辽宁经济信息网

对推进国库集中收付制度改革的探索和思考
作者: 吕　东
',1)">
国库集中收付制度改革是当前乃至今后一定时期财政管理体制改革的重头戏，是一项功在当代、利在千秋的工作，中央、省、市级部门的财政国库集中支付改革已陆续铺开。实践证明，推行和完善国库集中支付制度是“最终规范政府性资金收付的最彻底、最完善、最可靠的模式”。本文结合国库集中收付制度改革的前期实践经验，对推进国库集中收付制度改革相关内容加以探讨。
一、现国库集中收付制度的运行模式
国库集中收付制度运行模式是，以国库集中支付为平台，建立起涵盖一切财政收支活动的国库集中收付制度，做到“收入一个笼子，支出一个漏斗，监督一把尺子，运行一竿子到底”。收入一个笼子，就是将所有财政性收入全部纳入国库（或预算外财政专户），解决预算内外多头开户和缴额不及时等问题；支出一个漏斗，就是将所有财政性支出全部通过国库单一账户拨付，解决资金拨付环节多、管理分散的问题；监督一把尺子，就是转变财政管理职能，集中力量监督检查收付中心预算执行情况、单位资金使用情况、收入缴存情况以及其他违纪问题；运行一竿子到底，就是减少中间环节，在第一时间内实现资金收付，逐步建立收入直达国库（或预算外财政专户）、工资直达个人专户、经费直达收款单位、采购资金直达中标单位的财政资金管理机制。
二、推行国库集中收付制度应注意的关键问题
1.突出前瞻性，确保专用性、实用性是国库集中支付的重要内容。“预”则立，这是一个朴素的道理，突出前瞻性、计划性，就是要求预算单位在“预”字上下功夫，“预”要建立在客观真实及对未来事物发展变化的把握上，客观、合理、公正地为收支预算服务。比如说，在编制收支预算时，一是要做到内容完整，预算要涵盖单位所有收支，不仅包括预算内资金，还包括预算外资金等等；二是要对收支进行细化，单位在编制预算时要很好地结合次年政府经济和社会发展，具体规划，作出科学、合理的前瞻性预测，使基本建设支出以及除经常性经费外的行政事业专项支出年初基本落实到具体项目，使预算真正体现出计划性和可操作性，确保国库集中收付制度按即定目标发挥作用。
2.实行国库集中支付必须把动态和静态管理结合起来。长期以来，由于预算收支科目体系及编制方法的不科学、不合理，造成预算编制过粗，支出预算只增不减，预算套预算，财政本年没核定的支出指标与实际情况差距很大，导致预算管理约束力不强，单位频繁追加预算，致使动大于静，这种态势严重影响了预算的执行。为了正确处理好动与静的关系，在编制部门综合预算前，财政根据政府经济社会发展要求提出预算编制改革要点，判定科学合理系统的人员经费定额等有关标准的调整意见，并按照早编、细编预算要求，完善部门预算，能纳入年度预算的尽量纳入年度预算，避免因考虑不周导致的项目遗漏。综合预算在经过多轮的“上下”调查、测算、核对，最后经人大批准，是一个具有法律效力的预算文本，是一个在一定时点上的静态预算，这就要求我们站在依法行政、依法理财的高度认真贯彻执行，提高预算执行的到位率，并最大限度地讲求资金的使用效益。与此同时，我们在执行中，要积极主动地分析预算执行的差异性，从一般情况看形成差异的主要原因是政策、物价及不可预见因素，对缺口要进行认真分析，属于管理原因形成的超支和节约应该采取切实有效措施，建立严格的行之有效的奖惩责任制，从机制上把财政资金管住管好，属于政策、物价及不可预见因素形成的投资缺口，应该实事求是地加以解决，但是要严格规范追加的报批程序，由单位提出申请，财政部门初审（分四个环节运行，即业务处意见、预算处意见、分管领导意见、局长意见），市长审定，上报人大通过。只有这样，把动态和静态管理有机地结合起来，才能确保国库集中支付有效地贯彻执行。
3.实行国库集中支付必须处理好重点和一般的关系。实行国库集中支付要在部门综合预算上下真功夫，要提高预算的透明度，要注重预算的完整性、准确性及可操作性。从预算的完整、系统性讲，部门综合预算归纳起来主要是人员经费、公用费用及项目发展支出，人员经费及公用费用是部门综合预算的“一般”，这个“一般”要根据人员基数、工资水平及定额标准编制。其中，对单位、个人经费支出，应严格按照国家规定的工资福利等标准，按编内实有人数逐人核定，并且其每年的定额标准应随国家工资改革的审批做适当调整。公用经费定额中的各项内容的计算也应以人员为主，同时辅之以能够定量的物或工作任务。对于项目发展支出有的可依据配套资金文件确定本级预算安排数，有的可根据规范的建筑预算价格文本及物价变动情况编制，有的则要根据实际状况分析填列，这些都要求依据标准、定额及资料突出政策性及科学性、细化预算项目。这就要求预算单位平时突出重点,深入实际，收集资料，使项目支出的预算编制做到“水到渠成”。处理好重点和一般的关系，有利于规范部门综合预算，有利于国库集中支付更好地实践、运行、完善。
4.实行国库集中支付必须处理好与其他改革的关系，以确保配套改革整体推进。按照管理职能和执行职能相分离的原则，做好预算、财政国库管理机构与国库收付中心、政府采购监管机构与政府采购执行机构的分设工作，完善预算编制、执行和监督的制衡机制，建立分工合理、协调运作的财政国库管理体制，与此同时，加快电子技术的运用步伐，以尽快形成国库集中支付为核心的财政管理信息网络支撑体系，为财政管理制度改革提供技术支持，实现对财政性资金运行的全过程监督，以确保国库集中支付与其他改革相互促进，共同服务。
5.实行国库集中支付必须把信息和控制结合起来。国库集中支付的目标之一是加强支出及过程管理，以不断提高资金的使用效益。现代社会效益是经济活动的核心，支出效益的改善有赖于支出管理，一个好的政策必须依靠支出管理，而加强支出管理，必须把现代信息及控制结合起来。在依法理财实践中，通过会计技术方法及财务管理客观上形成了比较系统的信息资源，对这些信息进行分析、提炼。开发其价值，对于提高理财水平具有十分重要的意义。善于收集和利用信息，掌握和运用系统方法、控制理论将不断地提高我们的科学决策水平。
三、深化改革的对策建议
1.从制度层面，要进一步完善新制度。完备的法律法规是财政国库集中收付制度实施的保障，是顺利推进改革的基础，制定符合实际需要的一系列办法、法规，对相关办法进行修改和补充。
2．从技术层面，要进一步加快电子化、网络化建设。实行财政国库集中收付制度之后，众多的单位，复杂的手续，频繁的结算，加之还有许多需要传递共享的信息资源，将形成庞大的“信息流”，如果信息“管道”不畅，资金的缴入、划拨、清算诸环节将会严重受阻，无疑制约了财政国库集中收付制度的推行。因此，加快财政、国库、银行之间的信息网络建设，实现财政数据的网络传输，是实现财政国库集中收付制度的先决条件，“瓶颈”不打通，财政国库集中收付制度难以运行。同时要不断完善集中支付软件，进一步增强系统的稳定性，进行信息系统的“大平台”建设，着重完善集中支付系统和指标系统接口、工资支付系统接口，提高集中支付系统数据的完整性，是促进财政改革进一步深化的前提条件。
3.从操作层面，要增强改革中实际操作的科学性、协调性、规范性。一是加快预算编制、政府采购等配套改革的步伐，形成改革合力，共同构筑公共财政的基本框架，充分发挥改革的效能。调整部门预算编制时段，将预算编制及审批时间提前，做到年度前编制、年初研究批复，满足细编预算所需时间，保证预算编制质量。二是加强各部门操作行为的协调性，减少改革中“越位”、“错位”和“缺位”现象，确保政府部门依法行政、公正行政。三是建立针对性、操作性强的部门内控制度和科学、严密的部门间监督制约机制。
4.从思想观念层面，一要克服本位主义思想，正确理解国库集中收付制度改革的重要意义。二要打破传统思维定式的束缚。一方面，要改变传统的“国库存款不计息，汇划业务不收费，无偿代理”计划经济模式，给予代理支付中心的商业银行手续费；另一方面，应根据实际需要，推广使用“国库支票”等结算工具，简化集中支付手续。三是财政国库管理制度改革是一项全新的工作，无论是财政部门、人民银行的组织者，还是预算单位的具体操作人员，培训是一项必不可少的工作，为了保证改革的顺利实施，采取全方位的培训方法，对每一个预算单位，对每一个代理银行支付业务的营业网点，对财政内部培训到每一个工作人员，层层培训，全面理解。
5.从范围层面，财政部门要在财政专项资金和预算外资金支出管理上取得新的突破。一是在我国目前财政资金预算管理体系中，预算内外资金还是两个相互独立的预算体系，预算外资金财政专户所具有的收支核算功能，和预算内国库单一账户所具有的功能一致，将预算外资金纳入国库单一账户统一办理，是必然趋势，逐步清理取消不合理的收费，减少预算外资金的规模，将预算外资金分项逐步纳入预算内管理。二是随着国库集中支付范围的扩大和改革的深入，上下级之间资金往来的规范，预算单位的各类拨款户、基本账户、一般结算户等都要相应撤销，为国库集中支付改革的深入做有益的探索。三是着力提高两个比重，即纳入国库集中支付的财政支出占本级财政支出的比重，直接支付额占国库集中支付额的比重。
6.从效率层面，进一步优化业务流程，提高财政资金支付效率，特别是要简化财政内部对用款计划的审批环节，并且要进一步规范财政部门的审批时限，尽量在规定的时间内完成审批，保证单位及时用款。改进和简化资金清算程序，节省清算时间，延长单位使用资金的时间，方便单位用款，同时建议人民银行制定电子信息的使用和管理办法，建议取消纸质凭证的传递，实现网上资金的清算。
7.从监管层面，一是完善财政直接支付与财政授权支付的后续监管机制，对财政资金进行跟踪问效，将监控预算单位资金使用方向和资金流向作为深化国库集中支付改革的一项主要任务，研究制定国库集中支付动态监控的各项制度，明确监控机构的职责，确定工作方法和工作范围，开发动态监控系统，通过动态监控纠正预算执行中的偏差，保证财政资金的规范使用，以便实施全方位的支出监控。二是明确对预算单位通过零余额账户支取现金额度的规定，对于预算单位大额资金申请，财政部门要拒绝支付，如遇特殊情况确实要支付资金，必须经财政部门审批后拨付，并在拨付后备案待查。