均衡发展是义务教育的战略性任务

青海省大通县朔北藏族乡中心学校特岗教师姜兰在生物课堂上给学生讲解“被子植物的花怎样发育成果实”。本报记者 张学军 摄

1998-2008年我国农村义务教育阶段在校生人数

1998-2008年我国农村学校数、教学点数和班级数

给处于发展弱势的学校多一点滋养的雨露。CFP供图
读者点题
想让孩子上好学，普通家庭该怎么办？
“什么时候学校的窗户能都安上玻璃，让孩子不再受冻？”2010年2月新学期开学前，江西省玉山县群力乡中心小学的一位学生家长担心持续来袭的寒潮会把上小学二年级的女儿冻病了。和去年一样，她找出家里剩余的化肥编织袋，让孩子带到学校“糊”窗户。“乡里的学校条件差，留不住老师，有‘能力’的家庭早把孩子转到县里上学了。我们家没有‘能力’，可也想让孩子受好的教育。谁能告诉我们该怎么办？”
这位家长反映的情况，正是我国教育城乡差距、地区差异、校际差异较大现状的一个缩影。义务教育阶段，教育均衡作为教育公平的一种表现形式，是社会公平在教育领域的延伸和体现。推动义务教育均衡发展是构建和谐社会的重要内容。本版特选登《纲要》文本关于义务教育均衡的内容以及社会各界的意见和建议，期待共同推动我国义务教育的均衡发展，让尽可能多的孩子都能上好学。
话题背景
义务教育作为政府提供的一种基本公共服务，具有公益性、普惠性、公平性的特征。均衡发展是义务教育的应有之义。
《义务教育法》颁布实施以来，我国一直把义务教育作为教育改革和发展的重中之重。过去，义务教育的重点主要在实现普及上，首先解决法律规定的适龄儿童、少年“有学上”的问题。在实现全面普及之后，均衡发展成为义务教育的重中之重。努力缩小区域之间、城乡之间、学校之间的发展差距，让适龄儿童、少年“上好学”，是义务教育改革发展的必然要求。
当前，我国正处于经济社会发展的重要转型时期，经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，一些矛盾逐渐显现。教育对这些问题的解决具有举足轻重的作用。失衡的教育则会复制甚至放大经济社会发展中的差距，使这种差距在代际间传递。
为了加快推进义务教育均衡发展，2005年教育部颁布了《关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》。2006年，新修订的《中华人民共和国义务教育法》明确提出：“国务院和县级以上地方人民政府应当合理配置教育资源，促进义务教育均衡发展”，这使得促进义务教育均衡发展成为各级政府的法定义务。2007年，党的十七大明确提出：“优化教育结构，促进义务教育均衡发展。”这些思想和决策为我国推进义务教育均衡发展奠定了思想基础，提供了政策保障。
在具体实施层面，国家出台了一系列政策措施，实施了一系列重大工程项目，大力改善农村地区、民族地区义务教育学校办学条件，全面实现免费义务教育，各地也着手解决区域内学校之间发展不均衡问题。2006年和2007年，我国还分别启动了“农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划”，及在6所部属师范大学实行免费师范生教育，为中小学教师队伍注入新的生机和活力。
权威解读
大力推进义务教育均衡发展 促进教育公平
北京师范大学副校长 董奇
改革开放30多年来，我国义务教育事业的发展取得了巨大的成就，完成了基本普及九年义务教育、基本扫除青壮年文盲的历史性任务，保障了所有适龄儿童少年享受义务教育的权利。近年来又将发展农村教育作为教育工作的重中之重，实施了“国家西部‘两基’攻坚计划”、“贫困地区义务教育工程”、“农村中小学危房改造工程”等一系列重大工程项目，农村义务教育全面纳入财政保障范围，城乡办学条件得到明显改善，办学质量得到整体提升。
然而，我国义务教育事业的发展也存在一些突出问题，义务教育发展不均衡就是其中之一，主要表现在城乡间、区域间、区域内校际，甚至校内不同班级间存在差异。农村地区、革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区在校舍、设备、图书、经费保障、师资水平等方面都落后于城市和发达地区，对提升教育质量起关键作用的优秀教师和优秀教育管理者大多集中在城市地区，农村和薄弱地区的优秀师资本身不足且不断流失。有的区县内部不均衡情况也较突出，少量条件优越的学校与区县内其他普通校的办学条件形成鲜明对比。此外，有的学校还通过各种名目设置配备好师资的“重点班”，使得在同一学校学习的学生不能享受同等的教育资源，造成了学校内部的不均衡。
这些不均衡现象引发了诸多的社会问题，如择校现象，从而背离了义务教育的公益性质，偏离了党的十七大提出的促进教育公平的目标，违背了2006年新修订的《义务教育法》中促进义务教育均衡发展的规定，导致了社会公众对义务教育的不满。国内外的相关研究表明，义务教育的不均衡发展影响到社会公平、社会的凝聚力和社会的稳定发展，需要引起高度重视。
义务教育发展的不均衡是我国经济社会发展不平衡、一些历史政策和社会转型等多种因素的产物，需要多管齐下，逐步解决。结合《国家中长期教育改革和发展纲要》征求意见，我认为，近阶段可采取的主要措施包括：
建立推进均衡发展的保障性制度
明确推进义务教育均衡发展的重要任务，尽快建立推进义务教育均衡发展的保障性制度。各级人民政府应把推进义务教育均衡发展作为本级政府教育工作的核心任务。同时，要尽快建立以下四项保障性制度：一是建立起义务教育均衡发展的监测与评估制度，要尽快研究制订义务教育均衡发展的监测与评估标准，以科学客观的数据准确把握全国及各地义务教育均衡发展的现状、发展变化特征与存在问题，为推进义务教育的均衡发展提供准确的数据。二是要充分利用均衡发展状况的监测数据，建立对各级政府推进义务教育均衡发展的绩效考核制度，要把义务教育均衡发展水平、优质资源共享状况等，作为评估各地教育工作水平的重要指标，上级政府督导下级政府教育工作的重要内容和考核领导干部政绩的重要方面。三是要建立起对各地推进义务教育均衡发展状况的公示制度，以便接受社会监督。四是要建立责任追究制度，对推进教育均衡发展方面工作不力的地方政府、教育部门或相关人员，要追究相关责任。
建立义务教育财政投入标准
建立义务教育财政投入标准，加大对经济不发达、教育发展薄弱地区财政投入的倾斜力度，规范学校收费行为，加强对学校预算外资金的管理。义务教育财政投入的合理配置是促进义务教育均衡发展的重要保障。为此，一是需要建立义务教育经费投入标准、教师工资标准以及办学条件标准，为政府财政投入提供核算依据。二是要根据各地区经济水平和教育发展的具体情况，合理建立中央政府、省级政府对地方义务教育财政转移支付制度，加大对边远贫困地区的财政扶持和政策倾斜，对于经济发展十分落后、财政能力薄弱的区域，应当建立以中央或省级政府投入为主的财政制度，切实保障义务教育财政的均衡配置。三是义务教育阶段学校禁止收费，政府应当严格管理学校在财政拨款以外的收入，并统筹使用，对这部分收入，应当明确其用途，如不得用于对学校的超标准建设投入，不得用于扩大义务教育的不均衡。四是要采取坚决措施，禁止有关部门和单位用公共资源交换优质学校学位，导致义务教育不均衡进一步扩大的现象。五是通过信息公开的方式建立学校教育经费使用的公共监督机制。六是加大对贫困家庭子女的义务教育资助力度，提高补助标准，为其完成义务教育阶段的学习提供基本的经济保障。
实施义务教育学校标准化建设
实施义务教育学校标准化建设，推动区域内学校硬件和师资的均衡配置。要促进义务教育均衡发展，首先要缩小学校在校舍、设备、图书等硬件资源的差距，制订义务教育阶段全国统一的学校最低办学标准，各省和区县应根据自身的省情、区情进行学校标准化建设，要坚决控制超标准建设学校，着力改造低于办学标准的城镇和农村薄弱学校，逐步实现区域内部办学硬件条件的均衡配置。同时，应进一步加大以师资为核心的软件资源的合理配置，制订和执行教师资格标准，建立资格定期认证制度，创新教师补充和退出机制，对不符合要求的教师进行转岗；加大对农村学校教师配置的额度，扩大“农村义务教育学校教师特设岗位计划”，吸引优秀的高校毕业生到农村从教；运用多种手段加强教师培训，特别是对薄弱学校教师培训的力度；实施教师定期交流制度，将骨干教师评选、职务评定与在农村和薄弱学校任教的年限与业绩挂钩，实施骨干教师定期动态评估制度，促进优秀师资的区域内共享；创新校长管理制度，规定校长在同一所学校的任职年限和跨校交流制度，使名校长与名校脱钩，鼓励名校长到薄弱学校进行新的创业，大力树立和表彰一批能改造薄弱校的新名校长典型。
改革招生方式实施指标到校
改革高中招生方式，促进县域内义务教育均衡发展。打破义务教育择校的恶性循环，可以从改革高中招生方式入手。具体而言，可以实行将优质普通高中和优质中等职业学校招生名额合理分配到县域内各个初中，保证每个初中都有一定比例的学生升入优质普通高中和优质中等职业学校。与此相配套，各级教育管理部门还应进一步加强对义务教育阶段“重点学校”和“重点班”的清理工作，要彻底禁止设置任何形式的该类学校和班级。
确保进城务工人员子女平等接受教育
采取多种措施确保进城务工人员随迁子女平等接受义务教育。为确保进城务工人员随迁子女义务教育机会的均等，各地政府一是要把进城务工人员随迁子女的教育纳入到本地教育整体规划中来，在教育政策上一视同仁。二是要充分发挥公办教育资源的作用，让公办学校成为接收进城务工人员随迁子女的主体。三是要建立义务教育阶段新的适应受教育人口流动特点的教育财政拨款制度，把向学生户籍所在地拨款转变为向学生实际就读地拨款。四是要制订进城务工人员随迁子女义务教育后在当地参加升学考试的办法。五是各接收学校要尽快建立进城务工人员随迁子女学习和心理支持系统，帮助这部分儿童适应城市生活和学习，促进与城市学生的融合。
大力发展优质特色民办教育
大力发展优质、特色民办教育，满足公众多样化、个性化教育需求。随着独生子女政策的实施，家庭经济收入的增加和对教育的日益重视，老百姓对义务教育的需求表现出多样化和个性化特点。不少家庭对优质、特色教育资源有着强烈的需求。但我国仍处在社会主义初级阶段，政府对义务教育的投入只能保证基本的教育质量，尚无法满足这部分家庭对更大投入、更优质和更有特色教育资源的需要。国内外成功经验表明，大力发展优质、特色民办教育，是解决这一矛盾的有效途径。民办教育是国家义务教育体系的有机组成部分，对满足公众多元化教育需求和缓解优质教育资源不足的矛盾有重要作用。建议各级政府、教育行政部门依据市场需求科学规划民办学校的布局与办学规模，加大对优质民办学校的扶持力度，并予以一定的政策倾斜。
纲要原文
推进义务教育均衡发展
均衡发展是义务教育的战略性任务。推进义务教育学校标准化建设，建立健全义务教育均衡发展保障机制，均衡配置教师、设备、图书、校舍等各项资源。
切实缩小校际差距，着力解决择校问题。加快薄弱学校改造，着力提高师资水平。实行县（区）域内教师和校长交流制度。实行优质普通高中和优质中等职业学校招生名额合理分配到区域内初中的办法。义务教育阶段不得设置重点学校和重点班。在保证适龄儿童少年就近进入公办学校的前提下，发展民办教育，提供选择机会。
加快缩小城乡差距。建立城乡一体化的义务教育发展机制，在财政拨款、学校建设、教师配置等方面向农村倾斜。率先在县（区）域内实现城乡均衡发展，逐步在更大范围内推进。
努力缩小区域差距。加大对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区义务教育的转移支付力度。鼓励发达地区支援欠发达地区。（摘自《规划纲要》征求意见文本）
见仁见智
均衡还应细化到班级
目前，全国绝大多数学校为了提高上重点学校的上线人数，都分“快慢班”或“实验班”，这样对学习基础较弱的学生很不公平。我认为，在教育公平方面，除了均衡配置教师、设备、图书、校舍等各项资源外，在学校内一定要实现班级均衡，对变相编“快慢班”或“实验班”的学校给予严肃处理。（读者 陈丹旭）
切实提高边远地区教师待遇
要实现教育均衡，很重要的一点就是切实提高边远地区教师待遇。要高到什么程度？我个人认为，要高到让大多数人愿意去边远地区从教。（读者 王志成）
加大农村学校教育投入
要解决教育均衡发展，实现教育公平，关键在于加大对薄弱学校和农村学校的投入。较大幅度地提高农村学校（尤其是边远山区）学校教师的待遇，增添教育教学设施，改善办学条件，让好教师愿意留下来。对于教学布局调整后实行寄宿制的学校，应该配备足够的生活教师，让那些远离父母的学生生活上有人照料，而不是像现在许多农村寄宿小学的学生一样因年龄小无人照料生活难以自理。（读者 谢昆林）
为教师发展装上发动机
义务教育要均衡发展，并不是移山填海，而是要给落后的车子换一换发动机，让它跑快点。从教师的角度出发，我认为：一靠定期交流。让不同层次学校的教师进行双向流动，水活了，生机就有了。二靠合理分流。让跟不上时代步伐的教师从教室里走出来，安排到其他合适的岗位上去。三靠学习培训。教师的业务水平直接关系到教育的质量。要教出一流的学生就必须有一流的教师，而一流的教师不是一蹴而就的，对教师的培训必须贯穿教师的整个教学生涯。四靠结构安排。学校发展的不均衡还表现为教师分配的不均衡，结构性缺编在农村学校尤其明显，严重阻碍了学生素质的全面发展。（读者 沈亚平）
教师建言
抓均衡关键看师资
■浙江省桐乡市崇德小学 夏富庆
■问题：教育不均衡的一个重要表现形式是师资不均衡，学生“择校”主要是“择”教师。
■建议：实施师资均衡化发展，为农村学校留住优秀教师。
均衡是一个目标，一个理想。不均衡客观存在，而且将长期存在，比如各个学校所处地理位置的不同就决定了生源的天然不均衡。因此，要实现教育均衡，国家必须有所作为。抓住师资均衡，就抓住了提高学校办学水平的关键点，也就抓住了均衡的核心要素。
怎样才能实现师资均衡呢？笔者建议从以下几方面入手：
一是实现教师素质均衡化。通过数十年的努力，我国的教师队伍水平总体上有了很大的发展和提高。随着师范生的不断充实、老教师的退休，教师队伍的大换血也基本完成。尽管教师队伍整体素质提高了，但教师之间的不均衡仍然存在。
二是实现教师待遇均衡化。近年来，国家通过采取各项措施，将教师的待遇差距不断缩小。但实际上，学校与学校之间仍然存在福利上的差距。这其中有历史原因也有现实原因，比如有的学校除财政拨款外还有其他经费来源，有的学校有节编奖励，等等。
三是实现教师发展机会均衡化。为什么很多农村学校的年轻教师希望调到城里工作？主要原因是为了自身的发展，为了实现自身的价值。农村学校因为生源质量不高、教育教学设施相对落后，学校文化氛围、人际关系、办学理念等因素都可能影响教师的发展，特别是参加教研科研活动的机会相对较少。而城里学校教师的发展机会相对更多、发展的平台相对更高。众所周知，城镇学校青年教师的成才比例比农村学校高许多。
四是教师工作环境设施均衡化。随着城关建设进程的加快，人居环境也在逐步改善，人们纷纷涌入城市。相对而言，农村或中心镇的建设速度远远跟不上城关镇的发展速度。虽然现在强调城乡一体化建设，但城乡差别依然存在。近年来，虽然教育部门投入大量资金加强学校的基础设施建设，但一些乡村学校的工作环境和条件仍然有待改善。
五是学校在系统中的地位均衡化。由于学校办学历史不同，办学水平高低不一，各学校在系统中的地位实际上也不相同，客观上造成了校际不均衡。比如实验小学的地位就比乡村学校高一些。对于教师来说，在地位不同的学校，无论是心理平衡度还是工作积极性都会有所差别，其自信程度也不一样。
六是学校文化建设均衡化。优秀学校积淀下来的传统和办学理念对教师的潜移默化作用不容低估，而一些薄弱学校之所以薄弱的原因也就在于学校文化建设虚弱、办学理念滞后，没有好的传统，教师敬业精神不足等。
如果教育行政部门能够在以上6个方面下功夫，除了用情留人、用理留人，更用制度留人，农村学校就能在很大程度上留住优秀教师，为实现教育均衡奠定基础。
典型说话
仙桃优化师资配置让弱校变强
面对生源分布不均衡和师资配备不均衡两重难题，湖北省仙桃市围绕优化教师配置做文章，在体制机制创新上下功夫，有效提升了薄弱学校办学水平。
2009年4月，仙桃在10所城区学校推行“一校制”改革试点，即在一定的区域范围内，选择一所师资力量雄厚、办学条件较好的学校，就近代管一所薄弱学校，推行“一个法人代表，两个办学实体，教学统一管理，资源共同分享”的管理机制。
打破乡镇界限，教师实行无校籍管理、按学科需要配置。如今，先进的教育理念已在仙桃很多农村学校变成了现实。3个乡镇的21所农村中小学大力推行“学区制”改革，即选择一所优质镇直初中与镇办中小学校合并，实行“一套班子、两块牌子”的管理模式，统筹管理学区内所有中小学。实行无校籍学区制管理后，教师由学区统一调配，通过异校任教、对口支教、联校走教等形式，不仅解决了小学师资短缺的问题，也让中学教师编制大大“瘦身”，3个乡镇的农村学校全部开齐开足了课程。
与此同时，仙桃市还在2所城区学校和28所农村学校开展“联校制”改革试点，即师资雄厚的优质学校与师资薄弱的学校实行联合，推行“法人独立、互联互助、以强带弱、对口支援”的管理模式，希望通过选派教师任教、支教，以及加强校际联系，让薄弱学校焕发出勃勃生机。
通过建立教师补充机制、保障待遇、加强培训等措施，仙桃市还提高了农村教师的整体素质，点燃了每个教师的发展激情。现在，仙桃市每年按照学科需求面向社会招聘教师，招聘岗位向体育、艺术、计算机等紧缺学科倾斜，所有招聘教师一律安排到农村中小学任教。待遇上实行“三个倾斜”：职称评定向农村教师倾斜，绩效工资发放向农村教师倾斜，住房向农村教师倾斜。 （本报记者 王亮 程墨）
【链接】
21世纪以来，我国农村中小学生源逐年减少，农村中小学布局调整取得明显成效，教育资源得到优化整合，区域教育发展趋向均衡，教育教学质量明显提高。（数据来源：教育部网站）