大公網-中國拆遷面臨太多「法律困境」

中國拆遷面臨太多「法律困境」
2007-6-4
【大公網訊】城市房屋拆遷，已經演化成為當代中國最易激發矛盾、引起衝突的領域之一。而隨著物權法的頒佈和實施，公眾的物權觀念逐步強化，在房屋拆遷中的維權意識愈加凸顯。中國人民大學法學院副教授馮玉軍在一次講演中，對城市房屋拆遷的有關熱點作了法律方析；並針對現行拆遷法規有效供給不足、地方政府和開發商處於強勢地位的現實，提出了自己的立法建議與對策。《光明日報》法治論壇今天刊登了馮玉軍演講的主要內容。 馮玉軍認為，住宅是人類安身立命之本，是私人生活的載體和公民隱私權、財產權及其他權利的落腳點。對住宅以及其他必需物品的佔有和支配，是人們社會生活的基本條件。尤其是在轉型時期的中國，住房對於大部分的普通百姓來說，都具有更為重要的意義，並成為民生發展的標誌與民權保障的核心問題。 始於20世紀90年代的大規模城市擴張和舊城改造，把整個中國都變成了一個「大工地」，由此引發的城市房屋「拆遷」問題成為令人矚目的社會現象。在這熱火朝天的拆遷浪潮中，政府、開發商、被拆遷戶以及社會公眾都捲入其中，公共利益、個人利益和商業利益交織在一起，彼此間的矛盾也就糾纏錯結，愈演愈烈。 馮玉軍分析說，造成當前一系列房屋拆遷惡性事件和無序狀態（非常態拆遷模式）的因素很多，但大體概括為幾個方面的法律困境： ——開發商與被拆遷人主體法律地位不平等。《城市房屋拆遷管理條例》規定，房屋拆遷管理部門不得作為拆遷人，不得接受委託進行拆遷，其目的就是為了防止拆遷主體不平等。但2001年《拆遷條例》規定的法定拆遷事由是「為了加強對城市房屋拆遷的管理，維護拆遷當事人的合法權益，保證建設專案順利進行」。這與2004年憲法修正案關於「公民合法的私有財產，非為公共利益並給予補償不得予以徵收」的原則精神相違背，而且人為地使土地一級市場的開發商得到高於普通居民的法律保護。缺乏公正的立法取向，直接導致了行政執法和司法實踐中的不平等。而特別值得一提的是，開發商似乎總是可以在《拆遷條例》中為自己的不當行為找到充分根據。 ——行政權力過度介入，行政許可、裁決及執行的角色重疊，缺乏行政行為的監督機制，減損了行政機關的公信力。《拆遷條例》中賦予政府權力過大，監督條款則失之闕如。該法規唯一規定政府責任的條款（第38條），也是概括性的，缺乏現實約束力。根據其中第16、17兩條的規定，政府部門可以直接干涉拆遷糾紛，決定拆遷補償的合理與否，並主宰了被拆遷房屋的存續命運。而有關房產價格的評估條款以及搬遷補償等項由地方立法機構規定的條款，也等於明文限定了補償的項目和數額，從而使拆遷補償協定往往徒具民事協定之名而無平等協商之實。 ——在中國現行的房屋拆遷的制度框架中，拆遷行為取得合法性的前提，是取得房屋拆遷許可證。房屋拆遷許可制度本質上是一種行政強制處分。在房屋拆遷中，政府既是是否給予房屋拆遷許可的初始界定者，同時也是判定該拆遷是否為合理拆遷的裁判者。政府一身兼具運動員和裁判員的雙重身份，政府壟斷運營體各環節職權不清，缺乏彼此的制約和監督，削弱了權力資源的供給價值，這將嚴重影響其行政行為的公正性和被拆遷人對其行政行為的公平性的信任。根據法律規定，商業性拆遷中政府只能進行行政許可、行政裁決，而不能代拆遷人進行拆遷。然而，多數拆遷案件中，地方政府不僅通過打招呼、發檔等形式，對拆遷活動進行干預，甚至還主動派出執法人員直接進行參與，實質性地介入了拆遷活動，這就導致行政資源的非有效供給和信用減損。 ——民事救濟手段得不到國家公權力的支持，難以有效維權。被拆遷方在土地已被徵用、房屋拆遷勢不可抵擋的情況下，唯一希望的是有周全公平的拆遷法規（及程式規定）來規範開發商行為，保護其合法權益。然而就現實法律供求關係看，被拆遷人儘管有對拆遷法規的消費需求，卻無實際的消費能力。總而言之，中國現行的拆拆法規均籠統地規定拆遷程式，其中的行政關係、民事關係兩種法律關係混雜不清，加之民事救濟手段得不到國家公權力的支持，民事救濟事實上沒能成為一種真正有效的救濟方式。 ——現行拆遷法規沒有提供完善的拆遷補償標準，拆遷戶的「非經濟損失」未列入考量。拆遷矛盾最激烈的莫過於拆遷容易買房難。拆遷戶之所以不願主動搬遷而最終遭致強制拆遷的主要原因在於：被拆遷主體從拆遷人那里得不到足夠的補償，其再購置能力低。相關調查表明，從全國各地實際拆遷補償情況和房屋市場價來看，中國大部分被拆遷居民的再購置能力是相當低的。在一個常規的房屋拆遷事件中，如果要滿足被拆遷人的購置能力，就需要提高補償價格，從而又會導致開發成本上升，進而使得房價進一步攀升；另一方面如果選擇維持或降低補償額，就會導致被拆遷人事實上的利益受損，從而導致矛盾激化，上訪、申訴等群體行為上升，社會衝突加劇。 此外，強制拆遷法定前置程式不完善，土地出讓和拆遷的公示及公眾參與機制欠缺，拆遷評估和法律監管機制也不完善。 馮玉軍說，從以上的分析中可以看出，現行拆遷法規有效供給是不足的，地方政府和開發商這類強勢地位者基於其權力和利益的最大化追求，使之難以滿足現有市場經濟條件下利益當事人正當的、公平的消費需求，而且這種消費需求的偏差和不對等導致了交易行為的非常態運作和激化，有時候還釀成尖銳的社會問題，從而出現中國拆遷法規的非常態適用模式。儘管《拆遷條例》是2001年才修訂的，但就其具體實施情況看，已與2004年憲法修正案的精神相悖。顯然，以這項法規為核心的中國拆遷法律制度亟需進行反思和重構。 如何走出拆遷糾紛的法律困境，馮玉軍建議：貫徹憲法修正案，明令禁止非法拆遷；相關法律、法規中應明確將拆遷行為界定為基於「公共利益」的需要，並給予補償，方得「徵用」或「徵收」；明確拆遷的行政行為性質，嚴格限定拆遷許可權，促進拆遷主體責權統一化、實質化；拆遷各個階段（包括聽證、公示、評估、補償等）公開化、透明化；拓寬土地調控資金和融資管道，確定合理的補償標準，因地制宜，採取多種有效方式確保拆遷安置計畫的實施；在司法機關獨立行使審判權的基礎上，合理解決基於商業開發糾紛而引起的民事訴訟，鼓勵拆遷當事人的自主協商運作，對那些想通過協商、和解以免遭強制搬遷的居民，應提供多元化的糾紛解決方式和法律援助。 注:【大公網訊】或【大公專訊】為本網即時新聞，非引自《大公報》，敬請留意。