丑闻频发催生政法新形象

丑闻频发催生政法新形象

作者：尹鸿伟  来源：南风窗 

　　2010年4月30日，河南省商丘市柘城县老王集乡赵楼村的村民赵振晌突然回来了，原以为他已经在11年前被杀死的村民们发现了另一个更加严重的问题：同村的赵作海因为“在1997年10月杀死了赵振晌”已经被判处死刑，缓期二年执行，并一直被关押在监狱里。
　　这个事件再次掀起了有关中国政法机关存在严重问题的广泛讨论。中国的政法机关包括政法委、法院、检察院、公安局、司法局、安全局和监狱管理局等部门，一般而言的政法部门仅指公安局、检察院和法院，其中公安局的地位比较特殊，既是一级行政机关，又是司法机关，根据其行使的具体职能确定。
　　由于目前中国并没有针对冤假错案的相应机制，类似案件被曝光“都是十分偶然的”：要么是死掉的人活过来了，要么是真正的凶手被抓到了，而这样的概率实在小得可怜。中国社会科学院法学所研究员、刑法室主任刘仁文说：“中国形成冤假错案的首要原因就是刑讯逼供，这类制度性的错案是由于中国诉讼程序不规范所致。”
　　在法治社会里，错判一个无罪之人所带来的负面影响远远高于错放一个有罪之人。在5月20日的司法体制改革第五次专题汇报会上，全国人大常委会法工委、最高人民法院负责人分别就完善刑事诉讼证据制度、起草制定《关于办理死刑案件审查判断证据若干问题的规定》和《关于办理刑事案件排除非法证据若干问题的规定》作了说明。中共中央政治局常委、中央政法委书记周永康提醒各级政法机关要认真吸取教训，每一起案件真正做到不错不漏、不枉不纵。
　　具体办案规则的改善是必要的，但优化改革司法权配置才是政法机关从丑闻中脱身，塑造自身新形象的关键途径。而优化司法权配置正是新一轮司法体制改革的三大重点之一。
　　
　　地方政法委可追责
　　迄今为止，类似因为办案机关长时间刑讯逼供所致的“赵作海冤案”在全国各地屡屡发生，成为中国司法史上抹不去的污点和耻辱：昆明警察杜培武、湖北派出所治安巡逻员佘祥林……自从1995年1月1日起施行《国家赔偿法》，遇到这样的情况，各地司法部门或政法机关都必须出面善后，纠正、道歉、赔偿、追究。而每一件冤案被曝光，都会在社会中形成巨大的怨气，给政法机关的公信力和形象造成严重的负面影响。
　　曾经被冤枉枪杀自己的妻子及其情人，“肩负”两条人命的昆明警察杜培武说：“在上级领导‘命案必破’的高压下，在办案机关先入为主的有罪推定下，在办案人员不计后果的刑讯逼供下……没有得不到的‘口供’，没有‘破’不了的案件。甚至所有一切‘有罪证据’都可以被‘制造’出来，目的都是办案人员为了‘破案’完成任务，直至立功、受奖和升迁。”
　　刘仁文认为，造成刑讯逼供的制度土壤，就是缺乏有效的监督，“如果能在刑事侦查和审问时加强监督，如审讯时配备录音、录像装置，检察机关派驻检察人员监督审讯过程等，会对解决该问题有正面的影响；再比如规定警方在嫌疑人进入看守所前的口供不能作为证据呈供等手段都会有效减少刑讯逼供的发生”。
　　他说：“任何社会都存在冤假错案，客观上无法杜绝。但在司法制度比较合理的社会，无辜者遭遇冤假错案的可能性会低些，而如果司法制度设置并不合理，无辜者被冤枉的可能性就会高出许多。”
　　“事后对杜培武、赵作海等冤案、错案进行分析，总能够找到一些共同的特点，比如刑讯逼供，比如监督不力，比如公检法意见不一，再比如政法委的出面‘协调工作’。”云南省的一名资深检察官透露。
　　“政法委在实际工作中不仅是协调，由于其对公检法的领导任免具有实质性的推荐权，因而协调时公检法‘三长’往往不敢与政法委书记作对，这种协调其实带有‘领导拍板’的性质。”刘仁文说，“而糟糕的是政法委书记往往不懂法，不是法学院毕业的，也没有经过司法考试，甚至连起码的司法实际工作经验也没有。他们从同级的教育局长、下级的党委书记、上级的团委书记等任上调任的都有，这样的人拍板，案件质量令人担忧。”
　　他表示，各种冤案被发现后，似乎很少去追究地方政法委的责任，这也阻碍了对事件深层原因的认识，好像总是某个或某几个具体办案人员的责任，“他们刑讯逼供当然要承担责任，但如果政法委协调正确，也许法院就能做无罪宣判、正确宣判。”刘仁文强调，只有把责任追究延伸到政法委，才能在现有体制下提高其责任心，促使其在协调案件时高度负责、小心谨慎，最大可能地避免冤案产生。而按照现行的制度安排，各级人大可以监督“一府两院”，但这种监督主要是审议有关报告、组织执法检查等，极少涉及个案；同时，人大监督也不可能涉及党委系统的政法委，能够监督政法委的，只能是同级党委。
　　各种错案被公布后，当事人一般都会得到恢复名誉、经济赔偿等待遇，但是这样的结果并不是轻易获得，由于办案机关、办案人员必须为此承当相应的法律责任，后者总是千方百计逃脱、减轻责任，甚至采取威胁、打压的方式，往往使当事人受到“第二次伤害”。4月29日，《国家赔偿法》修正案获通过，针对法律实施中最突出、最急需的问题进行了修改完善。比如，赔偿请求人要求刑事赔偿，今后不必先向赔偿义务机关提出，由赔偿义务机关确认，以免赔偿义务机关拖延不办。
　　刘仁文建议，今后各级政法委应该从具体事务尤其是协调案件中彻底解脱出来，把主要精力放在打造政法队伍的质量上来。“在当前的权力机构中，由于政法委书记是党委常委而权重较大，所以也有它积极的一面，即能在核心权力体系内为政法机关争取到人财物。”他说，“此外，当公检法在摸索某些改革措施时，有时独一家难以推行或推行效果不理想，此时如果能借助于政法委的力量，就好取得其他几家的配合。比如法院对家庭暴力的干预，需要公安机关的及时出警，政法委若支持，就好办。”
　　
　　前车之鉴
　　接连不断的冤案被发现，体现了在经济飞速发展和社会剧烈变迁背后，司法损害时民众是多么的脆弱，而这些损害最终将引发一代人，甚至几代人对政法部门、对执政者的不信任。而每一个故事的产生又导致了更大范围的恶劣影响，种种现状使政法部门的工作遭遇到越来越多的困难，甚至到了一种极其危险的境地——一些民众对于政法部门的工作完全不信任，比如拒绝做证人，甚至激烈抵制正常的司法活动。更为糟糕的是，由于监督、纠正制度的不完善，曾经犯过错误的政法部门往往不会被追究，人员也不需要离开，使他们可以继续在原来的岗位上故伎重施，践踏社会公平与正义。

　长期从事公共行政及制度研究的四川大学教授赵建伟认为，新中国成立后至改革开放以前，政法部门基本上就没有形成比较规范和完整的法律实践体系，更多是服从于政治、服从于社会现实的需要，“一方面司法机关必须按照法律条文办案，另一方面又必须执行党委政府的要求和任务，一旦两者意见不一致，定会产生不良结果”。
　　“中国的司法机关在很多历史时期的处境和面目都很尴尬，因为他们的主要工作是为政治服务，其次才是法律工作。由于历史上党中央曾经出现过一些政策失误，致使司法机关不得不充当着历次政治运动斗争的‘马前卒’和利器，事后往往又必须为这样的违法乱纪承担后果。”政治阅历丰富的云南省退休老干部康嘉说，“最沉痛的例子就是上个世纪60年代‘文革’一开始，公检法部门就首先受到了冲击，当时的运动口号叫做‘彻底砸烂公检法’，至少使全国司法机关的工作瘫痪了两三年。尽管后来‘文革’已经被中央彻底否定，但是公检法的遭遇也值得反思，其总是被充当各种政治运动、政治斗争的工具，而不是单纯的法律工作，由此在社会上结怨太深了。”
　　康嘉表示，无论是司法机关自身，还是政法委等上级党委领导机关，都应该从历史教训中获得警醒，前车之覆，后车之鉴。现在已经不仅仅是个别政法部门的执法人员出了问题，由近期被判处无期徒刑的最高法院原副院长黄松有，已移送司法机关处理的公安部原部党委委员、部长助理郑少东，再到全国各地的基层法庭法官、派出所警察，司法职权涉及的侦查权、检察权、审判权、执行权和监督权所有环节，腐败的情况已经无所不在，令民众在其中苦不堪言，却也无能为力。
　　“但是政法部门的历史贡献也是巨大的，在现实的中国，它们的重要性也时刻都在体现，具体表现在它的组织系统、完备，以及对社会的控制卓有成效。”赵建伟说，“新中国建立以来，国家遭遇了各种各样、数不胜数的自然天灾、人治运动，但是国内从来都没有出现过像古代、旧中国时期的大规模民间反抗活动，足以证明司法机关的社会控制效果很明显，也证明这支力量对于国家和政权的稳定的作用。”
　　经过多年的发展和变革，中国的政法部门已经形成了自己一套独特的工作方式，在国家的领导者和民众之间承担着不能空缺的衔接作用。正因为如此，中央政府在面对不断变化的政治、社会局势面前，除了传统的司法力量，更加强了武装警察等队伍设置，后者在必要时候就可以成为前者力量的有效调配。
　　赵建伟认为，中国需要在政权稳定和惩治司法腐败之间权衡，并为此作出果断的抉择，因为司法机关不断出现的丑闻，已经覆盖了其更多的正常工作，甚至一些对社会有贡献的人员、事迹也被遗憾抹杀。
　　
　　以司法权制衡侦查权
　　2009年1月，云南省昆明市晋宁县看守所发生“躲猫猫事件”。同年底，河南省尉氏县公安局局长郑伟迫于“命案必破”的压力，指示民警以治病为由抓走了精神病人刘卫中，后者成为该县“4·16”命案疑犯。20多天后，尉氏县公安局释放了刘卫中，并同时宣告该案告破，但因刘是精神病人，不用承担法律责任。2010年4月底，该公安局抓精神病人抵杀人犯提高“破案率”的情况被揭发，从局长到民警7名相关责任人被撤职和免职。
　　刘仁文说：“建国初期，巩固政权的需要使公安拥有比较大的权力。改革开放以来，社会治安压力加大，出于维护社会治安的需要，给公安的权力仍然比较大。现在公安不仅在拘留等程序问题上自己说了算，而且还拥有治安处罚、劳动教养等实体权力。”
　　公安系统已经成为中国整治司法腐败的第一线战场。云南省的一名资深检察官认为，就冤案的产生而言，尽管检察院和法院的确有着后面审查不足的漏洞，但是绝大部分情况都源于“始作俑者”公安部门滥用刑罚，“由于中国的司法制度规定公检法三家是密切配合单位，同时刑事审判的程序性很强，如果作为肇事源头的公安环节出了问题，后面的检察院和法院的确很难轻易去纠正，而且一旦纠正了前者就必须承担相应的法律责任了”。
　　他指出，无论是杜培武、佘祥林还是赵作海，许多冤案、错案的都集中出现在上个世纪末期，随后就慢慢在减少。在那些特殊的历史时期，除了客观上办案的水平、技术偏低，同时国家的刑法制度也处于调整、更新时期，很多程序规则并不明确。比如以前检察院作为国家公诉机关一般只审查公安部门报过来的书面证据材料，很少去提审当事人，核实证据的真伪与来源；而对于刑讯逼供嫌疑，公安部门从来就不会主动承认，甚至会出具单位担保证明，而客观上由于案件数量总是太多，让检察院很难监督、取证。
　　当然，现在情况已经发生了许多变化，无论批捕、公诉等重要环节，检察机关都会提前介入，除了面见当事人，更会认真听取当事人及其辩护律师的意见，然后才确定下一步法律程序。“由此，不敢说可以完全杜绝冤案、错案，但是肯定能够最大限度地避免犯错了。”这名检察官说。
　　在“躲猫猫”等看守所死人事件不断发生后，云南省昆明市公安局的一名派出所长曾经表示，无论是上级领导还是普通民众，现在对司法工作的程序越来越计较，要求也越来越高，有时候高到不可理喻，不切实际，“100%的正确谁也无法达到，社会过度指责警察，会使得更多的罪犯逃脱法律的制裁”。他说：“现在的警察也越来越难当，近几年来，许多年轻、优秀的警察、检察官和法官都纷纷出走另谋他职，一部分是出于个人理想追求，更多却是无法承受那么大压力了。”
　　各方的辩解和争论似乎都各有其理，但是许多原因的确必须从制度设计里面去探询。正所谓，权力越大，负担越重。目前，政法委书记兼任公安厅（局）长，是比较常见的情况。后果就是公安局长的权力甚至已经大过检察院和法院。许多人担心这样的制度安排会使以往的法治建设工作陷于倒退的危机。
　　刘仁文认为，政法委是一个特殊的机关，是党领导政法工作的机构，权力很大，由其兼任公安厅（局）长，从司法规律来说有副作用；公检法三家互相制约，独立办案，如果按照国际通行的准则，公安的权力应该严格受司法控制。如果一定要由公检法某家领导同时任政法委书记，也不能由公安局领导同时担任，最好由法院院长来担任，从而促进以司法权来制衡侦查权。