74
注：1，表中包括所有谷物产量超过2500万吨的国家，加英国和日本。顺序按单位面积施肥量排列。2，化肥为折纯量。3，劳动密集度根据人均可耕地面积和农业人口在总人口中的比重计算。
资料来源：国家统计局1996，世界银行1997a，世界粮农组织1997。
“从表中可以看到，中国农业土地资源短缺，劳动密集度是世界平均水平的四倍，是日本的五倍，是德、英、法等国的30~50倍，是美国的150倍，几乎是世界上农业生产最为劳动密集的国家。这是人口密集和工业化、城市化程度低的结果。
在这样高度劳动密集的情况下，中国农业生产成本仍然可以维持，仅仅是由于劳动力廉价。不过，劳动成本正在上升。粮食价格已经远远高出了国际市场价格。除非大量农业劳动力进一步转移到非农业部门，从而有效地减少农业劳动力，否则农业生产成本将进一步上升，继续增加农业投入会变得越来越不经济。”
我们特别提请读者注意王小鲁关于劳动力廉价与农业生产成本互为条件的议论。农业劳动力廉价，换句话说就是农民穷，成了维持我国农业的条件。而且即便农民仍很穷困，我国大田作物的价格也已经显着超过国际市场价格。所以，我们不能不提出一个非常基本的问题：我国的发展战略，到底如何安排农民的未来？那种坚决反对大规模开发西北国土资源的意见说，搞好现有耕地完全能够满足中国未来数十年的粮食需求。几乎所有的农业规划或农业发展战略都把粮食自给或基本自给作为前提。他们似乎完全没有为农民想一想，在几亩地上搞粮食（仅以粮食为例而已），将来是否还能生活下去？他们似乎也完全没有从全国共同富裕的角度想一想，30~50年后，中国达到发达国家现有的发展水平，城市人均年收入水平数万元（人民币现值），那时中国还有多少农民？人均耕地有多少？在耕地数量限制下，农民收入的最大限度是多少？农村与城市差别会有多大？换个角度来问，在城乡差别过大的情况下，中国的发展进程可能维持下去吗？即使形势没有这么耸人听闻，我们仍然可以问，在中国农民完全有能力参与国际竞争的农业领域，我国有何理由作茧自缚、放弃竞争，从而导致国内失业率危险性的提高呢？或者我国发达起来后，可以走补贴农民的道路，象现在的日本那样？
显然，不论怎么说，我国都不得不在可能并合理的情况下，最大限度地把只宜农用的（包括牧业等）平原国土资源开垦出来，以扩大农业的经营规模，促进农业的专业化、产业化经营，实现农业现代化目标。大西线调水的可行规模，应是唯一约束西部土地开发规模的因素，此外没有其它限制。需要补充指出，未来我国农业现代化的实际进程，不可能是平衡的。在农业人口高度密集的地区，农业经营规模只能随着城市化进程而逐步提高；在21世纪前期的10~20年中，提高的速度可能不会快。但好在那类地区非农产业相对发达，相当部分农民的收入有其它来源的补充。真正可能领先实现农业规模经营和专业化、产业化经营的，反而是大西北。这无疑是西北真正的发展机会。
小结：愚公精神，重整山河
作为本章小结，我们粗略勾勒一幅中国经过百年三大步的国土整治（见结语）形成的崭新图画，以给读者一个比较完整的概念：
调水大格局：
全部完成后调水大格局如下：（1）南水北调向北方、西北共调水2000-2500立方米左右。以上限值述之，通过东、中线方案向华北地区调水500亿立方米；大西线向西北调水2000亿立方米，其中调向陕、宁200亿，调向河西、内蒙西部、青海柴达木、新疆1800亿。大西线调水体系中的西水东调取藏东、藏南之水补长江500亿立方米以上（见第二章）。（2）东北片，前30年就实现了松花江、嫩江的北水南调和鸭绿江的北水南调，辽西、辽东半岛、内蒙东部部分地区解决了缺水问题。（3）新疆两条主要外流河，在前15年就实现了额尔齐斯河北水南调和伊犁河西水东调；伊犁河一支翻过南天山引水到南疆，一支翻过北天山引水到北疆。（4）各地区性的调水工程所在多有，难以尽述。
12大沙漠、沙地：
贺兰山以东四大沙地得到全面而有效的治理和开发，全部成为乔灌草结合的草场、林场和农场。新疆以东的四大沙漠也得到全面有效的治理，部分开发成农、林、牧结合的绿洲，部分改善为密度较高的荒漠植被。新疆两大沙漠得到不同程度的治理：北疆的古尔班通古特沙漠得到全面有效治理，边缘绿洲向内扩展并连接成片，内部成为野马等北疆珍稀动物自然保护区。塔克拉玛干沙漠得到基本治理和开发。盆地周围绿洲全部连为一片，绿洲宽度大大增加。沿车尔臣河、和田河、叶尔羌河等河道向沙漠腹地延伸的带状绿洲将沙漠分割成几大块。由于降水量明显增加，沙漠也变绿了，沙生植被或密或疏覆盖了绿洲以外的全部沙漠。随着整个南疆水系排水量的增加，罗布泊自然恢复起来。整个贺兰山以西内陆河尾闾湖泊都得到恢复或部分恢复，成为整个生态体系的有机组成部分。渠系成网，道路成网，开辟出的约十亿亩草场、耕地，使西北成为世界农牧业主产地之一，农牧场成为世界最具竞争力的企业。城市突飞猛进地发展起来，体现人类与自然最完美和谐的大都市模式创造出来（见第八章）。读者尽可以自己把这幅图画完成得更加自然完美、更加绚丽多彩。
黄土高原：
俯视下去，这片总面积不亚于12大沙漠、沙地的广袤大地，只见绿色，不见黄色，全部得到了彻底整治。塬面、坡面或草或林，沟豁全部被杨柳、沙棘等各种乔灌草填满，沟底平坝梯田逐级扩大，川地平展，都得到科学灌溉。黄土高原输沙量减少大半，无定河等粗沙输沙区被高标准治理。黄土高原的粗犷线条，只有到原地貌保护区公园才能看到了（见第八章）。
青藏高原及向东延伸的高大山区：
为涵养、调节水资源，为保护丰富的动植物基因资源，这个地球的第三级，中国和东南亚、南亚的水塔被整体划定为自然保护区，大部分被划定为原始生态保护区，相当部分被划定为次原始生态保护区；长江上游和横断山脉地带的水土流失得到全面有效治理。西南经济以水塔战略为龙头，直冲九霄，腾飞起来。附近浅山、丘陵区，林牧农结合，实现了生产与生态的完美结合。坝区特色农业、生物产业比翼齐飞，整个高原区和西南区成为世界上把最原始的大自然与最现代化的产业和城市发展协调一体的范本（第十章）。
北方荒山区：
北方多山，而且多荒山。许多荒山并非开垦所致，故非退耕还林政策所能覆盖。但内蒙赤峰等经验表明，干旱荒山也可治理，使之变成青山，使暴雨不下山，雨后变水流（见第八章）。积百年之奋斗，北方荒山不同程度全部变绿，水源得到充分涵养，大中山沟常年流水，小山沟季节性流水，众多湖泊、水塘恢复起来，整个水环境根本改善。
几大江河下游区：
主要是黄河、长江、珠江三大江河，高标准消除了水患威胁（见第二章）。黄河变清，河道逐渐刷深，恢复航道功能。所有河流，全部消除了污染，恢复了自然生机。
然而这一切，决非容易得来，决非按部就班、常规发展可以实现。唯一的选择，根本无可回避的选择，是动员国力，动员国民，迎接中国新世纪面临的空前挑战，实施以大西线调水和西北平原国土资源大开发为主题的西部大开发。这是使国土整治全局满盘皆活的非常之举，是国家危机对策与光明战略的巧妙结合。这不是任何人的浪漫幻想，而是国土危机形势自行显露出来的只有勇者才能闯过的出路。无论如何，我们没有理由不对这条出路的可能性、可行性给予最高度的重视，并倾全力进行空前规模的前期研究。中华民族既有愚公，又有智叟。赤峰、榆林等地愚公众多，几十年治山不止，终于干出了令世界以至国人不解、不信的伟绩。如果没有这种精神，本书提出的西部大开发就没有了灵魂，也就失去了实施的可能。所以，我们在力图讲求科学精神的时候，更想强调愚公精神。我们认为，一个国家大战略，必能起到动员、发挥国民的愚公精神的作用，重整河山，何其伟哉。
新闻录入：北京军信绿洁环境科学技术研究院 更新时间：2009年11月2日