以机制创新推动中国特色社会主义检察制度的完善与发展

湖北省人民检察院检察长   敬大力
近年来，中国特色社会主义检察制度不断发展与完善，但客观上仍然存在一些制约检察工作发展的体制性、机制性障碍，需要通过积极稳妥地推进检察改革加以解决。检察改革要进行统筹设计、科学规划、系统构建。既努力争取检察体制、机制和制度的“应然”，也要积极落实检察体制、机制和制度的“实然”。既要重视对涉及检察体制改革与修改完善立法等宏观层面的改革举措，又要重视工作机制创新，通过机制创新保障检察工作依法、规范、高效运行，以机制创新推动中国特色社会主义检察制度的完善与发展。当前，实践中还有很多工作机制方面的问题亟待解决，需要积极探索、改革创新。笔者认为应重点在以下五个方面积极推进机制创新：
一、加强检察工作一体化机制建设
现行检察机关领导体制是与国家政治体制相适应的，符合检察工作的实际需要，实践中也是行之有效的。当前检察机关要研究的一体化，应当是在工作机制层面的一体化，是在现行政治体制和法律制度框架下的“检察工作一体化”，而不是与是否实行“检察独立”、“垂直领导”等领导体制问题相关联的“检察一体化”。加强检察工作一体化机制建设，是落实检察机关上下级领导体制，发挥检察机关整体优势，保障检察工作规范有序运作，提高执法水平和效率，增强检察机关法律监督能力的迫切需要和有效途径。
检察工作一体化机制强调检察工作的整体性、统一性，应按照“上下统一、横向协作、内部整合、总体统筹”的要求来进行构建。“上下统一”就是要充分发挥检察机关领导体制的优势，强化上级院对下级院的领导关系，下级服从上级，上级支持下级，克服检察权地方化、部门化的倾向。“横向协作”就是要加强检察机关之间的相互协作，加强沟通，取得理解、支持与配合。“内部整合”就是要充分发挥检察机关各业务部门的职能作用与优势，在工作中加强配合与联系，紧密配合，形成合力。“总体统筹”就是要坚持检察机关上下、横向、内部之间结成统一的整体，运转高效、关系协调、规范有序，充分发挥整体效能。以上四个方面有机结合，要强调多向度的整合，才能实现检察工作的整体性、统一性。需要指出的是，不宜将“整体的一体化”分割为“部门的一体化”。在出现检察权地方化、部门化和分散主义倾向的情况下，当务之急是“收拢手指，攥紧拳头”，形成法律监督的合力。
加强检察工作一体化机制建设的重点是以下几个方面：（1）建立健全落实检察机关上下级领导体制的工作机制。（2）加强侦查工作的统一组织、指挥、管理与协调。（3）加强情报信息的统一管理和综合分析利用。（4）提高公诉工作的整体合力。（5）加强侦、捕、诉各部门的相互制约与协作配合。（6）综合运用监督措施形成法律监督合力。（7）坚持惩防并举，落实预防工作责任制与加强各部门协调配合。（8）加强各地检察机关的检务协作。除上述八个方面外，在检察资源配置、涉检信访工作、司法警察管理与勤务等方面，都应按照一体化的要求，改革创新工作机制。同时，在执法规范、队伍建设、人员培训、经费保障、资源配置等方面，要提供检察工作一体化的保障措施。
二、探索建立法律监督调查机制
监督纠正诉讼活动中的违法行为，检察机关责无旁贷。没有调查就没有发言权，如果对监督事项不经调查，监督的根基就不牢，监督的质量就不高。检察机关应当在现行法律框架内，探索建立一套以发现、核实、纠正司法执法人员违法行为为核心内容的法律监督调查机制。建立法律监督调查机制，其法律依据就是宪法和法律对检察机关职权的有关规定，检察机关依法对有关机关的诉讼活动是否合法实行监督，有权对监督的事项进行审查，包括就一些重要事项进行必要的调查，依此判断其是否合法，并提出纠正违法的意见或检察建议。其根本意义在于加强对诉讼活动的法律监督，提高监督质量，增强监督的针对性、有效性。
湖北检察机关在侦查监督工作中对调查机制进行了探索并在50个基层检察院开展改革试点工作。试点充分表明建立与运行侦查活动监督调查机制，有利于侦查活动监督从被动监督、事后监督向主动监督、同步监督转变，有利于监督手段从单一型向复合型转变，有利于从单一监督向合力监督转变，有利于增强监督实效。湖北省检察院在总结试点经验基础上，今年已制定《刑事立案监督、侦查活动监督调查办法（试行）》，进一步确立了调查范围，进一步明确了受理、调查、处理的有关规定。湖北省检察院还提出，刑事立案监督、侦查活动监督调查机制只是法律监督调查机制的一个重要方面。检察机关应同时探索建立对刑事审判、刑罚执行以及民事审判、行政诉讼监督调查机制，进一步明确法律监督调查机制的范围、功能、程序、效力等内容，形成健全的法律监督调查机制体系，强化法律监督的整体效能。
三、建立健全促进公正、规范、文明执法的长效机制
要解决执法不公正、不规范、不文明的问题，关键是要建立健全促进公正、规范、文明执法的长效机制。必须纠正实际工作中重教育整顿轻长效机制建设的倾向，通过加强机制建设实现以制度管人管事，发挥长效机制的治本作用。长效机制建设应在四个方面着力：一是制定包括惩罚措施的禁止性规定。对于执法不规范行为，均应出台相关的禁止性规定。对违反禁令的行为，应明确规定具体的惩罚措施，增强禁令的强制性，以确保令行禁止。二是制定可操作性的界限性规定。如应根据法律法规和高检院的有关规定，进一步明确超越管辖权违法违规办案与依法管辖的界限，明确追缴、扣押涉案款物的界限，以及将扣押款物发还发案单位、上缴财政、移交有关部门或单位处理的范围等，有效防止因界限不清引发执法不规范问题。三是制定规范办案流程的程序性规定。按照规制统一、科学合理、简便易行的要求，规范各项检察业务办案流程，加强办案流程控制，明确各个执法环节的工作要求、方法和办案期限，使各个办案环节衔接紧密，办案程序规范严密。同时，应将追缴、扣押涉案款物、办案安全防范措施等纳入办案程序管理。四是建立规范执法的保障机制。重点加强“抓基础、管长远”的经费保障机制、办案安全防范机制建设。
四、健全完善执法办案的科学考评和绩效管理机制
加强考评和实行绩效管理是强化执法办案工作宏观指导和管理的重要途径。建立执法办案的科学考评和绩效管理机制，不仅能够客观准确地评价执法办案的绩效，及时发现和纠正办案工作中存在起伏摇摆、发展不平衡、工作顾此失彼等问题，更重要的是能够树立正确的工作导向，使考评的结果提前作用于执法办案的过程之中，引导检察机关和检察人员自觉主动地运用和执行上级的决策与部署。在工作机制建设中应注意把握好以下几点：一是突出综合考评。在考评内容上，通过科学设置考评指标，使考评内容更全面，综合性更强。既要强调办案力度，又要强调办案的质量、安全与效果，还要注重当前与长远、显绩与潜绩的辩证统一。在考评方法上，既要注重量化考核，还可以引入实绩分析和社会评查，形成综合考评结果，提高考评质量。二是要坚持执法的法律效果与社会效果、政治效果的有机统一。通过合理确定考评内容、科学设置考评指标、完善考评方式方法，充分体现这一要求，量化考核标准，使“三个效果的统一”落到实处。三是要健全考评机制体系。不仅要建立对检察机关业务部门执法办案的考评机制，而且要重视建立对各级检察院执法办案的总体考评机制。同时，应建立执法办案的预警机制、执法考评奖惩机制、定期工作报告制度等相关配套机制。
五、健全和完善检察机关执法办案的监督制约机制
通过积极推进机制创新，努力形成对检察执法工作的一个完整的监督制约体系，将检察机关的执法活动纳入全方位监督、规范发展的轨道。一是要完善检察机关外部监督机制。省级检察院应进一步完善和规范人民监督员的产生方式、职责权限、组织形式和监督程序，确保人民监督员履行监督职责的独立性，切实增强监督的外在化；地方各级检察院应确保“三类案件”无一例外地进入监督程序，积极开展对“五种情形”的监督，增强监督的全面化；健全完善人民监督员开展监督的程序性规定，增强监督的程序化；积极争取同级人大常委会作出相关决议，推动人民监督员制度的规范化、法制化。同时，应深化检务公开，依法扩大检务公开的范围，拓展检务公开的途径，建立健全诉讼权利义务告知制度、主动公开与依申请公开制度、定期通报和新闻发言人制度、检务公开的监督与检查机制、责任追究制度等，推动检务公开工作的落实和有效开展。二是完善检察机关内部制约机制。应以立案监督为重点，完善侦查监督部门与自侦部门的相互制约；以引导侦查为重点，完善公诉部门与自侦部门的相互制约；着眼于协调配合，加强侦查监督与公诉的相互制约；实行办案与复议、复查分离，完善控申部门与各业务部门的监督制约；实行受案与办案的分离，完善举报与侦查的相互制约。三是完善上级检察院对下级检察院的制约机制。严格执行重大案件报告制度和查办职务犯罪案件有关报备、审批制度，加强上级院对下级院在立案、逮捕、撤案、不起诉等环节的监督。进一步健全巡视制度，突出监督重点，提高巡视工作质量，充分发挥监督作用。四是加强纪检监察监督与检务督察。有效开展执法检查、案件复查、重点案件回访工作，及时发现和纠正执法办案中存在的问题。积极推行“一案三卡”、流程监督、网上监督、跟踪监督等监督措施，加强案前、案中监督。建立健全检务督察机制，加强对执行上级院和本院重大工作部署和决策情况、执法办案情况、检风检纪、制度规范落实情况的督察。
机制创新是检察改革的重要内容，是完善和发展中国特色社会主义检察制度的重要措施。总之，在机制创新中，一要注重鼓励在统一领导下的各地首创精神，调动积极性主动性，形成推进改革、勇于创新的生动局面；二要注重针对法律监督和执法办案中的突出问题和社会反映强烈的问题进行机制创新，抓住改革和创新的“契机”，提高针对性和实效性；三要注重有计划、分步实施改革措施，要经充分论证制定方案报批，经试点形成实证模型，再系统推广；四要注重不断积累机制创新成果，适时进行总结推广，促进检察体制、机制和制度的整体推进。（