地方竞争成中国经济发展动能 负面效应逐渐凸显

http://www.sina.com.cn  2010年05月18日11:58  人民论坛杂志 《人民论坛》2010013期封面

　　这是中国经济社会发展的一道独特风景；

　　这是解读中国奇迹的另一独特视角；

　　这是治理未来中国亟待解决的一项独特课题；

　　这是推动中国改革发展的一套独特方法

　　中国经济增速为什么能长期独占鳌头？国内外许多人士都颇感好奇，不能理解，希望探寻这一“奇迹”的内在奥秘。据我们观察，“地方竞争”这一尚未被深入解读的巨大内生性发展动能，是观察中国强劲增长的另一种视角。

　　仅以中国的城市建设为例，国外的很多小城镇往往几十年都没什么变化，但是在中国，不仅中心城市，就连小城市也是日新月异，一年一变样，三年大变样。各地政府为了当地发展，你追我赶，各出奇招，已成为一道独特的风景。

　　有经济学家指出，“不同国家有激烈竞争不难明白，但一国之内的不同地区有像中国今天所见到的激烈竞争，历史上没有出现过。”正是这种激烈的竞争，推动了各地快速发展，但竞争过度的负面效应也在凸显，诸如基础设施的重复建设、地区产业的结构趋同、市场的严重分割、招商引资的竞争混乱等问题已成为中国未来经济和社会发展不得不面临的独特课题。

　　因此，如何规制地方政府的各类竞争行为，维护良好的地方政府竞争秩序，推动中国改革发展持续前进，亟待一套独特方法与工具。

　　为此，人民论坛杂志本期特别策划，通过广泛问卷调查、专家撰稿、采访地方官员等方式，围绕地方政府竞争的根源、效果、未来走势、规制手段等问题，进行了深入分析，以求展现地方政府竞争的方方面面。

　　——人民论坛“特别策划”组

　　经济增长动能抑或政治晋升比拼

　　——当代中国地方政府竞争状况问卷调查分析报告

　　作者：人民论坛问卷调查中心

　　·在各层级政府竞争程度上，82% 的受调查者认为最激烈的集中在县市级和地市级，而省级和乡镇级的竞争性相对不很明显

　　·在关于地方竞争的主要原因方面，63%的受调查者认为现行政绩考核与升迁机制，驱使地方官员谋求政绩   

　　·超过72%的受调查者认为当前地方政府的竞争程度相当激烈；60%的受调查者认为其负面效应大于正面效应；77%的受访者认为主要的负面效应为“发展只见物、不见人，老百姓未得实惠”

　　近期，山东省阳谷县、临清县和安徽黄山市三地的“西门庆故里”争夺战被广泛关注，而地方政府红头文件推销当地烟酒等产品、零地价招商引资等新闻事件也不断见诸报端，展现了地方竞争的火热程度。近年来，随着科学发展观的推进，地方竞争发生了怎样的变化？官员对此是如何认识的？我们该如何看待？针对以上公众关注的问题，人民论坛杂志做了关于“当代中国地方政府竞争状况”的问卷调查，调查总人数达4931人，分为两部分，一为网络问卷，与人民论坛网、人民网、新浪网等网站联合推出，受到网友广泛关注和热烈讨论，参与调查的网友达4829位；二为官员问卷，在国家行政学院、中共中央党校调查干部学员102人。 

　　问：当前地方政府的竞争程度如何？

　　答：超过72%的受调查者认为当前地方政府的竞争程度相当激烈

　　您认为当前地方政府的竞争程度如何？本次问卷调查结果显示：72%的受调查者认为“相当激烈”，12%的受调查者选择“说不清楚”，11%的受调查者认为“程度较轻”，5%的受调查者选择“没有竞争”。

　　以上调查结果显示，中国的地方竞争是客观存在的，而且还比较激烈。

　　中国地方政府间竞争，是一种客观存在。不仅公众认同竞争“相当激烈”，地方官员对此更深有感受，一位接受调查的县委书记表示，“我们直接在这种竞争性的体制下生存和发展，是关键群体。无论是从当地发展还是从个人成长来看，我们都没有其他选择。”

　　而一位驻京办主任在接受采访时表示，他曾经费尽心机，为当地政府争取了很多投资项目。不料，当地分管这项工作的县委书记被突然调离，为了增加竞争的砝码，该书记就将很多项目也随之中途转走了。这位驻京办主任招商引资的努力也就付诸东流，他由此对当前地方政府的竞争深有感触。对于“西门庆故里”争夺战，他表示非常理解，觉得这只是一种浅层竞争，真正激烈的竞争还在于对地方资源的开发、利用以及发展过程中的动态争夺。

　　问：您认为哪一级地方政府竞争最激烈？

　　答：82% 的受调查者认为最激烈的政府竞争集中在县(市)级和地市级，而省级和乡镇级的竞争性相对不明显

　　您认为哪一级地方政府竞争最激烈？调查结果显示：82%的受调查者认为政府竞争最激烈的是县(市)级之间和地(市)级之间，其中有52%的受调查者选择县(市)级之间，只有12%和6%的受调查者分别选择省级和乡镇级之间。

　　这种纺锤形的分布充分反映了我国地方政府竞争的实际分布情况。应该说，各级政府之间都存在着相对紧张的竞争关系，包括横向和纵向的竞争。在我国中央集权体制下，纵向竞争不具有公平性，所以一般达不到较大的规模；而横向的竞争则存在于同一个等级之间，在所属权、责、利及资源相对平衡的情况下，竞争就成为一个关键的变量。在这种情况下，经济发展成为主要的竞争要素，而围绕经济政治的竞争，县——作为区域经济的基本单位，其相应的县市级政府往往会成为该地区经济发展的主导者，这样伴随着市场化改革下经济竞争的发展，县市一级以及相连的地市一级就成为竞争程度最激烈的层级所在。

　　问： 地方竞争的主要原因是什么？

　　答：63%的受调查者认为现行政绩考核与升迁机制，驱使地方官员谋求政绩

　　地方竞争的主要原因是什么？ 63%的受调查者认为是“现行政绩考核与升迁机制，驱使地方官员谋求政绩”；28%的受调查者认为是“政府权力大，拥有较多资源，为竞争创造了条件”；26%的受调查者认为是“在现行财税机制下，发展竞赛能实现更多地方利益”；5%的受调查者认为是“民众的发展诉求给予的压力”；3%的受调查者选择“其他”。这说明当前地方政府竞争的驱动力来源于现行政绩考核与升迁机制。

　　这个分析与经济学家的分析不谋而合，应该说也是我国改革开放以来的实际写照。都说政绩考核是一根指挥棒，地方政府官员如何演绎地方发展的乐章，要看对他们进行考核的政绩制度及其官员晋升机制。一些考核排名靠前的县市，其主要领导可以进入到高一级政府党政班子的常委；而同样是县级市，如果经济发展排名靠后，其主要领导就轮不上这种待遇了。为了改变在经济发展考核排名中的位次，地方政府官员就展开了激烈的竞争。当然，在实际地方政府的竞争中，现行财税机制对地方政府发展的竞赛也有较大的催动力，而民众的发展诉求也对该地政府提出要求，这些都决定了我国地方政府之间的竞争在某种程度上是客观而正常地存在。

　　问：地方政府竞争，利弊如何？

　　答：60%的受调查者认为地方政府存在恶性竞争，其负面效应大于正面效应

　　在回答“您认为地方政府竞争所产生的正面效应与负面效应，哪个更大一些”时，60%的受访者认为“地方政府竞争导致了区域间的恶性竞争，其负面效应大于正面效用”，28%的受访者认为“地方政府竞争是一把‘双刃剑’，关键在于如何把握”，仅有12%的受访者认为“地方政府竞争推动了中国经济的高速增长，其正面效应大于负面效应。”这说明大多数受访者，对于当前地方政府竞争负面看法比较多，对于其正面效应还没有充分的认识。

　　实际上，虽然目前我国各级地方政府间的竞争越演越烈，政府间的恶性竞争衍生出了很多问题，但是地方政府竞争对于中国经济增长的促进作用仍然是非常明显的。

　　然而，只有发现问题，才能更好地发展；只有认识到地方政府竞争的负面效应，才能更好地规范地方政府竞争，实现政府间的良性互动。因此，更多地关注地方政府竞争的负面效应就显得尤为必要。

　　在“您认为地方政府竞争所产生的负面效应主要有哪些”这一问题上，77%的受访者认为主要的负面效应为“发展只见物、不见人，老百姓未得实惠”，58%选择“地方保护主义盛行”和“基础设施重复建设”，56%选择“招商引资竞争混乱”，32%选择“地区产业趋于同构”，4%选择“其他”。这说明大家对地方政府恶性竞争负面效应的看法还是非常的一致，地方保护主义、基础设施重复建设、招商引资混乱等已成为当前地方政府恶性竞争的主要表现。

　　问：您认为应如何规范地方政府的竞争行为？

　　答：66%的受调查者认为应完善地方政府政绩的考核指标体系

　　66%的受调查者选择“完善地方政府政绩的考核指标体系”，60%的受调查者选择“构建服务型政府，形成‘小政府、大社会’”，56%的受调查者选择“加强对地方政府恶性竞争的监督、检查和处罚力度”，48%的受调查者认为应“合理确定中央与地方的财政分权比例”，46%的受调查者认为应“构建区域合作、协调机制，促进地方政府的协调发展”，另有3%的受调查者选择“其他”。这说明最大多数的受调查者认为，要规范地方政府的竞争行为，首当其冲是完善地方政府的政绩考核指标体系，完善官员晋升制度中对地方政府官员的政绩评价制度及其方法，使这种评价更符合科学、更符合公平、也更符合人民的意愿。

　　那么如何使政绩考核和晋升制度更科学？首先，在指导思想上，党政管理绩效评估体系要体现科学发展观和正确政绩观；其次，在内容上，要改革原来把经济增长、GDP当做主要的、甚至是唯一的评价指标的做法，要把人民群众的满意度、该地居民的幸福指标、社会的和谐度及居民的安全感指数等反映地方政府的社会管理和公共服务工作内容的指标也加进去，使政绩评估考核更加公正、全面和客观；第三，在方法上，要结合官员的具体任期，结合当地的政情民情，把原有基础和主观努力结合起来，把看得见的“显绩”与暂时“瞧不见”的“潜绩”结合起来，把当前的绩效与长远的绩效结合起来； 第四，在结果运用上，对绩效评估结果要正确运用，形成德才兼备、以业绩为导向、群众公认为导向的用人机制，消除“买官卖官”、“跑官要官”的毒瘤。在政府官员竞争的指挥棒上做好文章，才能真正指挥好、协调好地方政府之间的有效、公平竞争，才能使地方政府和我国社会发展这篇乐章奏得和谐和响亮！(执笔：人民论坛杂志特约专家、国家行政学院研究员胡仙芝，人民论坛记者马静)

　　官员声音

　　不同的官员，对待竞争的态度是不一样的

　　升迁是官员的基本动力，官员晋升竞争也不可避免。但并不是所有的干部都热衷于晋升竞争。一般来说，对于一些年轻干部，处于“迈台阶”阶段，为了升迁，肯定会不顾一切地竞争。但是对于一些年龄比较大，升迁机会少的官员，竞争的动力则会大大减弱，而可能更多地考虑如何实现个人利益的最大化。

　　——山西省某市副市长

　　靠竞争升迁的官员，远优于靠关系上位的庸官

　　通过GDP竞争、任期内的政绩实现升迁的官员，最起码是凭借个人努力、能力实现的升迁，在客观上也能促进当地经济、社会的发展，提高老百姓的生活水平。虽然这种竞争存在很多负面影响，但是通过竞争实现升迁的官员，远优于那些能力平平、靠跑官卖官上位的庸官们。这些庸官们获得晋升的负面效应更大。

　　——浙江省某县委组织部长

　　围绕GDP竞争，有时也是无奈之举

　　一个经济实力强的县委书记，其手中所掌控的资源可能上亿元，而一个穷县的书记，可能连上级领导几千元的接待费，都没办法解决。此外，地方政府辖区内教育、卫生各项公益事业的发展，公路、公园等基础设施的建设，都需要有一定经济资源的支撑。可以说，没有钱，寸步难行。而政府的资源主要来源于地方财政，地方的财政又主要来源于地方经济发展的成果。

　　这就使得很多地方政府不得不围绕GDP展开激烈竞争，以扩大手中所掌握的经济资源，增加政府调控能力。

　　——山东省某市招商局合作部部长

　　地方政府的恶性竞争，仍然广泛存在

　　最近，我去中部地区的一个地级市出差，发现当地在各大交通要道上，都设置了关卡，外地牌照的货车一律禁止进入。问其缘由，原来是为了阻止外地产品流入本地市场，影响本地商品的市场占有率。实际上，这种地区间的相互封锁，在中国各个区域，都非常普遍，尤其是对于烟、盐等产品的封锁更为明显。有的县市甚至规定当地的烟草经销商，只能到本地的烟草专卖店购买香烟，如果是在外地烟草专卖店购买的香烟，这个烟草经销商就会立即被强制停止经营。如果各个地区都以邻为壑，大行地方保护主义，那么，对于各地经济的发展实际上是非常不利的。

　　——北京某部委调研处副处长

　　竞争还存在于前后任期之间

　　当前地方发展竞争确实无处不在，不仅存在于上下级之间，同级之间，还存在于同一职位前后任期之间。在现行政绩考核体系下，领导班子的政绩主要体现在其任期内的成绩。这就使得官员存在着“前任出的成绩，与我没关系；任期内的成绩，才对自己最有利”的看法。因而，为了凸显自己的政绩，很多地方“一把手”就尽量避免与上任领导产生重复，而是独辟蹊径，另外开展政绩工程。比如，前任领导可能主要进行生态建设，后任领导为了与前任区别，可能就要着眼于经济建设。这就致使很多前任领导开展得红红火火的改革，到了下一任期就可能会被搁浅，没有下文了。更有甚者，有的领导为了体现自己的政绩工程，甚至将前任所建项目全部拆掉、重建，这样GDP也上来了，任期政绩也凸显了。但对当地的发展，显然是非常不利的。

　　——湖南某开发区党工委书记

　　(应受访者要求，文中隐去单位及姓名，在此致谢)地方竞争演变及当前态势

　　作者：周业安

　　从一些史料上看，我国历史上一直存在着地方政府竞争，只不过那时的竞争缺乏必要的制度平台，而显得有些杂乱。改革开放以来，不同类型的地方政府竞争不仅存在，而且还对当地乃至中国的经济社会发展产生了重要的影响。地方政府直接介入到经济活动中，通过经济绩效的相互竞争，不仅带来了中国经济的持续高增长，而且也产生了一系列不利的影响。因此，要理解我国改革开放三十几年的增长奇迹及其存在的问题，必须从地方政府竞争着手，才能够真正得以揭秘。

　　财政包干制度下，地方政府竞争的主要特点

　　改革开放伊始，出于财政的压力，一些地方自发实施了承包制，比如安徽凤阳小岗村的农村土地承包制。这种制度通过赋予农民必要的剩余要求权，给了农民巨大的激励，从而大大提高了农业生产率。承包制在不耗费政府资源的条件下，改善了农民和政府的收入，可谓一举两得。随后，承包制不仅推广到企业，而且也推广到政府内部，从而形成了我国当时独具特色的地方政府财政包干制度。

　　在财政包干制度下，一方面地方政府可以多劳多得，这对政府、官员、当地居民都有利；另一方面上级政府根据各地方经济绩效的对比，可以很容易地判断地方官员的努力程度。这两方面的动因就激发了地方政府发展当地经济的积极性。但是，资源是有限的，一个地区资源用得多，另一个地区就可能会用得少。于是地方为了本地利益，必须展开资源争夺，由此引发了地方政府间的竞争。

　　由于财政包干制度本质上是一种承包合同，其核心就是不同层级政府之间的收入分配，因而经济绩效就成为地方政府最重要的追求目标。这一阶段地方政府竞争就相应地表现为如下特点：

　　第一，以GDP为导向的官员升迁模式开始形成。上级政府根据各个下级政府所完成的承包合同的情况，通过比较不同地方的经济绩效，来进行官员选拔。

　　第二，兄弟竞争占据重要地位。由于改革初期中央直接控制或者通过国有企业间接控制了大部分资源，地方政府就纷纷去中央各部委争取项目资金，即通常所说的“跑部钱进”。对中央来说，各级地方政府都是兄弟，如同一个大家庭在各兄弟之间分配家产，因而此种竞争就被一些学者戏称为“兄弟竞争”。

　　第三，恶性竞争和地方保护主义明显。由于改革初期市场刚刚开始发育、人们对市场经济的认识不深、地方政府可用的竞争手段较少，出于规避风险的考虑，地方政府大多采取了模仿策略，竞相通过各种形式的税费优惠来吸引资本流入，从而引发了地方政府之间的价格战。同时，地方政府为了防止当地的资源流出，通过行政手段来进行强制，比如外来物品流入管制，这就导致了当时地方保护主义的风行。

　　分税制下，地方政府竞争的新特征

　　虽然财政包干制度有效地激励了地方政府追求本地经济利益最大化，促进了各地的经济发展；但是由于各地区资源禀赋、现有产业和地理位置不同，导致了大多数内陆地区和农村地区在竞争中处于劣势，地区差距和城乡差距不断拉大。这不仅给整个国民经济带来了不稳定性，而且可能阻碍以后的经济增长。基于此，1994年，我国对财政包干制度进行了彻底的改革，开始推行分税制。

　　随着分税制的推行，以及产品市场和要素市场的逐步发育，地方政府发现，仅仅依靠税费优惠未必能够吸引到高质量的企业和人才，并且中央对地方的考核标准也不再仅仅依据经济绩效，而是开始考核包含社会和经济因素在内的综合绩效，这就使得地方政府之间的竞争开始出现了本质的变化。

　　第一，兄弟竞争的重要性开始逐步下降。分税制后，一方面，政府以及国有企业逐步退出竞争性行业，政府手中掌握的资源在减少；另一方面，市场化开始让地方政府认识到，不仅仅可以从部委获取资源，如果政策适当，也可以从社会上获得大量的资源。此时兄弟竞争尽管重要，但通过市场展开竞争开始变得越来越突出。

　　第二，差异竞争策略逐步获得亲睐。这是因为一味地采取模仿策略导致各地区政策雷同，对要素吸引力大大减弱；同时很多能带来高经济附加值的要素，并不把税费优惠当作最重要的决策依据，而是更加重视当地的软环境。于是一些具有前瞻性的政府开始通过制度创新以及调整支出结构，来满足这些要素的需求，从而形成了地区之间的差异化策略。

　　第三，地方保护主义在弱化。随着市场化进程的加快，要素的流动障碍越来越少，依靠过去那种堵的方式已经无法强制要素在当地扎根。比如过去很多地方政府通过扣留人才档案的方式来限制人员流动，但其他地区可以新建档案，这种做法已经毫无意义。要素的快速流动，直接导致地方政府不得不改变过去的保护主义策略，转而实施其他的竞争策略。

　　第四，官员升迁的考核内容也在悄悄发生转变。过去以GDP为核心的经济绩效是最重要的考核标准，但分税制以后，中央可以通过转移支付来有力地调节地区和城乡差距，这就使得一些先天不足的地区可以通过其他方面的改进来获得好的评价，比如促进社会稳定、增加当地居民的精神食粮等。

　　当前竞争的态势

　　分税制以后，地方政府竞争虽然逐步开始走向正轨，但存在的弊端也是非常明显的，比如政府主导的重复建设还是存在、公共支出结构仍然扭曲、一定范围和一定程度的地方保护仍然存在等。

　　当前，随着我国政府体制改革的深入，地方政府竞争逐步呈现出以下的发展趋势：

　　第一，经济绩效的竞争仍在延续。这是因为我国人口压力导致了当地就业压力巨大，为了把失业率尽可能压低，必须尽快发展当地经济，这就不可避免地会展开GDP竞赛。加之，经济绩效往往可以在官员任期内迅速提升，因而地方政府有动力围绕经济绩效展开激烈竞争。不过尽管如此，竞争的形式和策略都会有所变化。

　　第二，兄弟竞争逐步让位给市场竞争，地方政府之间越来越重视在市场上一较高下，而不再依赖过去的兄弟竞争模式。同时，地方保护主义已经越来越难以实施，可以预见地方政府将会逐步抛弃保护主义的政策，转而采取市场竞争策略。

　　第三，差异化竞争策略将成为主要竞争手段。由于产业的升级，使得人才和技术的竞争显得至关重要。而为了吸引人才和技术要素的流入，地方政府只能通过加大教育、医疗等社会性支出的比重，提高当地公共服务水平，改善当地软环境的差异化竞争策略，来吸引要素流入，并扎根。

　　第四，社会绩效的竞争越来越重要。不仅中央开始调整对地方的考核指标体系，而且当地居民也越来越重视当地的环境、社会安全等公共服务设施和质量，这就促使地方政府开始逐步转向社会绩效的竞争。当然，这一系列好的趋势的延续，依赖几个前提：各地区之间产品和要素市场逐步实现一体化，无流动方面的行政障碍；公共财政制度得以落实；政府考核体系得以完善，社会绩效和经济绩效并重等等。(作者为中国人民大学经济学院教授、博导)

　　资料链接

　　中西方竞争理论的不同关注点

　　西方地方政府竞争理论并不完全适用于解释中国存在的地方政府竞争现象。

　　西方地方政府竞争理论主要关注税收竞争。在西方联邦制的背景下，地方政府一般具有一定调整税率的权力，从而税率调整可以作为地方政府吸引要素流入的重要手段，与此同时，对可流动要素收益征税也是地方政府最重要的税收来源。而在中国分税制改革后，虽然省一级政府具有了一定调整税率和制订税收实施细则的权力，但可以调整的范围有限，而且这种调整必须受到中央政府的约束，此外，我国税收主要采取流转税的形式，缺乏税收竞争的基础。

　　中国对地方政府竞争的研究更多注意制度竞争。这种制度竞争既可以是减少国有企业补贴、硬化预算约束，主动进行国有企业改制、推进民营经济发展等积极方面，也可能是采用各种行政手段和技术壁垒来分割市场等消极方面。但总体特征是，制度竞争多体现为非正式规则而不是正式的制度安排，地方政府更多采用影响实际制度环境来进行竞争，如对地方自由裁量权的不同发挥、制度试验、差异化制度实施程度等。如在地方市场分割中，地方政府既不会通过明确的政策法规限制域外产品的进入，也不会正式对域外流入的产品征收额外的税收，但地方政府完全可以通过许可证、质量标准、弹性管制等手段来实现遏制外地产品流入的目的。竞争过度催生负面效应

　　作者：张文礼

　　对于地方政府而言，没有合作的竞争必然导致无序和混乱，并可能使竞争走向负面，地方政府必须摆脱种种对抗性的竞争思维

　　当前地方政府竞争中的一个突出问题是竞争过度问题，表现在多个方面，如招商引资竞争、制度竞争、产业竞争、公共物品竞争、税收竞争、人才竞争等。从实际中看，地方政府竞争过度集中体现在以下几个方面：

　　基础设施重复建设

　　基础设施重复建设，属于多余和不必要的建设。这方面的突出表现是地方政府由于政绩竞争的激励，脱离本地经济社会发展水平，过分超前建设基础设施，并由于基础设施的重复建设，造成资源的严重浪费。

　　在长三角地区，港口建设的过度竞争十分明显。据统计，在长江从江阴至南通60公里的岸段，共建有68个万吨级泊位，平均0.9公里就有一个。如此密集地在同一河段建设万吨泊位，实属资源浪费。

　　开发区重复建设也是相当的严重，不少地方的开发区建设过多过滥，一些市、县甚至出现了“县县办开发区”、“镇镇建工业园”的情况。这不但违背了开发区建设的初衷，而且造成了土地资源和相关资源的严重浪费，且建成的开发区往往不符合标准，规模小、设施差。引进的企业大多是冲着优惠政策而来，优惠不满意立即设法走人。各类开发区之间的恶性比拼和过度竞争造成了新一轮的重复建设，难以形成产业互补和资源的合理配置。

　　从2003年7月起，国务院部署开展了对全国各类开发区的清理整顿工作。经过有关部门和地方的努力，开发区清理整顿工作取得了一定的成效，但是开发区数量往往是在一次次突击检查之后死灰复燃。

　　地区产业趋于同构

　　地区产业同构，是指各地区在主导产业的选择、产业组织规模和技术水平的确定以及产品结构安排等方面的雷同现象。

　　在地方政府竞争中，尽管地方官员很清楚模仿其他地区的产业结构会导致产业同构化和过度竞争，但是在中国现行的政绩考评机制下，经济落后就意味着地方官员在政治晋升博弈中处于竞争劣势。地方政府官员为了保持经济绩效的相对优势，宁愿保持与竞争对手相类似的产业结构而造成过度竞争，也不愿承担政治晋升博弈中的相对位次下降的风险。因此，模仿其它地区投资，发展本区域加工工业成为几乎所有省区的战略重点，致使各省(市)产业专业化系数普遍下降，工业结构之间存在明显的重复和同构，从而形成了主导产业不切实际的状况。

　　据调查，长三角区16个城市的支柱产业，选择汽车业的有11个，选择石化业的有8个城市，有12个城市选择通信产业。近年专家学者屡有预警：“长三角产业同构比例过高。”产业结构的趋同化必然会对我国经济发展带来很大的负面效应，使中国经济无法享受到地方协作、优势互补和规模经济所带来的巨大的经济利益。

　　地方市场分割严重

　　地方市场分割的主要表现是利用种种非市场手段来保护地方产品在本地市场中的地位，同时采取各种措施禁止外地商品在本地销售，抬高外地产品和服务进入本地的门槛或者对外地产品增加歧视性收费项目，甚至限定本地企业、单位或个人只能经营、购买、使用本地产品或者只能接受本地企业、其他经济组织或个人提供的服务。

　　从行业来看，利税高的行业易遭受封锁；从地区来看，欠发达地区保护更加严重。比如，黑龙江省龙江县政府就以整顿啤酒市场秩序为由，依据齐齐哈尔市人大颁布的《酒类管理条例》以及齐齐哈尔市政府签发的《关于整顿酒类市场的通知》成立了由酒类专卖局牵头的啤酒市场稽查队，多次封锁、扣押和没收外地生产的啤酒，给经营者和生产厂家造成了严重的损失。

　　地方市场分割导致经济运行机制扭曲，市场信号失真，干扰宏观经济平衡，使社会资源无法实现最优配置，严重妨碍国内统一市场体系的形成，造成国民的福利损失。

　　招商引资竞争混乱

　　招商引资是一种具有中国特色的政府行为，即政府亲自出面游说投资方在辖区内投资。由于目前在地方政府的绩效考核中招商引资规模占相当比重，因而地方政府在招商引资过程中，地方政府官员为了扩大政绩，引进外资，纷纷采取各种优惠政策，从而展开了地方政府间招商引资优惠政策的恶性比拼。

　　一些地方政府在招商引资的过程中让利“过度”，在“招商竞赛”中频频撞击税收、土地等政策“红线”。有些地方政府甚至由以前的“吐血”优惠转变为不透明招商政策，即优惠政策不透明化和制度化，采取随机应变的招数，只顾目的，不顾手段，并造就了一个特殊的职业群体：“招商游击队”。这些“游击队员”有着古代钦差般的便宜行事之权，在地方官员的口谕之下，可以不惜一切代价与其他地方比拼优惠政策甚至互相拆台，比如有些地方对外商承诺给予“十免十减半”或“零地价”、“零检查”、“零税收”等违规优惠政策。

　　此外，在土地价格上的恶性竞争也是相当的严重，比如苏州将土地价格由原来的每亩20万元降到了每亩15万元，昆山也由原来的每亩15万元降到了每亩10万元，而无锡甚至降到了每亩2-3万元，这远远低于一般土地成本每亩15万元的标准和水平。地区政府一味追求以GDP为主的经济指标增长，使地方政府间招商引资竞争变成了低水平的“让利竞赛”，造成巨大的资源浪费，经济社会发展也深受影响。

　　亟待创建促进地方政府良性竞争的制度环境

　　综上所述，地方政府过度竞争导致了不容忽视的负面效应。在地方政府竞争中，地方政府作为理性的行为主体，是根据制度环境给予它的行为空间以及制度激励和制度约束来选择最有利于自身利益的竞争策略和竞争行为的，其追求自身利益最大化的行为如果没有合理的制度激励和制度约束必然会走向负面。因此，地方政府过度竞争的主要原因是缺乏促进地方政府良性竞争的制度环境。这就是说，规制地方政府过度竞争要从地方政府竞争的主体和制度环境两方面入手。既要求地方政府通过制度创新使地方政府竞争走出过度竞争，走向差异化竞争，又要求中央政府通过激励结构的改善以及竞争制度的约束引导，匡正地方政府竞争，使其走上良性的竞争之路。对于地方政府而言，没有合作的竞争必然导致无序和混乱，并可能使竞争走向负面。因此，从长远来看，地方政府必须摆脱种种对抗性的竞争思维，在竞争中走向合作，以竞争为手段和动力，以合作为目的和宗旨，使地方政府在竞争和合作中达到“双赢”或“多赢”。(作者为西北师范大学教授)

　　地方竞争是一个中性概念

　　作者：魏后凯

　　区域竞争是一个中性的概念，不能把它与重复建设、地方保护主义、招商引资恶性竞争或无序竞争等概念等同起来。

　　重复建设也并非是竞争的伴生物

　　其一，区域竞争与重复建设。所谓重复建设，是指由于生产同类产品的企业数量过多，造成全国总体生产能力出现过大，生产设备出现闲置的现象。它是现实经济中广泛存在的一种普遍现象，无论是计划经济还是市场经济，都不可避免会出现一定程度的重复建设现象。在计划经济体制下，即使不存在区域竞争，但由于决策的失误和体制性弊端，也容易出现低水平的重复建设。例如，在“大跃进”时期，由于中央决策的失误，导致全国各地“五小”工业盲目上马、遍地开花，资源浪费十分严重。在市场经济体制下，重复建设也并非完全是区域竞争或地方政府竞争的伴生物。由于市场需求的波动、信息的不完善、市场退出的困难以及市场竞争的需要等，也必然会产生一定程度的生产能力过剩和重复建设现象。这种重复建设既是市场竞争的前提，又是市场竞争的结果。

　　产业结构趋同与区域分工深化可以并存

　　其二，区域竞争与产业结构趋同。近年来，随着经济全球化的推进和科学技术的迅猛发展，地区间产业分工出现了一些新的特点和趋势，即由传统的部门间分工逐步发展为部门内的产品间分工，进而又开始向产业链分工方向发展。很多产品生产过程包含的不同工序和区段，被拆散分布到不同国家或区域进行，形成以工序、区段、环节为对象的产业链分工体系。在这种新型分工格局下，一方面是出现产业结构趋同的趋势，另一方面区域产业分工和专业化却在不断深化。以浙江省服装工业为例。浙江省纺织服装工业的85%集中在绍兴、宁波、杭州、嘉兴、温州、湖州等地。虽然这些地方都在发展服装工业，但其产品差异较大，部门内产品间分工和专业化在进一步深化。如宁波侧重男装，是我国大规模、大品牌的西装、衬衫生产与销售基地；温州侧重于男装和休闲服，杭州侧重女装，湖州主要是童装。因此，产业结构趋同并非一定意味着区域产业分工的弱化。恰恰相反，产业结构趋同与区域分工深化可以并存。

　　必须承认和保护正当的地方利益

　　其三，区域竞争与地方保护主义。区域竞争是市场竞争和市场经济体制的产物，而地方政府竞争是在市场经济体制下分权化改革的结果。这里所指的分权就是中央政府赋予地方一定的责权利，就是承认地方利益的存在。对地方政府来说，应该在不违背国家利益的大前提下，追求合理和正当的地方利益，实现区域利益的最大化。只要地方政府在国家法律、规章制度和政策允许的框架内，运用其拥有的各种手段和工具，

　　追求自身和辖区的正当利益，这种利益就是合理的。因此，优化区域竞争既要尊重区域利益，又必须承认和保护正当的地方利益，而不能对地方政府在其权限内追求正当合法的利益进行指责，更不能把这种行为指责为地方保护主义。

　　招商引资恶性竞争出现并非是区域竞争的必然结果

　　其四，区域竞争与招商引资恶性竞争。招商引资恶性竞争或无序竞争是在缺乏合理规制和有效监管条件下区域竞争的负面效应之一。比如，一些地方在招商引资过程中，突破国家的有关政策和规章制度，实行零地价出让工业用地，造成国家利益的流失，或者引进一些高消耗、高排放的污染企业，造成环境污染。这种情况的出现并非是区域竞争的必然结果，而主要是缺乏合理规制、有关部门监管不力以及地方政府越权的结果。这种招商引资的恶性或无序竞争，是应该制止的不合理区域竞争。而对于符合市场规则以及国家有关政策和规章制度的良性区域竞争，则应该鼓励和提倡。

　　规制是优化区域竞争的核心

　　区域竞争是市场经济体制下存在的一种普遍经济现象，它的积极意义和提高资源配置效果的作用是显而易见的。当前我国经济发展中存在的低水平重复建设、结构趋同和地方保护主义等现象，是体制转轨和制度不完善的产物，而并非是区域竞争的必然结果。从发展的眼光看，要优化区域竞争，关键在于由中央政府出面，按照科学发展观和发展社会主义市场经济的要求，制定相应的规章制度，强化区域竞争的规制，规范地方政府的竞争行为。这种规制应主要集中在以下几个方面：一是区际商品、要素流动和市场一体化方面的规制，要禁止各级政府采用各种手段阻止和限制地区之间的商品和要素流动。二是合理划分中央与地方之间的责权利，防止地方政府越位、空位和错位行为的发生。三是鼓励建立区域之间的协调机制。一些跨区域性的问题既可以由中央政府出面来进行协调，也可以由中央和地方共同组成相应的组织机构来协调，还可以由地方政府共同建立区域合作和协调组织来协商解决。四是加强对国家有关政策在各地区实施情况的检查和监督。对于不落实国家政策或采取阳奉阴违行为的地方政府，应该进行严厉的行政处罚。当然，中央政府也应不断调整和完善宏观政策，提高政策的科学性。五是进一步完善地方政府政绩的考核指标体系。落实科学发展观，必须树立科学的政绩观。(作者为中国社会科学院城市发展与环境研究所副所长、研究员)
　地方竞争造就了高房价？

　　——财政分权视角下的焦点问题辨析

　　作者：曾康华

　　合理的财政分权可以激励地方政府之间的适度竞争，有利于区域社会经济的全面发展；但如果财政分权不合理，地方政府之间就会产生过度竞争

　　实践表明，合理的财政分权可以激励地方政府之间的适度竞争，有利于区域社会经济的全面发展；但如果财政分权不合理，地方政府之间就会产生过度竞争，这不仅会阻碍统一的国内市场的形成，而且还会带来资源的重复配置，造成人、财、物的浪费。因此，如何把握好财政分权的尺度，以此促进地方政府的适度竞争，是摆在世界各国面前的一项重要课题。

　　不实行财政分权行不行？

　　随着人类社会的发展，需要国家管理的事务越来越复杂，而任何一个国家只靠一级政府来管理这个国家的所有事物是做不到的。所以，现在世界上绝大部分国家都是分成几级政府来管理本国各个方面的事务，最常见的情况是设立三级政府，即中央政府、省级政府和地方政府来治理国家，比方说美国，就设立联邦、州和地方三级政府，但我国设立有五级政府，这在世界上是设立政府级次最多的。既然是多级政府来管理国家，那么，一个国家的中央政府向地方政府实行财政分权就是必然的选择。

　　改革开放以来，我国的财政体制经历了1980年的“分灶吃饭”财政体制改革、1985年的“划分税种、核定收支、分级包干”财政体制改革、1988年的“大包干”财政体制改革、1992年的分税制试点，并最终于1994年建立起分税制。虽说这中间经历了反复调整，但我国的财政体制打破了过去由中央“统收统支”财政的局面，逐步实现了中央与地方的财政分权。这就明确规定了地方财政的责任和权力，使得地方政府由过去的“吃饭财政”过渡到拥有一定自我发展能力的行政及经济实体。在地方政府财权扩大的同时，中央也将一些原属中央的经济管理权限下放给地方政府，扩大地方政府的经济管理事权。通过财政分权，可以减少各项政策的施行步骤，提高政府行政管理效率，加快政府行动步伐，从而保证政府及时、有效地管理社会经济事务。而且，地方政府更多地参与决策公共产品和服务的实施种类，有助于地方政府提供更为适当的各种服务项目。财政分权有授予地方政府部门更多权力的含义，但财政分权的具体内容在不同时期是不同的，而且财政分权的内容需要在社会经济发展过程中进行不断地调整。所以，从社会经济发展的角度看，财政分权的内容处于动态的变化之中。

　　为什么说财政分权能促进地方政府竞争？

　　我们知道，地方政府的最大优势是能较好地了解本地居民的消费偏好、公共产品消费的拥挤程度、民族的多样化和人们不同的偏好。通常，一个国家内部民族多样化的程度越高，则人们之间的消费差异也就越大，财政分权的程度也就相应越大。而财政分权之所以能促进地方政府之间的竞争，原因在于：

　　第一，地方政府都想尽力提供满足当地民众的公共产品和服务。一般而言，人们的偏好很不相同的，有人希望子女就读的学校配有昂贵的计算机，其他人则认为不必要；有些人喜欢公园，有些人则不喜欢。因而，中央政府实施的政策不可能满足每个人的偏好，世界上任何一个国家的中央政府一般只行使像国防、外交、空间探索、国民经济宏观调控之类的事务管理权力。而在财政分权体制下，人们就会迁往他喜欢去的行政区生活，而为了吸引人们到政府所管辖的区域从事各种有利于促进当地社会经济发展的活动，地方政府之间就会展开竞争。

　　第二，现行政府官员的政绩考核机制。现在我国主要以GDP的规模和增速来考核地方政府官员的政绩。根据这样的考核机制，哪个地方政府对推动GDP增长的贡献大，哪个地方的政府官员获得升迁的机会就多。几乎所有的政府官员都想获得升迁，而实际获得升迁机会的只是政府的少数官员，这就产生了“升迁职位数”供求不平衡的情况。一方面，能够提供地方政府官员升迁的岗位少；而另一方面，想得到升迁机会的地方政府官员多。这样，地方政府官员之间就会形成竞争，如果两个地方政府官员之间形成竞争，实际上也就形成了两个地方政府之间的竞争。

　　地方政府竞争造就了“土地财政”和高房价？

　　实行分税制以后，地方政府的财权减少了，事权反而在增加。地方政府不仅要发展当地经济，还要提供足够的地方性公共产品和服务来满足当地民众的需要，这使得地方政府总是面临着资金短缺的困扰。所以，近些年来，地方政府在很大程度上就是通过土地出让金、房地产相关税费收入来填补这个资金缺口，这就形成了现在的“土地财政”。

　　所以，地方政府是没有任何动力去抑制房价上涨的。因为，如果地方政府去抑制房价，那么，地方政府通过出让土地获得的财政收入就会减少，这样就会直接影响到地方政府的施政，地方政府当然不愿意这样做。而只有房价上涨，才能拉动地价上涨，地方政府才能由此获得更多的土地出让收入。再者，无论房地产调控措施多么严厉，最终都要靠地方政府来落实，由于受制于利益因素，地方政府在执行调控房价措施时可能会阳奉阴违。因此，要从根源上来解决这一问题，必须对现行的分税制进行改革，增加地方政府的财政收入。只有在地方政府的财力得到保障的情况下，才可能真正地落实抑制房价上涨的措施。

　　省直管县财政体制改革与地方政府竞争有关联吗？

　　我国预算法规定，一级政府就应有一级预算，也就是应有一级财政。我国现在是五级政府，那就有五级财政，即“中央—省—市—县—乡”五级财政。在现行财政管理体制下，五级政府按照分税制的规定，每一级政府都有相应的财权和事权，而根据分税制设计的初衷，各级政府的财权和事权要挂钩，但不一定完全相匹配。尤其是对于经济发展滞后地区的地方政府来讲，它的一部分财力要通过上级政府财力的转移支付才能得到。但是，由于我国政府的级次多，在实施资金转移支付过程中，资金转移的环节也就多；而由于地方政府之间的竞争和自身利益的缘故，“雁过拔毛”的现象司空见惯，致使基层政府应获得的资金被层层截留。

　　目前，国家推行的省直管县财政管理体制改革就是要把目前的“省—市—县”三级财政管理体制改革为“省—市、县”二级体制，由“省管市—市管县”模式变为由“省直管县”模式。这是财政分权新模式的一种尝试，有利于加强财政资金管理，提高财政资金使用效率。实施省管县财政管理体制实际上是一次对县级财政的全面的经济与财政放权扩权的制度创新。(作者为中央财经大学财政学院教授)

　　美国：引资竞争是一种典型表现

　　美国是一个联邦制国家，在各级州和地方政府之间，也存在着激烈的竞争，如为了吸引外资而展开的引资竞争就是一种典型表现。

　　长期以来，美国大多数州和地方政府普遍认为引进外国资本有利于本地区经济发展和增加就业。自20世纪80年代以来，许多州和地方政府吸引外资所采取的优惠措施主要有：(1)税收减免；(2)发行工业债券；(3)提高基础设施和特殊服务。

　　此外，在美国的各地政府之间还存在纵向竞争，从美国的汽油、烟草税变化就可以看出。在1975年，美国联邦政府的烟草税率是每包8美分。从1983年1月1日开始，联邦政府的烟草税率增加到了每包16美分。与此同时，汽油税税率也从每加仑4美分增加到每加仑9美分。这就挤占了州政府的税收额度，使得州政府的税收收入减少。为此，各地政府纷纷出台政策，提高烟草、汽车税率。在这一阶段，各州的烟草、汽油税率变化较大。例如，1989年，美国北卡罗莱纳州的烟草税率是每包2美分，而康涅狄格州的税率是36.5美分。同一年，佛罗里达州的汽油税率是4美分，而威斯康星州达到了20.825美分。由上可见，美国存在激烈的横向税收竞争的同时，还存在着一定程度的纵向税收竞争。

　　日本：以自身投资引导民间资本投向

　　日本中央政府原是1府22省厅的行政体制，经过1998年的行政体制改革后，于2002年正式由原来的1府22省厅改为1府10省的新体制。之后，日本政府于2004年仿效英国创立了独立行政法人制度。这些独立行政法人依然隶属于各个行政省厅，但主管省厅只对其发展战略和经营绩效进行审查和评估，对机构的日常业务活动则不加干预。

　　日本政府主要用两种方式以自身投资引导民间资本投向：一种是“筑巢引凤式”，即用小量投资为民间资本创造投资条件，吸引民间投资；另一种是“联合投资式”，即将民间资本和经营能力引入政府的投资事业，由中央政府、地方公共团体和民间企业共同投资建设基础设施。日本政府重视运用招投标法规来规范国内市场；建立政府采购投诉处理部门；设立政府采购审查办公室和政府审查局，并规定了详细的质疑程序，以此来规范地方政府的竞争。

　　瑞士：减税竞争异常激烈

　　瑞士是一个典型的联邦制国家，有三级政府，即联邦政府、州政府和市镇政府。由于瑞士在税收上实行的是高度地方分权型的管理体制，所以瑞士国内的减税竞争，尤其是各辖区政府间(州际与地方政府间)的减税竞争异常激烈。除日内瓦地区外，瑞士各州在过去16年内企业利润的税负都有大幅度降低。从1985年到2001年，瑞士有些州如Zoug，Appenzell等州，税负降幅高达40%以上；即使一些地理位置偏离重要经济中心的州如Jura，Neuchatel，Valais等州，其公司税负降幅也分别达到了32%、35%和28%。可见，瑞士各地方政府之间减税竞争相当激烈。

　　英国：“城市地区”竞争力

　　英国是君主立宪制国家，其行政体系包含了规模远大于欧洲标准的地方政府，拥有具备相当高的技术水平和管理技能的公务员。尽管有这么强的实力，这些地方政府却在很大程度上仍然受到中央政府的监督和干涉，其财政收入只有1/4是由地方征收的。这个体系已经被认为缺乏足够的治理能力并在提供高品质公共服务方面近乎失败。

　　由于上述缺陷，地方政府便成为各种改革措施的焦点。英国地方政府结构中一个引人注目的新发展就是创造了一个强大的地方政府实体——“大伦敦政府”。市长在市政府之间的竞争中起着至关重要的作用。例如，伦敦市长列文斯通依靠自己的奋斗成为了一个家喻户晓的人物，尤其是申奥成功提升了他个人的影响力和魅力。随即，伦敦市政府的改革措施也成为其他城市借鉴的对象。人们建议在其他的大城市地区进行改革，形成类似的“城市地区”竞争力。英国在规范政府采购竞争方面，采取的措施一是竞争基础上的“物有所值”原则；二是对外遵循对欧共体国家的优先原则和对国际条约国家对等开放原则；三是对投标申诉不实行调节而是采取诉讼。同时，以立法为先导，规范地方的竞争行为。(人民论坛记者高源整理)
　从长三角一体化看政府竞争边界

　　作者：姚先国

　　由于不同行政区划造成了区域利益差异，每个地方政府都从自身利益最大化来处理相互关系，有利则干、无利不干。产业布局、招商引资项目争夺往往属于“非帕累托改进”的零和博弈，争夺激烈则在所难免

　　从竞争走向联合，长三角一体化的四个“短板”

　　长三角是中国经济实力最为雄厚、发展前景最看好的区域。如何促进该地区的统一、协调发展，实现长三角经济一体化、打造以上海为中心的长三角城市群和经济区，长期为人们所关注，那么，长三角一体化进展到底如何呢？

　　应该说，通过这些年的努力，长三角一体化的观念已深入人心。有关省市在制订发展战略和规划时，也把融入长三角、促进一体化作为重要因素之一。在基础设施建设、产业分工、旅游资源开发、市场拓展等方面制定了相关政策，实施了不少项目，取得了一些实质性的进展。但总体看来并不尽如人意，与一体化的目标相距甚远。长三角区域内的合作与互动呈现如下四大特征：

　　一是上热下冷。高层领导对一体化十分重视，互动频繁。有关文件、规划出台不少，国务院近年也颁布了促进长三角经济一体化的意见和措施。但基层政府、企业和民众对此却相对漠然，反应各异，行动不一。

　　二是言多于行。近几年来，浙江、江苏、上海三省市党政部门、媒体和学界人士频频召开会议、论坛、座谈、对话，商讨合作交流事宜，相关言论、研究成果汗牛充栋。相形之下，实际行动与成效则逊色得多。全国区域合作能做的，长三角固然能做；但全国做不到的，在长三角也照样不能做，如车辆自由行驶、户口放开、劳保关系异地转移等，长三角并未率先实现。

　　三是“硬”强于“软”。这些年来，浙江、江苏、上海三省市的基础设施突飞猛进，交通网络、信息网络尤其发达，促进了相互之间人员、物资和信息的交流与合作，但市场一体化、管理规则一体化则远未实现，而这才是一体化的核心。

　　四是竞大于合。长三角内部在人才、资源、市场、投资项目的争夺，并未因有合作宣言而减缓其激烈程度，在招商引资方面尤其如此。浙江、江苏、上海三省市竞相打造“低商务成本区”，以吸引投资。笔者曾收集整理过长三角四十多个县市区的招商引资，发现如出一辙，都是拼命推出优惠政策，做的都是土地、税收的文章。

　　问题不在于是否有竞争，而在于这种竞争是否有序、有利

　　为什么长三角一体化进程中会有如此反差？一个普遍的共识是：现行行政体制的障碍。由于不同行政区划造成了区域利益差异，每个地方政府都从自身利益最大化来处理相互关系，有利则干、无利不干。实际观察也可证明，凡是对双方均有利的“帕累托改进”事项，如交通运输、通讯网络建设、旅游资源开发等，合作一般容易达成；而产业布局、招商引资项目争夺往往属于“非帕累托改进”的零和博弈，争夺激烈则在所难免，产业同构、重复建设等现象也就难以消除。

　　那么如何消除这种行政区划体制对经济一体化的障碍？有一种说法是，“行政的障碍只能用行政的办法解决。”于是，出现了不少调整行政管理体制的对策建议，如建立“长三角特区”、“长三角省”等，还有人郑重其事地在两会上提出此类提案。我认为，这是一种荒唐的主张。

　　首先，以调整行政区划消除行政体制障碍无异于缘木求鱼。我国的行政层级已够多的了，如果在省市之上再增加一个层次，无疑又要增加巨大的行政成本，降低行政效率。而且，调整了行政区划，就能消除内部竞争了吗？当前，无论哪个省级单位下属的地、市、县、区都竞争激烈，难道变成“长三角省”，就不竞争了吗？无论哪个县级单位，下属的乡、镇、村都竞争激烈，难道辖区范围大一点或小一点，就不竞争了吗？答案是否定的。

　　其次，地方政府的竞争具有二重性，不能一概否定。从管理学来看，不同组织层级的存在是必然现象。有不同的组织或不同的层级，就一定会有权责利的差别，相互之间就一定会有摩擦、有竞争。各级地方政府在自身掌握的权限内行使权利，配置资源，争取利益最大化，既是正常现象，又有助于提高资源配置效率和本地区的福利水平。地方政府相互竞争中焕发出来的积极性、创造性，恰恰是中国改革开放以来快速发展的强大动力。问题不在于是否有竞争，而在于这种竞争是否有序、有利。

　　因此，我们需要探讨行政区划与市场一体化、经济一体化并行不悖的内在机理，创造出二者良性互动的有效机制。

　　政府竞争的边界在哪

　　深入分析可以发现，政府竞争有序、还是无序，对经济与社会发展有益还是有害，答案并不在于地方政府之间的相互关系如何处理，而在于政府与微观主体的关系如何界定。反观发达国家，其市场经济是在公民权利平等、个人自由选择的基础上发育和运行的，地方政府的权力和可支配资源得到明确的界定与约束，在这一框架内行使决策权、配置和利用公共资源，增进辖区民众的福利，并不会造成市场的制度性分割。地方政府间的竞争也不会从根本上妨碍经济主体的自由选择和资源在不同区域间的合理流动，恶性竞争也就得以避免。

　　中国的市场化改革是在特殊的历史条件下展开的，城乡分割、户籍制度、身份等级差异，是中国的特殊国情。城里人与乡下人、干部与职工、工人与农民、国有单位与非国有单位之间壁垒森严，差异巨大。我国改革推进的过程是逐步放松管制、还权于民的过程，工人、农民和所有其他劳动者开始摆脱各种各样的制度束缚，逐步获得自由择业、自主创业、自由迁徙、自由竞争的机会，这是逐步释放生产力的过程，也是经济结构、社会结构不断优化的过程。但是这一过程并未结束，城乡一体化、公民权利的均等化尚未实现，市场运行中的制度性分割现象还普遍存在。政府从大权独揽、资源独享的唯一决策主体向法治政府、服务型政府的转换也未完成，各地市场化进程不一，不同地区包括长三角居民与企业所享有的权利与利益差异仍然很大，这是经济一体化难以实现的根本原因。

　　基于此，促进长三角经济一体化、社会一体化的根本思路需要转换。过去主要从地方政府层面相互协调，自上而下推动效果有限。应该“反弹琵琶”，从界定和保护公民权利、企业权利入手，缓解和消除不同区域、不同城市之间、城乡之间的权利差别和利益落差，为实现市场一体化、经济社会一体化打下坚实的微观基础。为此特别需要采取的措施是：一要废除户口制度，废除身份等级差异，给所有居民以国民待遇；二要打破垄断，消除歧视，为企业和劳动者公平竞争创造良好的市场环境；三要公平配置公共资源，实现基本公共服务均等化，让全体公民享受应有的平等权利；四要逐步实现城乡统一的、覆盖全民的、可在全国范围内自由结转的社会保障制度，以支持劳动者的自由流动、自由迁徙；五要改革和完善税收制度，建立合理分享的利益调节机制和转移支付体系，避免不同区域之间在招商引资上的恶性竞争。(作者为浙江大学公共管理学院院长、教授、博导)

　　官员晋升锦标赛与竞争冲动

　　作者：周黎安

　　地方官员从最低的行政职位一步一步提拔，进入一个典型的逐级淘汰的锦标赛结构。它的最大特征是，进入下一轮的选手必须是上一轮的优胜者，每一轮被淘汰出局的选手就自动失去下一轮参赛的资格

　　地方政府竞争，虽然在形式上表现为政府之间的竞争行为，但是政府的选择在很大程度上是各地政府一把手的决策选择，政府之间的竞争实质上就是各地政府官员之间竞争。我们将官员之间的这种竞争行为称之为“官员晋升锦标赛”。

　　官员晋升锦标赛，赛什么？

　　官员晋升锦标赛是指上级政府对多个下级政府部门的行政长官设计的一种晋升竞赛，竞赛优胜者将获得晋升，而竞赛标准由上级政府决定，它可以是GDP增长率，也可以是其它可度量的指标。晋升锦标赛作为一种激励和治理手段绝非改革开放以来的发明，在改革前的毛泽东时代就常被使用，如大跃进时期各省市竞相就粮食产量大放“卫星”，也可以看作是一种晋升锦标赛的现象。

　　改革开放以来，晋升锦标赛最实质性的变化是考核标准的变化，地方首长在任期内的经济绩效取代了过去一味强调的政治挂帅。经济改革和发展成为各级党委和政府的头等大事，经济绩效也就成了干部晋升的主要指标之一。这就使得地方政府围绕经济绩效展开了激烈竞争，使得地方政府官员非常热衷于GDP和相关经济指标的排名。由此，当上级政府提出某个经济发展指标(如GDP增长率)时，下级政府就会竞相提出更高的发展指标，出现层层分解、层层加码现象。这方面的例子比比皆是，比如，在全国的“十一五”规划中，年均经济增长预期目标设定为7.5%，而在全国31个省市公布的“十一五”规划中，预计平均GDP增速却是10.1%，最高的达13%，最低为8.5%，以至于国家发改委紧急发文要求各省市为GDP增长“减速”。

　　中国具备晋升锦标赛的各种政治与经济条件

　　晋升锦标赛不是在任何一种政治体制下都可以发挥效力的，但是中国却天然具备晋升锦标赛的各种政治与经济条件：

　　第一，中国是中央集权的国家，中央或上级政府有权力决定下级政府官员的任命，即具有集中的人事权。

　　第二，无论是省与省之间，还是市、地区、县、乡之间都有非常相似的地方。这些地方政府所做的事情很相似，所以他们的绩效比较容易进行相互的比较。

　　第三，在中国目前的行政体制下，地方官员对地方经济的发展具有巨大的影响力和控制力，一些最重要的资源，如行政审批、土地征用、贷款担保、各项政策优惠等等均掌握在地方政府的手中，这就使得地方政府官员能够在相当程度上控制和影响最终考核的绩效。

　　第四，跨地区的地方政府官员之间高度竞争是中国晋升体制下的常态。原因在于，晋升与不晋升存在巨大的利益差异，这不仅表现为行政权力和地位的巨大差异，而且在政治前景上也不可同日而语：不晋升可能意味着永远没有机会或出局，而晋升意味着未来进一步的晋升机会。

　　第五，锦标赛的激励效果是逐层放大的。中国行政体制由中央、省、市(地区)、县和乡镇五级政府构成，晋升锦标赛可以发生在中央以下的任何一级地方政府之间，而中国“块块”行政管理体制在不同层次上的同构性使得晋升锦标赛得以普遍推行。比如说，在省一级干部之间采取以GDP为基础的锦标赛竞争的话，那么省级官员就必须提供较高的GDP增长水平。为此，他们可能会在辖区内的市一级推行GDP锦标赛竞争，而市又会在县一级推行锦标赛竞争，如此一层一层地往下推进。各级地方政府官员都在不断放大的锦标赛激励下，为了出人头地而努力。

　　第六，在相当长的时期内，中国政府官员处于一个非常封闭的“内部劳动力市场”，即一旦被上级领导罢免、开除，就很难在组织外部找到其它工作。官员个人也不能随意选择退出已有的职位，仕途内外存在巨大的落差，产生一种很强的“锁住”效应，造成一旦进入官场就必须努力保住职位并争取一切可能的晋升机会。

　　地方政府急于利用裁判员的身份做运动员的事情，这是最严重的障碍之一

　　从职务晋升路径来说，地方官员从最低的行政职位一步一步提拔，进入一个典型的逐级淘汰的锦标赛结构。它的最大特征是，进入下一轮的选手必须是上一轮的优胜者，每一轮被淘汰出局的选手就自动失去下一轮参赛的资格。比如说从县长这一级你没有升上去，退休了，或者被罢免了，你不可能再进行下一轮市长的竞争，这就是逐级淘汰。为了进入下一轮，你必须在这一轮获胜才有资格。

　　这样就给地方官员施加了很大的压力，形成一种非常残酷的政治竞争。由于中央对每一级别的行政干部有任职的最高年龄的限制，所以从政者必须在一定年龄升到某个级别，否则就没有机会了。比如近年来中央对省部级干部的退休年龄规定为60岁，假设一任的时间正常为5年，这意味着一个普通从政者要逐级提升为省部级干部，在最顺利的情况下也需要20年时间，但通常来说远不止这些时间。

　　近年来国家对干部任职的年龄要求越来越趋于年轻化，使得一轮竞争错过提拔机会，就可能永远失去晋升机会，这势必影响到地方官员的晋升策略，比如采取“铤而走险”的冒险策略，甚至“跑官买官”。从这个意义上说，逐级淘汰制下的行政干部的任职路径和年龄限制均不能随意确定，其中的一些微小变化都会引起巨大的连锁反应，从而最终影响到政府官员的激励。

　　除此以外，晋升锦标赛让地方官员对本地经济发展负责，也使得他们不惜一切手段去获得经济发展，这其中包括一些不利于培育和维护市场秩序的手段，如纵容本地企业生产假冒伪劣产品、违规为企业办理市场进入手续或信贷担保等。在晋升锦标赛下，地方官员一方面是地区经济增长的参赛运动员，同时又是辖区内市场竞争的裁判员，这种双重身份使得地方政府急于利用裁判员的身份做运动员的事情，这是中国经济市场化过程中面临的最严重的障碍之一。

　　中国在上世纪90年代中期陆续改革了一些政府部门的管理模式，由“块管”变成“条管”，如工商、质量监督、税收、安全生产监督等，银行也实现跨越行政区的大区管理模式。这些改革本身就有限制和纠正地方政府干预市场“越位”行为的考虑。但是，这些改革并没有从根本上改变地方政府对这些职能部门的影响力。原因在于，在晋升锦标赛下，地方官员仍然需要这些部门对本地经济发展做贡献，一旦这些部门的做法(如严格质量监督与市场秩序管理)与本地的局部利益相冲突，地方官员仍然可以动用许多地方资源对这些“条管”部门施加有效的压力。

　　因此，晋升锦标赛还进一步强化了地方官员与地方利益的联盟，使得中央的一些旨在改革政府职能、完善市场秩序的努力(如建立良好的市场秩序和全国共同市场)失去效力。近年来在媒体广为曝光的煤矿安全生产问题，这里既有官煤勾结、收受贿赂的腐败问题，也有其它根源，其中之一是地方政府的政绩观。一些地方政府为了GDP的增长和税收增长，认为安全监管过于严格会干扰地方经济的发展，因而对安全监督工作直接进行干预，采取放松执法、消极对待违规生产的企业、甚至偏袒保护这些企业的态度。在这样的环境下，安全生产监管的执行过程必然会偏离其真正的监管目标。

　　中国地方官员的治理方式应如何转型？

　　以经济增长为基础的晋升锦标赛结合了中国政府体制和经济结构的独特性质，在政府官员手中拥有巨大的行政权力和自由处置权的情况下，提供了一种具有中国特色的激励地方官员推动地方经济发展的治理方式。从国际比较的角度看，如果说地方政府在中国经济增长奇迹中作用巨大的话，那么这种作用的制度基础就是晋升锦标赛模式。

　　但是晋升锦标赛也存在着一系列的问题，中国地方官员的治理方式应如何转型？改变考核地方官员的指标体系是目前的一种改革思路，由一种比较单一的增长指标变成更具综合性的指标体系，纳入环境质量及相关要素，如绿色GDP指标，以尽量减少地方官员的努力配置扭曲。这无疑是对过去传统考核方式的一种改进。但另一方面，根据我们前面的分析，这种转变也有其潜在的成本。一是我们不得不将一些不容易量化的指标加以量化，会有测量误差；二是只要有量化的考核指标和不能被量化的维度，官员努力配置的扭曲就不可避免；最后，指标体系越复杂，因素越多，在执行过程中就越主观(比如权重的确定可能因人因时而异)，标准就越模糊，激励效果将随之降低。所以这只能代表一种局部的改进。

　　如果按照中央的科学发展观以及和谐社会的要求，一种更根本的解决之道是让政府公共服务的对象——公众对政府施政的满意度进入官员的考核过程，比如进一步发挥人大和政协在监督和问责政府官员方面的作用，引入差额选举的方式，让辖区内的公众意愿能够影响官员的仕途，并适当增加新闻媒体的监督作用。这样可以大幅度降低上级政府在考察官员所需的信息成本和设计指标的困难，从而从根本上减少对晋升锦标赛模式的依赖。(作者为北京大学光华管理学院副教授)

　　地方竞争的未来方向

　　作者：迟福林 匡贤明

　　在新阶段，怎样看待地方政府竞争、如何有效发挥地方政府作用，取决于其在发展方式转型中到底扮演什么角色。尽快放弃地方政府主导的经济发展方式，是发展方式转型的关键，也是地方形成竞争新优势的关键

　　过去30几年，各级地方政府在经济发展中发挥了重要作用，尤其是地方政府间的竞争，在相当大程度上促进了地方发展。目前，我国已从生存型的发展阶段转向了发展型的发展阶段。发展阶段的变化对我国发展方式转型提出了现实需求。未来5-10年，是我国发展方式转型的关键时期。在新阶段，怎样看待地方政府竞争、如何有效发挥地方政府作用，取决于其在发展方式转型中到底扮演什么角色。

　　地方竞争的四大追问

　　当前我国正处于发展方式转型的关键时期，地方政府转型的进程实质性地决定了发展方式转型的进程。因此，改变地方政府主导的经济发展方式，更加需要地方政府在一些基本认识上达成共识。

　　“经济增长”还是“经济发展”？继续保持20~30年的较快增长，是各方面的共识和期盼。但是，经济增长并不能解决发展的全部问题。发展除了增长这一要素外，至少还应包括 “结构、分配、就业和环境”四个要素。以增长代替发展，希望“在增长中解决所有发展的问题”，往往会带来更大的矛盾和问题。因此，新阶段以GDP增长“一俊遮百丑”的时代开始成为历史。对地方政府来说，解决好“经济增长”与“经济发展”的关系，需要果断地放弃GDP增长主义。

　　“国富优先”还是“民富优先”？长期实行国富优先的增长策略，使国家生产力增长优先并快于民众消费能力的增长，容易导致社会总需求不足，经济发展缺乏内生动力。而坚持民富优先的发展则可以带来消费能力的提高，不仅可以促进经济的持续平稳增长，还可以有力地保障社会公平，创造发展的动力和活力。因此，需要尽快实现从国富发展优先转向民富发展优先。

　　“做大蛋糕”还是“分好蛋糕”？作为一个发展中的大国，“做大蛋糕”将是我国中长期经济发展的目标。但是目前我国已进入了“不分好蛋糕就做不大蛋糕”的关键阶段。不“分好蛋糕”，不仅使“做大的蛋糕”可能成为一块“无效”的蛋糕，而且将直接造成继续“做大蛋糕”的动力不足。同时，“分蛋糕”中的某些不公平问题，将制约进一步“做大蛋糕”。一个社会需求不足、收入分配差距不断扩大的社会不可能持续地“做大蛋糕”

　　国有资本追求“盈利性”还是“公益性”？国有企业也要有盈利性，盈利性是一个企业的基本属性。但对国有企业来说，需要把盈利性建立在公益性的基础上，在盈利的基础上促进国民福祉的最大化。就是说，国有资本可以通过股份制的形式配置于经济的关键领域和重要行业，起到“四两拨千斤”的杠杆作用，也可以通过特许经营等方式配置于社会公益领域，在实现公益性目标的前提下，实现保值增值。因此，国有资本要在保障公益性的基础上追求盈利性、公益性。

　　新发展趋势下的地方新优势

　　消费主导时代与地方竞争优势。进入消费主导时代，是我国发展的基本趋势，当前，我国投资消费关系的失衡成为经济发展过程中的突出矛盾。 “十二五”是我国提升消费率的历史拐点，关键就在于能不能推进相应的政策调整与体制变革，构建消费主导的格局。从现实情况看，如果说过去地方竞争的优势主要体现在投资上，那么未来竞争优势将集中反映在消费上。前30年，为了做大经济总量，地方政府在土地、财税、行政等方面做了相应的改革，形成了有利于投资的体制安排。从消费主导的趋势看，地方政府需要尽快形成有利于消费的体制安排，形成发展的内生动力。比如在省级层面尽快推进国民收入分配格局调整，提高区域居民收入占比。应当说，哪个地方政府在这方面走得快，它在未来20~30年的竞争优势就会明显。

　　城市化时代与地方竞争优势。我国城市化滞后于工业化的格局，在相当程度上抑制了国内消费需求的释放与升级。“十二五”时期，我国将进入城市化时代，城市化水平有望达到50%~55%。从地方政府角度看，2008年全国三分之二的省级区域城市化率落后于工业化率，平均相差十个百分点左右。从发展趋势看，地方竞争的新优势就在于能不能加快城市化进程，做大城市群，形成投资消费的新载体。这就需要地方政府顺应城镇化发展的大趋势，勇于推进相应的体制变革，尽快改变城乡二元的制度安排，为形成经济主导的城市化新格局提供制度支撑。

　　公共产品短缺时代与地方竞争优势。近几年，全社会公共需求增长速度相当快，个人用于公共产品的年均支出，大概是90年代中期以前5年的支出规模。在这个背景下，地方在谋求竞争新优势方面就能“大有所为”。谁在基本公共服务均等化方面走在前列，谁就有可能在未来20~30年的区域竞争中奠定坚实的基础。这几年出现的民工荒问题，在很大程度上与农民工享受的基本公共服务严重不到位有直接关系。这两年，广东、浙江等省分别出台了省级基本公共服务均等化规划，是前瞻之举。

　　低碳经济时代与地方竞争优势。应当说，低碳经济已经成为我国发展型新阶段的基本要件之一。低碳经济不仅涉及节能减排的技术创新，更是以破解结构性矛盾为核心的制度变革；低碳经济不仅是一场环境革命，更是一场深刻的经济社会革命，它要求发展方式尽快实现从中高碳经济向低碳经济转变。从地方政府来说，低碳经济是形成发展新优势的一次历史性机遇。尤其是对欠发达地区，是“弯道超车”的契机。例如，是否满足低碳标准，有可能成为未来决定投资与消费的重要因素。再例如，能否在低碳技术上重大突破，决定了地方能否占领未来的技术高地。

　　形成竞争新优势要放弃地方政府主导的经济增长方式

　　过去30年，适应于做大经济总量的需求，我国地方政府之间展开竞争。各级地方政府通过设计制度环境、政策、区位、营销等竞争战略，通过压低要素成本，旨在尽可能地提高当地经济增长速度、扩大经济总量，由此形成了以地方政府为主导、以国有经济为主体、以重化工业为载体、以资源环境为代价、以投资出口为驱动的经济增长方式。应当说，这一策略是成功的，但是也产生了很多矛盾：

　　首先，增长主义无法解决资源环境的矛盾。追求总量的扩张，使地方政府更偏好于投资重化工业，由此带来较为沉重的资源环境压力。例如，较早开始工业化的珠三角地区已是重酸雨区。其次，增长主义无法解决公共产品短缺的矛盾。增长主义以追求经济增长为首要目标，形成了激励地方追求增长的分税体制，这带来了地方政府的财力与事权不匹配。由此，地方政府一方面缺乏提供公共产品的积极性，另一方面也缺乏提供公共产品的稳定财力。再次，增长主义无法解决日益拉大的收入差距。为了促进经济增长，权力和资本很容易结合在一起，通过压低劳动者工资收入，形成财富高度分化、收入差距不断扩大的收入分配格局。这使得居民收入偏低，难以形成消费主导的基础。

　　总的来看，尽快放弃地方政府主导的经济发展方式，是发展方式转型的关键，也是地方形成竞争新优势的关键。目前中央已出台十余个区域规划，基本出发点就是希望地方政府在发展方式转型上发挥各自特点，率先突破，进而为全国发展方式转型提供经验。

　　进入发展型新阶段，适应经济社会发展的客观需求，地方政府之间的竞争不是“要不要”的问题，而是“如何竞争”的问题。地方政府要把竞争的主要精力集中于发展方式转型上。在转型中取代传统的低成本优势，在转型中形成新的竞争优势。只有这样，才能真正推进公平与可持续发展。(作者分别为中国<海南>改革发展研究院院长；中国<海南>改革发展研究院经济研究所所长)

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