以成都市龙泉驿区公推直选为主要研究对象

黄怡文：改革基层党内选举制度的实践与思考
［ 作者：黄怡文   来源：中国乡村发现网（社科论坛组委会授权发布）   点击数：449   时间：2008-12-24   录入：武夷青竹 ］
改革基层党内选举制度的实践与思考
―――以成都市龙泉驿区公推直选为主要研究对象
（四川省委党校  四川  成都  黄怡文  610071）
【摘要】：党的十七大报告指出：改革党内选举制度，改进候选人提名制度和选举方式。推广基层党组织领导班子成员由党员和群众公开推荐与上级党组织推荐相结合的办法，逐步扩大基层党组织班子直选范围。这些重大论断，一方面充分肯定了以公推直选为主要形式的基层党内选举制度创新成果，另一方面也为进一步改进和完善基层党内选举制度指明了方向。成都市龙泉驿区早在2004年就开始在基层推行公推直选的改革尝试，经过几年探索和实践，取得了一系列成效，但是也存在着一些需要完善的问题。此调研报告依据调研材料所获得的第一手资料和数据，对如何在实践中进一步完善公推直选中存在的问题提出了对策建议，同时作了一些深入思考。
【关键词】：基层党内民主  基层党内选举制度   公推直选   候选人提名制度
党的十七大报告指出：改革党内选举制度，改进候选人提名制度和选举方式。推广基层党组织领导班子成员由党员和群众公开推荐与上级党组织推荐相结合的办法，逐步扩大基层党组织班子直选范围。这些重大论断，一方面充分肯定了以公推直选为主要形式的基层党内选举制度创新成果，另一方面也为进一步改进和完善基层党内选举制度指明了方向。成都市龙泉驿区早在2004年就开始在基层推行公推直选的改革尝试，经过几年探索和实践，取得了一系列成效，但是也存在着一些需要完善的问题。此调研报告依据调研材料所获得的第一手资料和数据，对如何在实践中进一步完善公推直选中存在的问题提出了对策建议，同时作了一些深入思考。
在为期一个月的调查研究中，调研先后召开小型座谈会2次，入户访谈2次，发放问卷528份，并全部回收。调查对象涉及龙泉驿区区委部分领导干部、乡镇党委书记、村、社区支部书记、党员群众等不同层面。
一、龙泉驿区公推直选的实践探索
（一）基本做法
近几年来，在成都市委组织部的指导和区委的领导下，龙泉驿区一直在进行公推直选的实践探索，并积累了初步经验。这项工作于2004年10月在茶店镇开始试点启动。经过一个多月的精心筹划和运作，试点工作取得了圆满成功。2005年，按照市委组织部“成组通【2005】30号”文件的要求，在总结茶店镇公推直选镇党委书记试点的基础上，龙泉驿区在西河、山泉、黄土、万兴四个乡镇扩大了试点范围。与此同时，结合村组管理体制改革，进行了全区87个村和47个社区党组织的换届公推直选。2007年，为了进一步深化基层民主政治建设，区委确定了坚持三种（全面参与、全面竞争、全程监督）方法、选出三带（带领群众建设富裕新村、文明新村、和谐新村）书记、实现三个（群众、党员、组织）满意的换届工作思路，同时启动了对126个村、社区党组织班子进行公推直选的换届工作，最后选出了素质优良、结构合理、群众公认的新一届村、社区党组织班子成员。在本次发放的调查问卷中，有89.4%的同志认为新一届村、社区党组织领导班子的产生充分体现了民意，有88.7%的同志对选举出的新一届领导班子表示满意。这说明，公推直选不仅改革了基层党组织的选举方式方法，也扩大了基层党内民主，还增强了基层党组织的创造力、凝聚力、战斗力。
（二）主要成效
1、进一步维护了党员的民主权利，保障了党员的主体地位
2005年1月，胡锦涛总书记在新时期保持共产党员先进性专题报告会上指出：“党员是党的肌体的细胞和党的行为主体”，党的十七大发展了这一思想，第一次在党代会报告中明确提出了“尊重党员主体地位”。在党内，党员主体地位主要是通过党员的权利来实现的，离开党员民主权利的充分行使和切实保障，党内民主就无从谈起。在党员享有的各项民主权利中，选举权既重点，又是前提。实行公推直选，进一步维护了党员的民主权利，保障了党员的主体地位。在这次调查问卷中，95.4%的同志认为党内民主比过去有大幅度提高；90%以上的党员群众认为在直接选举中表达了个人真实意愿。
2、进一步推进了党内民主，释放了党内民主对人民民主和社会民主的带动功能
党的十七大报告指出：“要以扩大党内民主带动人民民主，以增进党内和谐促进社会和谐。”新形势下，公推直选是以党内民主带动人民民主的重要制度形式。在公推直选过程中，我们深深地感受到，“公推”作为群众参与、群众监督的重要环节，是维护基层群众各种权利的重要形式；而“直选”作为党内参与、党内监督的重要环节，是维护基层党员各项权利的重要形式，二者有机结合、相得益彰，不仅有利于实现党内民主与人民民主和社会民主的有效互动，还有利于充分释放党内民主的示范和带动效应。
3、进一步优化了基层党组织班子成员结构和素质，拓宽了选人用人视野和渠道
公推直选是干部选拔思维和方式的改革和创新，其实质是变过去的“伯乐相马”为“疆场赛马”，把选择权交给基层干部群众。由此一来，其在彰显民主价值的同时，还达到了检验个人实力的效果，从而使得一大批优秀人才脱颖而出。2007年全区公推直选产生的435名村党组织成员中，致富带头人、产业大户408名，机关干部、驻村帮扶人员27名；平均年龄35岁，比上届下降了3岁；其中具有大专以上文凭的党支书记有162名，占总数的35%，这为统筹城乡发展提供了重要的人才支撑和人才积累。
4、进一步明晰了权力来源渠道，增强了基层领导干部的责任心和使命感
通过差额、竞争、直选的方式，将领导干部的权力来源渠道由过去的上级任命变为基层党员直接选举，既实实在在地实现了党员群众的民主选举权利，也使当选的领导干部更加明确了权力指向和责任意识，从而进一步密切了党群干群关系。在本次问卷调查中，当问及“你认为公推直选产生的领导干部与上级委任的领导干部相比较怎么样”时，73．5%的党员群众认为“更优秀”。调研座谈中，一些当选的镇党委书记和村支书坦言，“原来是上面要我干，自己就得干；现在是群众要我干，自己也想干。”从换届后的考察情况看，新当选的村支部班子成员，绝大多数表现出强烈的事业心和责任感，其中不少同志已经开创了工作的新局面，既得到了上级领导的赞许，也得到了基层群众的认可。
二、需要在实践中进一步解决的问题
公推直选是对改革基层党内选举制度的一次成功的探索和实践，在取得成效的同时，也还有一些问题需要我们在实践中进一步研究和完善，比如有些基层党内的选举还存在着过分强调组织意图、候选人提名制度欠完善、一些农村党员民主素质和能力不高、相关制度不健全等问题。当然，上述问题不单单是在某一个基层存在，而是全党范围内的问题。
1、党员群众参选积极性还没有充分发挥出来
在选举动员阶段，上级党委都作了充分、积极的准备工作，以各种方式向党员和群众进行“公推直选”活动的宣传和介绍。但是据了解，普通党员和群众普遍存在着这样一种矛盾心理，即一方面，他们觉得“公推直选”扩大了党内民主，对这种做法持肯定的态度；另一方面，他们心里还存在着一个疑问，那就是“公推直选”会不会像以前的选举一样只是走走形式？在这种矛盾心理的影响下，普通党员参加候选人报名的积极性不高，甚至有的地方没有一个党员自愿报名参选，西河镇跃进村就是一个例子。在这种矛盾心理的影响下，一部分有能力的党员就这样从我们的视线中消失了。然而这种情况也是因地而异，龙泉区街道就有两个在外地打工人员主动回乡报名参加竞选，最后其中一个赢得了竞选的胜利。造成普通党员参与竞选积极性不高的原因，除了受心理因素的影响，还包括其他方面，其中最主要的有以下四点：其一，组织意图过于明显。选举结果显示，组织推荐的候选人几乎全部当选，而党员自我报名和群众推荐的候选人当选的比例小于1%。其二，经济待遇比较低，尤其是村、社区的支部书记和委员。纯居民社区和农村的支部书记和委员普遍没有社保和医疗保险。这也无怪乎许多党员宁愿到外面打工，也不愿意回乡参加竞选。其三，村、社区的支部书记和委员在政治上没有可上升的空间。农村党组织中存在一个普遍现象就是支部书记老龄化，他们一般都是干了十几年、甚至几十年的支书书记，无论干的好与坏，永远就只是支部书记，能调到乡镇上去的可能性几乎为零。其四，基层党支部直接面对群众，工作难度相对较大。以上各种原因造成了党员群众参选积极性还没有充分发挥出来。
2、候选人的提名方式欠完善
通过座谈，笔者了解到，关于党委书记和党的支部书记的提名问题，就是过于注重组织意图，组织提名占的比例过大。而且，最后当选的也一般都是组织上提名的候选人。我们现在的做法一般是组织提名先于党员自我提名和群众推荐，这就给党员群众在思想上造成了“先入为主”的影响，加上组织推荐的候选人有较丰富的工作经验，从而造成了普通党员的自我提名和群众推荐的候选人获胜的机会大大降低，从而造成了人才的流失。因此，候选人提名问题是改革党内选举制度的首要问题。
3、候选人与党员群众缺乏双向交流。在座谈过程中，不少与会者都谈到了这个问题，而且普遍感觉到了互相交流这个环节的重要性。它主要涉及到以下四个方面的问题：其一是对候选人的介绍环节；其二是参选人员的调研、竞职环节；其三是质询环节；其四是民主评议环节。在第一个环节上，当前存在着严重不足。按照《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》第二十一条的规定：选举前，选举单位的党组织或大会主席团应将候选人的简历、工作实绩和主要优缺点向选举人作出实事求是的介绍。洪安镇钟书记说，但是实际选举时，一般只有姓名、年龄、工作简历等一些简单的介绍，却没有把一些主要的优缺点和工作实绩公布出来，使党员群众对候选人缺乏全面的了解。在第二个环节上，当前的做法一般是按照《成都市乡镇党委书记公推直选试行办法》和《成都市村（社区）党组织班子成员公推直选试行办法》进行的。《成都市乡镇党委书记公推直选试行办法》第十二条规定：通过资格审查的参选人员，可通过实地调研进行竞职宣传，增加互相了解。但是同时又规定：实地调研一般应统一进行。参选人员需单独进行调研的，应由专人陪同。《成都市村（社区）党组织班子成员公推直选试行办法》第十条规定：通过资格审查的参选人员，可通过走访群众、宣传任职承诺等方式进行竞职宣传。但是同时又规定：竞职宣传原则上由乡镇党委（街道党工委）统一组织。也就是说，虽然两个《试行办法》都规定了参选人员需要与党员群众进行双向交流，但是这种交流由于是在上级党委的统一安排下进行的，使得候选人与党员群众的双向交流变成了候选人说——党员群众听的单向交流。在质询环节上，不少座谈者都觉得这个环节在实际过程中没有发挥出应有的作用，很少有党员群众对新当选的党支部书记尤其是乡镇党委书记进行质询。在民主评议环节，座谈者没有过多地涉及到，但是有个别座谈者认为，由于一些参加评议的党员群众在评议时，会产生“搭便车” 思想，只想赶紧画圈“匆匆了事”。因此一些民主评议也变成了单向交流或走过场。
4、选举往往受到家族势力的影响
一些乡镇党委书记都谈到了在基层，尤其是农村，党内选举都不同程度地受到当地家族势力的影响。农民一般是按照村落聚居，加上农村人口流动性比较小，现在每个村几乎都存在一个大姓家族。比如，一个村子有1000多人口，有700多个村民都是同一个姓氏。他们在选举时一般倾向于选举自己姓氏的党员为候选人，群众推荐环节也要受到家族势力的影响。不少与会者也纷纷谈了自己的看法，跃进村钟书记认为，这是受中国古代封建社会遗留下来的旧观念的影响，现在应当加大对农村党员群众的民主思想教育。笔者认为，之所以基层党内选举受家族、人情关系影响比较大，主要是因为普通党员群众对许多候选人的情况没有全面的了解，对其他候选人信息掌握具有片面性，这致使他在投票时受到情感利益的驱使，把选票投给了族人或者邻居等他们在日常生活中经常接触的候选人。
5、任期内调动频繁
经“公推直选”而当选的党委书记和党支部书记应当完整地任满一个任期。除非有重大特殊原因，一般情况下，组织上最好不要对其进行调动。在任期内被随意调动，可能带来以下几个负面影响：其一，使得普通党员群众对选举的权威性产生质疑；其二，容易造成地方政策的非连续性；其三，使部分当选的“一把手”有丧失责任感的可能。为什么对任期内调动会使党员群众对选举的权威性产生质疑呢？因为，既然我们党要在基层切实推进民主，那么我们就要承认权力的授受关系，即乡镇党委书记和村（社区）支部书记是由普通党员直接选举出来的，那么权力的终极所有者就是普通党员，只有普通党员才有权力对他进行弹劾和罢免，这是民主最真实、最本质的体现。我们既然推行了“公推直选”，那么就应该尊重普通党员的选举权，如果在任期内随意调动，就像洪安镇钟书记说的那样：“党员群众会感觉自己被愚弄了，就会对党内选举的权威性产生质疑。”其次，如果在任期内对其调动，这会使得他原本对党员群众公开承诺过的、想干但还没有干成的事情“半途而废”，造成政策的中断和非连续性，结果是既挫伤了他本人工作的积极性，又对本地区或本村的发展带来消极影响。最后，频繁地在任期内调动，可能会使部分当选的“一把手”丧失责任感。
三、改进和完善基层党内选举制度的对策建议
党的十七大报告指出：“改革党内选举制度，改进候选人提名制度和选举方式。推广基层党组织领导班子成员由党员和群众公开推荐与上级党组织推荐相结合的办法，逐步扩大基层党组织班子直选范围。”这些重大论断，一方面充分肯定了以公推直选为主要形式的基层党内选举制度创新成果，另一方面也为进一步改进和完善基层党内选举制度指明了方向。
1、改进候选人提名制度
候选人提名方式决定着选举的质量，也反映了民主的真实程度。总体上说，要按照党的十七大的新要求，把自上而下提名与自下而上提名有机结合起来，规范组织提名、扩大群众提名、鼓励自荐提名、倡导竞争提名。当前的工作重点是：（1）进一步扩大党员和群众提名的范围和质量，组织部门综合分析党员自荐和群众推荐情况，统筹考虑后，再按照规定程序组织民主推荐，确定提名人选。（2）进一步扩大候选人差额比例，同时要针对不同层面区别对待，比如乡镇党委书记提名比例可以再扩大一些，村、社区层面的比例应尽可能达到最大化。（3）建立空缺职位提前公告制度和提名公开和公示制度。当基层党内党委书记或支部书记职位出现空缺时，应提前向社会发布公告，最大限度地放宽选人视野；候选人一旦确定，必须马上进行公示，内容不但要包括个人简历，还应包括优缺点等在内的其他详细内容，使选民充分了解候选人。（4）建立“权责统一”的提名主体责任追究制度。各种提名主体，尤其是组织提名主体，在提名材料上必须签字，并存入档案，已备查询；如果发现当选的候选人在当选前有严重影响任职问题的，将追究提名责任人的相关责任。
2、保证选举过程中信息的对称性
信息是否对称决定着选举的公平性。基层党内选举过程中信息对称主要有两个方面：其一是选民要对每个候选人掌握信息对称；其二，也是我们经常忽视的，候选人之间对本地区信息掌握的对称。否则，普通党员群众对许多候选人的情况没有全面的了解，对其他候选人信息掌握具有片面性，会致使他在投票时受到情感利益的驱使，把选票投给他们在日常生活中经常接触的族人或者组织提名的候选人。这样的公众参与的民主选举效率是非常低下的，投票人的选举权没有实现“择优”原则而成为一种没有内容的存在形式。如何解决信息对称的问题？我们建议可以制定相关制度确保信息对称性。（1）详细介绍候选人的全面情况。不但要公布候选人的简历，而且要公布包括候选人优、缺点在内的其他详细情况。（2）提前半年左右的时间安排候选人（尤其是外来候选人）到选区去，以帮扶、挂职等形式锻炼，让老百姓对其加深了解。这不但使选举人对每个候选人掌握信息的对称了，而且候选人之间对本地区信息掌握也对称了。（3）充分利用电视、报纸、广播等媒体的宣传作用。例如可以让候选人利用电视演讲的方式，并采取现场直播的方式进行宣传和介绍自己。
3、探索多种选举形式
党的十七大报告提出：“探索扩大党内基层民主多种实现形式。”改革党内选举制度，也需要探索多种选举形式。除了公推直选模式外，近几年其他各地在实践中创造的新的基层党内选举形式，我们都可以加以借鉴。比如在乡镇选举层面，有四川遂宁推行的“三票制”和雅安实行的“二合一”组合选举制，在村、社区选举层面，有多轮复选制等。这些新的选举形式，不但较好地把党内选举与人大选举结合了起来，把党内选举与党代表大会常任制度结合了起来，同时又充分体现了以党内民主带动人民民主的要求。因此，在实践中，我们还需要继续对已经创造出来的新的基层党内选举制度加以总结和完善；另一方面，我们还需要进一步以“改革和创新的精神”加大对基层党内选举制度的探索和创新，以继续推进党内民主的发展。
4、建立健全相关配套制度
制度是由若干要素组成的制度体系，彼此之间应体现出配套性、相关性和完整性。改革党内选举制度是“牵一发而动全身”的系统工程，不能就选举而谈选举，需要和其他相关配套制度的改革和完善结合起来。今后要进一步建立健全选举监督制度、罢免制度、民主评议制度、完整任期制、激励保障制度等等。（1）建立独立的选举监督委员会。在制定选举办法中，专门对其人员的产生、地位、职责范围等方面进行规定。如在人员产生上，应当扩大监督委员会中“圈外人员”的比例，加大监督的力度和效度；监督委员会的地位应当与高于或平行于同级党委的权力，以确保选举的真实性和有效性。（2）完善能上能下的罢免制度，主要的工作是严格加强和落实全体党员代表大会的权力。（3）把阶段测评与全面测评相结合，即先把承诺目标分解为若干个阶段，一个阶段评议一次，最后在任期届满时进行一次全面评议。（4）建立完整任期制度。严格规定在任期内不准随意调动，如确实需要调动的，需严格规定以下程序：第一，调任的党委书记或党支部书记必须提出辞职申请，提交全体党员大会批准；第二，召开全体党员大会，一方面对组织上的调动向党员群众进行通报，并对其原因进行解释；另一方面要在程序上进行投票表决，批准其提出的辞职请求。（5）建立健全激励保障制度。此制度的建立健全与否直接决定了公推直选是否具有可持续性。针对当前农村干部待遇低、工作任务重，积极性不高的现状，我们应当把把支部工作与政治待遇和经济待遇相挂钩。这里可以借鉴其他地方的经验，对群众公认、政绩突出的支部书记，在各项评优、评先中优先考虑；并积极向县委推荐为副科级后备干部人选。对支部或个人连续三年被乡党委（县委）表彰的党支部书记，将给予一次性经济奖励；对连续任职10年以上的支部书记，正常退职后将每月支付生活补助。因此，激励机制的建立，既保障了支部书记的合理权益，也为支部书记解决了后顾之忧，同时有利于公推直选的可持续发展。
5、优化党内选举环境
选举环境是衡量选举工作质量的重要标尺。优化选举环境，需要从软环境和硬环境两方面着手。优化选举软环境，主要是指进一步弱化组织意图、优化党员队伍结构和党员的民主素质和能力、大力宣传法律常识、严明选举纪律、坚决避免家族势力等对选举的影响等，为选举创造良好的社会条件和氛围。笔者认为，优化软环境的重点，一是进一步弱化组织意图，避免 “安排性选举”。具体说来，我们可以从两个方面来优化：（1）改变上级领导的“权力意识”，使上级组织部门的领导转变观念，推进党内民主；（2）弱化组织提名，强化党员自我提名和群众推荐提名。二是优化党员队伍结构和党员民主素养和民主能力。针对基层，尤其是农村党员队伍年龄偏大、文化偏低等而导致的党员民主素质和能力偏低的现象，需要进一步优化党员队伍结构和党员民主素质和能力。优化党员队伍结构，具体做到以下几点：（1）重点发展文化程度高的青年党员，重点是“一村一个大学生”，努力使党员队伍年轻化；（2）努力发展致富能手和带头人；（3）充分利用现代远程教育，加强对老龄党员的培训，使其不断更新知识；（4）建立党内关怀帮扶机制，营造良好的氛围。在优化党员民主素质和能力上，需要在理论和实践两个层面上双管齐下。在理论上，充分发挥党校的教育作用，可以请一些教师到基层集中授课，也可以进行党员年度轮训，并使之制度化；实践上，通过党支部民主生活会、党小组等严格正规的组织生活，帮助一些党员加强民主素质、培养民主能力。优化选举硬环境，主要是指一方面各地要根据地理因素、基础设施和资源状况等实际情况量力而行，防止用“大跃进”、“一刀切”的方式进行选举改革；另一方面又要加大对农村和社区的基层设施等硬件方面的投入，如修建乡村公路和选举会场、完善农村信息设施建设、建立投票站点等等，为民主选举提供必要的物质条件。
三、需要深入思考和正确认识的几个问题
党的十七大报告指出：“以改革创新精神全面推进党的建设新的伟大工程”。公推直选作为基层党内民主的重要制度创新，对于党内选举制度改革以致于党内民主建设，都具有重要意义。但是，这项改革不是孤立进行的，也不是一蹴而就的，要使其真正成为基层党内选举制度改革的重要推动力，还需要站在全局的高度深入思考和正确处理以下几个问题。
1、新形势下如何正确认识党管干部原则
有人担心，改革党内选举制度（如公推直选）会否削弱党管干部原则？其实这种担心是没有必要的。党的十七大报告指出：“坚持党管干部原则，坚持民主、公开、竞争、择优，形成干部选拔任用科学机制。”这实际上为党管干部原则注入了与时俱进的时代内涵。党的执政本质是领导和支持人民当家作主，作为组织路线中的党管干部原则的实质，应当是党领导、组织和支持人民选出自己信得过的领导班子和领导干部，从而落实人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权。从这个角度看，党管干部原则与人民当家作主是内在统一的。把选择权交给党员和群众，有利于党管干部原则的具体落实，也有利于党内民主和人民民主的有机统一。在调查问卷中，当被问及“党管干部原则主要体现在哪些方面”时，70%的党员群众选择的是“制定正确的干部路线及选人用人政策”和“努力促进选人用人科学化、民主化、制度化”，而选择“党组织直接任用干部和管理干部”选项的只占0．6%。这也表明，过去的那种把党管干部原则视为党组织直接任命和管理干部的认识是不正确的。
2、正确认识民主与集中的关系
民主集中制是党的根本组织制度和组织原则。那么，在改革党内选举制度中如何更好地坚持这一原则？从实践看，一方面要坚持民主基础上的集中。这主要是指：要积极创造条件和氛围，使党员群众能充分自由地表达自己的意愿；要在发扬民主基础上集中大多数人的意见，并使这些意见在干部工作中得到尊重和体现；要实行公平公正公开的选举，并坚持选举公布的结果与党员群众的选择一致等等。另一方面，还要坚持集中指导下的民主。这就是说，无论什么形式的选举，都要在党组织的统一领导下，有组织、有计划、有步骤地进行，尤其是在资格审查环节和最后批准环节，组织上要严格把关，这样才能确保选举的有序性、有效性和科学性。
3、正确认识党内规章制度和实践创新的关系
任何形式的创新，都包含着对初始状态的冲击和突破。公推直选是对基层党内选举制度的探索和创新，势必会对原有的制度规定提出新的要求。比如，《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》第十六条规定：“党的基层组织设立的委员会的书记、副书记的产生，由上届委员会提出候选人，报上级党组织审查同意后，在委员全体会议上进行选举”。但与此同时，《中国共产党章程》第二十九条规定：“基层委员会由党员大会或代表大会选举产生，总支部委员会和支部委员会由党员大会选举产生”，第三十条又规定：“基层委员会、总支部委员会、支部委员会选出的书记、副书记，应报上级党组织批准”。由此看出，党章作为党内最高法规，既没有要求也没有禁止基层党组织主要负责人实行公推直选，关键在于“上级党组织批准”与否，这就为实践探索提供了一定的制度空间。再比如，按理说，由公推直选产生的基层党组织负责人与所在地的党员建立了十分明晰的权力委托代理关系，因而应该保持任期的相对稳定，但党章第十三条同时规定：“在党的地方各级党代表大会和基层代表大会闭会期间，上级党的组织认为有必要时，可以调动或者指派下级党组织负责人。”这就使得理论和实践出现一定程度的不一致甚至冲突，如何实现有效接轨，还需要在实践中继续加以探索和总结。
4、民主是一个渐进的过程
民主不是一蹴而就的，它是一个循序渐进的过程。作为党内民主的基石——党内选举同样也是一个渐进的过程，需要经过试点、总结、推广等过程。公推直选经过在成都试点获得成功以后，能否可以进一步扩大它的范围便被提到日程上来了。这个扩大包括两个方面：一方面是横向扩大，即把它推广到全国其他各地基层党内选举。公推直选经过在成都的试点和总结经验以后，党的十七大报告又充分肯定了这一探索，因此我们认为，在目前阶段，横向扩大是可以的，也是有必要的。另一方面是纵向的扩大，即扩大到县、区一级的党内选举。从理论上说，只要全党和中央坚决推进党内民主，公推直选或者其他能体现民主的选举方式最终都要逐步纵向推进；但是从实际情况看，有些问题还需要在实践中继续探索，认真加以总结和研究，等到时机成熟的时候，再向上逐步推进。当然，我们现在也可以在一些条件成熟的地方进行小范围的试点，不断总结经验。归结到一点就是，民主是一个渐进的过程，需要处理好速和度的关系。
参考文献：
[1]胡锦涛．在中国共产党第十七次全国代表大会上的讲话[R].北京：人民出版社，2007.
[2]李源潮．推进党内民主，增强党的团结统一，党的十七大报告辅导读本[M].北京：人民出版社，2007.
[3]中国共产党基层组织选举工作暂行条例.[M]北京：1990.6.27.
[4]成都市关于公推直选配套制度汇编.
[5]成都市龙泉驿区关于公推直选工作总结.
附：作者简介
黄怡文，男，安徽蚌埠人，汉族，1983年——，四川省委党校2006级硕士研究生，研究方向：党的学说和党的建设