第二章　行政组织与公务员

第一节　行政组织法概述 　　
　　一、行政组织的概念
　　行政组织法是行政法的基本制度，主要包括行政组织和公务员问题。
　　行政组织包括两个：第一个是行政机关（对外），第二是行政机构（对内）。
　　行政机关是根据《宪法》和《组织法》组建的，能够独立行使行政权的机关。
　　行政机构又称内部机构，行政机关中不对外行使职权的部分。只能够在内部行使职权。内部机构行使内部职权，不能行使外部职权。特殊情况例外，行政机构得到了法律、法规、规章授权的时候，变成了被授权组织，此时可以对外。

　　二、行政主体
　　行政主体的标准有三个：名、权、责。
　　第一，以自己的名义，排除委托代理关系。
　　第二，行政权，排除民事权利。
　　第三，责任，具有独立承担责任的能力。行政权的行使必然会影响公民权，影响公民权必然需要承担责任。
　　行政相对人——行政机关作出行为指向的对象。包括三个主体：公民、法人和其他组织。
　　在行政诉讼中，被告是行政主体，原告是行政相对人。
　　行政主体包括两种：一是行政机关，二是被授权的组织。
　　注意：广义的行政机关，包括被授权的组织。

　　三、行政机关
　　
　　1.行政机关包括以下三种：
　　（1）一般行政机关（一级政府），有人大的政府称为一级政府。包括国务院，省级政府（省、自治区、直辖市），市级政府（自治州、设区的市），县级政府（县，不设区的市，市辖区等），乡级政府（乡、镇、民族乡）。
　　
　　（2）专门行政机关（工作部门或职能部门），即一级政府中能对外行使职权的部分叫工作部门，不能对外行使职权的部分叫内部机构。国务院、省、市、县都有，乡政府没有工作部门。
　　（3）派出行政机关（行政公署、区公所、街道办事处）
省、自治区的人民政府在必要的时候，经国务院批准，可以设立若干派出机关（行政公署）。
　　县、自治县的人民政府在必要的时候，经省、自治区、直辖市的人民政府批准，可以设立若干区公所，作为它的派出机关。
　　市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。
　　历史遗留问题：建国初期七级政权：国务院——大区——省——地区——县——区公所——乡。大区、区公所基本废掉，把地区落实变为市政府。
　　第二节　中央国家行政机关 　　
　　一、国务院概述
　　国务院内部的分类：
　　1.组成部门（27个）：外交部、国防部、发展改革委、教育部、科技部、工业和信息化部、国家民委、公安部、安全部、监察部、民政部、司法部、财政部、人力资源和社会保障部、国土资源部、环境保护部、住房和城乡建设部、交通运输部、铁道部、水利部、农业部、商务部、文化部、卫生部、人口计生委、人民银行、审计署。
　　2.直属机构（16个）：海关总署、税务总局等等。
　　3.直属特设机构（1个）：国有资产管理委员会。
　　4.部委管理的国家局（22个）：信访局、粮食局等等。
　　5.办公机构（1个）：即办公厅。
　　6.办事机构（4个）：侨办、港澳办、法制办、国研室。
　　7.议事协调机构（24个）：学位委员会、三峡工程建设委员会、南水北调工程建设委员会、西部地区开发领导小组、行政审批制度改革工作领导小组等等。
　　8.直属事业单位（14个）：包括新华社、中科院、社科院、工程院、发展研究中心、行政学院、地震局、气象局、银监会、证监会、保监会、电监会、社保基金会、自然科学基金会。
　　附录：2008年国务院机构改革情况一览表
调整后的部委名称 合并或包含的原部委 新增下级机构 隶属关系调整 国家发展与改革委员会 发改委（部制不变） 国家能源局 　　 工业和信息化部 国防科工委、信息产业部、国务院信息化工作办公室、国家烟草专卖局 国家国防科技工业局 烟草专卖局改由工业和信息化部管理 交通运输部 交通部、民航总局、国家邮政局 国家民用航空局 国家邮政局改由交通运输部管理 人力资源和社会保障部 人事部、劳动和社会保障部 国家公务员局 　　 环境保护部 国家环境保护总局 　　 　　 住房和城乡建设部 建设部 　　 　　 卫生部 卫生部、药监局 　　 国家食品药品监督管理局改由卫生部管理 　　第三节　地方行政机关 　　
　　一、地方国家行政机关概述
　　地方行政机关分为：①普通地方行政机关 ②民族自治地方行政机关 ③特别行政区行政机关（香港、澳门）

　　二、上下级工作部门之间的关系
　　上下级工作部门之间的关系，概括四个字为“对口设置”。
　　对口设置的部门包含两种关系：
　　第一种是业务指导，每个部门既要接受上级部门的指导，还要受同级政府的领导。
　　第二是垂直领导关系。只受中央领导，不受地方政府领导。

　　三、（政府）派出机关
　　省级派一个，县级派两个。派出机关相当于一级政府。

　　四、派出机构
　　政府的工作部门将自己的内部机构按地域派出去，常见的有三个所：即工商所、税务所、派出所。
　　为了执法的方便，一般都给予授权。双重身份：第一是内部机构，第二是被授权组织。

第四节　实施行政职能的非政府组织　　
　　主要包括：被授权组织、被委托组织。

　　一、法律、法规、规章授权的组织
　　（一）任何组织都可以被授权。
　　（二）法律、法规、规章的“委托”视为授权。
　　（三）规章以下规范的“授权”视为委托。
　　（四）常见的有：
　　1.事业单位（常见的如学校）
　　案例：田永是北科大的一名学生，考试时夹带纸条，被监考老师抓住，北科大就令其退学，结果田永所在的系就向学校求情，称此学生表现一贯良好，能不能给个机会？结果学校未置可否。学生以为违纪过去了，系里以为这个学生可以继续上学。田永就从二年级上到四年级，临毕业时，学校突然翻脸了，田永两年前被开除，为什么还没有离开？因此学校就不给其发毕业证书。学生不服，就到海淀法院起诉学校。
　　案例：刘艳文诉北京大学一案。刘艳文是北京大学电子学系的博士生，学期结束后毕业论文通过，通过后还要将论文拿到北大的学位评定委员会进行最终的投票，北大学位评定委员会中有一位电子学系的教授，因为跟刘艳文的导师有矛盾，因此跟别的评委讲说这个论文写的不行，结果刘艳文的论文未通过。结果刘艳文未拿到学位证书以及毕业证。最终刘艳文向法院起诉。
　　诉讼结果是北京大学一审败诉，引发了全国性的轰动。
　　2.企业组织
　　公用企业：如邮电公司、铁路运输公司、煤气公司和自来水公司等。
　　金融企业：如银行没收假币的行为。
　　全国性公司：如烟草公司。
　　3.社会团体：如律师协会、会计师协会、工会等。
　　4.基层群众性自治组织：如居委会、村委会等。
　　这是中国计划经济遗留的问题。

　　二、行政机关委托的组织
　　1.任何组织都可以被委托（行政许可只能委托行政机关；行政处罚只能委托事业单位）。
　　2.行政机关的“授权”视为委托。
　　区分是授权与委托关键是看权力来源，权力来源于法律、法规、规章就是授权，来源于其他就是委托。
　　3.常见的被委托组织：如治安联防，税收代扣代缴人。
　　行政机关、被授权的组织和被委托的组织的比较：
组织类型 权力来源 权力性质 是否行政主体 行政机关 宪法、组织法 先天、长期 是 被授权组织 法律、法规、规章 后天、长期 是 被委托组织 行政机关 后天、临时 否 　　第五节　公务员　　
　　一、公务员的概念
　　公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、国家财政负担工资福利的工作人员。
　　七种机关工作人员：党的机关（共产党、民主党派机关里的工作人员）、人大政协机关里的工作人员、法院、检察院工作人员（不限于法官、检察官）、行政机关里的工作人员。不包括工勤人员。

　　二、基本管理制度
　　公务员的基本制度，总起来说就是关于公务员职务的取得、履行和退出诸管理环节以及为公务员提供物质和权益保障的制度。
　　公务员法是一个过程，简言之就是“进、管、出”三个阶段。
　　（一）职位分类、职务和级别
　　1.职位分类：综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别。
　　2.职务级别：领导职务（10级）、非领导职务（8级）。警察、海关、外交有衔级。
　　（二）公职的取得
　　1.录用：
　　录用公务员是根据法定程序和方法，将符合条件的人员吸收为公务员的制度。录用制度适用于初次进入行政机关，担任主任科员以下及其他相当职务层次的非领导职务公务员。（因犯罪受过刑事处罚或曾被开除公职的禁止录用）。
　　录用公务员的条件：分为机关职位条件和报考资格条件。
　　公务员录用程序：考试+考察+体检。试用期1年。
　　2.职务任免：选任制、委任制、聘任制。
　　聘任制是适用于专业性较强的职位、辅助性职位。聘任合同（1～5年），协议工资制。聘任制公务员的真实身份是工人。公务员法中有二种人，一种是公务员（干部），第二种是聘任制公务员（工人）。
　　公务员在机关外兼职的限制：经过批准+不领取报酬+禁止在企业等盈利性组织兼职。
　　公务员机关内兼职不受限制。
　　（三）公职的履行
　　1.考核：德、能、勤、绩、廉。重点考核工作业绩。
　　考核分为定期考核与不定期考核。定期考核的结果分为：优秀、称职、基本称职、不称职。定期考核不称职，降职。
　　2.奖惩：奖励包括嘉奖、记三等功、记二等功、记一等功、授予荣誉称号。
　　处分包括警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。2007年由国务院颁布的《行政机关公务员处分条例》，对行政机关公务员的处分做出更为具体，详细的规定。
　　处分后果：受处分期间不得晋升职务和级别，提高工资档次（警告除外）。
　　3.抵抗权：对于上级的错误命令，提出意见后执行免责；明显违法的应当拒绝执行。
　　上级命令合法的必须执行，否则受处分，若有错误分为以下两情况：
　　（1）小错误，提出意见后执行免责；
　　（2）明显违法甚至导致犯罪的，坚持拒绝。
　　【例题·单选题】关于行政机关公务员处分的说法，下列哪一选项是正确的？（　）（2008年）
　　A.行政诉讼的生效判决撤销某行政机关所作的决定，即应给予该机关的负责人张某行政处分
　　B.工商局干部李某主动交代自己的违法行为，即应减轻处分
　　C.某环保局科长王某因涉嫌违纪被立案调查，即应暂停其履行职务
　　D.财政局干部田某因涉嫌违纪被立案调查，即不应允许其挂职锻炼
　　【答疑编号911020201：针对该题提问】
　　答案：D
　　解析：本题考查了行政机关公务员处分的相关制度。A项中的“即应给予该机关的负责人张某行政处分”没有考虑处分的条件，过于绝对。B项中李某只是主动交代自己的违法行为，并不当然地满足减轻处分的所有条件。C项中，公务员因违纪被立案调查，只有在不宜继续履行职责时才会暂停其履行职务，而不是应当立即暂停。（注意学习《行政机关公务员处分条例》的相关规定）
　　4.交流：七个机关内部、国有企业事业单位、人民团体、群众团体
　　交流方式：调任、转任和挂职锻炼。
　　调任是国有企业事业单位、人民团体和群众团体中从事公务的人员调入机关担任领导职务或者副调研员以上及其他相当职务层次的非领导职务。转任是公务员在不同职位、不同地区、不同部门之间的职务变动。挂职锻炼是以培养锻炼为目的选派公务员到下级或者上级机关、其他地区机关以及国有企业事业单位担任职务。
　　5.回避：
　　（1）职务回避：公务员之间有夫妻关系、直系血亲关系、三代以内旁系血亲关系以及近姻亲关系的，不得在同一机关担任直接隶属于同一领导人员的职务；不得在同一机关担任有直接上下级领导关系的职务；不得在一方担任领导职务的机关从事组织、人事、纪检、监察、审计和财务工作。（亲属回避）
　　公务员担任县、乡级机关主要领导职务的，不得在原籍地任职，法律另有规定的除外（地域回避）
　　（2）公务回避：执行公务中涉及本人利害关系的或涉及本人亲属利害关系的，自行申请或者利害关系人申请，机关根据申请决定或者自行决定。
　　（四）公职的退出
　　1.辞职：辞去公职（四个例外情形：服务年限未满/涉密职位未脱密/重要公务未处理完毕/审计审查未结束）
　　辞去领导职务（包括四种情形：法定/自愿/引咎/责令）。
　　2.辞退：简言之，五出三不去。
　　五出：年度考核连续两年不称职、不胜任现职又不接受其他安排、机关机构改革拒绝合理安排、不履行义务不遵守纪律、旷工连续15天一年累计30天。三不去：因公致残的、患病负伤在医疗期内的、女性在三期的，除外。
　　3.退休：按照《劳动法》规定，女干部55岁，男干部60岁。工作30年、工作20年距退休年龄不到5年的，可以提前退休。
　　辞去公职或者退休的，领导成员3年内、其他人2年内，不得到与原工作业务直接相关的企业或者其他营利性组织任职，不得从事与原工作业务直接相关的营利性活动。
　　（五）公职的保障
　　1.物质保障（工资福利保险）：工时、休假。公务员加班没有加班费，只可以补休。定期考核优秀称职→年终奖金。
　　2.权益保障（申诉控告）：
　　a.申诉：不利人事处理→知道处理30日内向原机关申请复核（接到申请书30日内复核决定）；接到决定15日内向同级人事部门或上级机关提出申诉（受理60日内决定）：或者知道处理30日内申诉。
　　b.控告：机关及其领导人员侵犯其合法权益→向上级机关或者专门机关提出。
　　聘任制公务员，履行聘任合同发生争议→60日内申请人事仲裁→15日内提起民事诉讼。
　　【例题·单选题】下列哪种做法符合《公务员法》的规定？（　）（2006年）
　　A.某卫生局副处长李某因在定期考核中被确定为基本称职，被降低一个职务层次任职
　　B.某市税务局干部沈某到该市某国有企业中挂职锻炼一年
　　C.某市公安局与技术员田某签订的公务员聘任合同，应当报该市组织部门批准
　　D.某地环保局办事员齐某对在定期考核中被定为基本称职不服，向有关部门提出申诉
　　【答疑编号911020202：针对该题提问】
　　答案：B
　　考点：本题考核公务员相关问题。A项错误，只有考核为不称职才降职。C项错误，聘任技术员不需要经组织部门批准。D项错误，基本称职不是人事处理，不能申诉。B项正确。