寻求科学有效的预防腐败途径

寻求科学有效的预防腐败途径 [ 2010-05-26 ] 甘肃省委常委、省纪委书记  蒋文兰      按照党的十七大提出的坚决惩治和有效预防腐败的战略部署，我们坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针，在坚决惩治腐败的同时，更加注重预防。近年来，甘肃省从寻求科学的预防腐败途径，消除腐败行为发生的内在动因和外部条件入手，主要在微观层面上进行了积极的理论和实践探索，提出要针对腐败行为发生所依赖的公共权力、腐败动机、腐败机会三个必要条件，在构建权力、动机和机会三道防线上做出不懈的努力。
   关于三道防线的理论探索
   围绕预防腐败的有关理论问题，甘肃省与清华大学廉政与治理中心按计划、分阶段、逐步深入地展开了合作研究，取得了一批有价值的成果。
   腐败行为的发生机理。理论和实证研究成果表明，腐败行为的发生依赖公共权力、腐败动机、腐败机会三个必要条件。管理、分配国家稀缺资源的公共权力是腐败行为发生的先决条件，是腐败分子以权谋私的资本；腐败动机是腐败行为发生的思想根源，是腐败行为的主观动因；腐败机会主要是体制机制制度漏洞和缺陷的具体表现，它直接影响着腐败动机的强弱和腐败行为发生的几率，是腐败行为发生最重要、最关键的客观条件。发生在不同领域、不同环节上的腐败行为，由于其引发情形的千差万别，其类型也多种多样，不断变化，但究其原因，都离不开公共权力、腐败动机、腐败机会三个不可或缺的必要条件。腐败行为发生机理研究所揭示的普遍性规律，为科学、系统、有效地预防腐败提供了理论依据和现实可能。
   　　构建三道防线的思路。作为腐败行为发生前提条件的公共权力、心理条件的腐败动机、制度条件的腐败机会，三者相互关联、相互依存、相互影响，共同形成腐败行为发生的完整链条。所以，预防腐败工作必须同时指向这三个条件，构筑起权力、动机、机会三道防线，全力消除其中的一个或多个条件，彻底切断腐败行为的发生链条，从而釜底抽薪，有效预防腐败行为的发生。
   关于三道防线的实践探索
   甘肃省在总结过去工作，运用理论研究成果，力求全面、科学、准确分析判断甘肃反腐倡廉形势的基础上，针对当前甘肃预防腐败工作面临的主要问题，继续与科研院所合作，启动了以构建三道防线为基本内容的“预防腐败创新工程”，结合正在开展的工程建设领域专项治理，以省预防腐败试点工作为载体，在继续深化理论研究的同时，积极推进实践探索。
   构建权力防线。一方面，要继续建立健全权力压缩退出机制。对重点领域、关键环节的公共权力，在摸底排查总量和类型的基础上，进行彻底清理和规范。这些年，通过持续的行政审批制度改革，甘肃已削减了60%多的审批项目，从总量和类型上压缩了行政审批权力。下一步，我们要把握好新一轮行政审批制度改革的机遇，结合正在开展的规范行政自由裁量权等各类试点工作，在进一步压缩权力总量和类型空间以及制度边界的灰色地带方面进行实践探索。另一方面，要建立健全权力监督制约机制。强化监督制约是构建权力防线的关键。理论界认为，腐败的结构性根源集中体现为两个不对称性。一个是权力的不对称性，即公共权力主体与监督主体之间的力量不对称性；另一个是信息的不对称性，即公共权力主体与监督主体之间所掌握的信息不对称性。有效监督制约权力必须解决好两个不对称性问题。
   解决第一个不对称性问题需要进行“监督革命”。一是要积极探索建立以权力制约权力的机制，即有效整合党内、行政、司法以及人大、政协等权力监督机构的力量，充分发挥其作用，并通过试点，深化改革，逐步取得纵向、横向整合监督力量的经验；二是要积极探索建立以道德制约权力的机制，通过提高社会的整体道德水准，形成道德压力，发挥道德监督制约作用；三是要积极探索建立以权利制约权力的机制，通过建立平台、畅通渠道、分析舆情和查纠反馈，切实保障人民群众的知情权、参与权、表达权和监督权，同时要通过增强社会公众维护合法权利的意识，更好地发挥社会、群众、舆论监督的作用。
   解决第二个不对称性问题需要进行“透明革命”。首先，要通过试点清权确权，编制并公示权力目录和运行流程，查找风险点位，确定风险等级，通过电子监察和跟踪调查等多种形式，保证权力运行的公开透明；其次，要深入推进党务、政务、村务、厂务公开，结合试点工作，进一步完善法规制度，细化公开的内容、范围、方式和程序，形成规范的公开机制，保证用权行为的公开透明。
   构建动机防线。一方面，要建立健全教育长效机制。必须紧紧抓住增强教育针对性和实效性这两个关键性问题，在突出教育重点、创新教育形式、丰富教育内涵上，从提高个体和社会两个层面的价值追求方面进行积极探索。在个体层面，要针对各级领导干部，在继续加强中国特色社会主义理论体系、理想信念、党的宗旨、权力观地位观利益观、党纪国法等主题教育的同时，突出抓好先进典型示范教育和重大案件警示教育，不断增强领导干部执政为民、廉洁从政的意识。甘肃省利用课题研究和案件剖析成果，采取召开警示教育大会和巡讲的形式，对一万多名各级领导干部进行集中教育，将领导干部定位在既是教育对象又是责任主体上，使教育内涵由过去单一的纪律提醒转变为自律和责任两个意识并重，收到了良好效果。在社会层面，要针对公众，大力加强廉政文化建设，充分发挥廉政文化的潜移默化作用，努力提高全社会的廉洁意识。通过深入推进廉政文化“六进活动”、建立廉政文化示范点和示范基地、举办廉政文化书画展、开展廉政文化建设试点等，积极营造崇尚廉洁、鄙视贪腐的社会氛围。另一方面，要建立健全规范约束机制。把严格要求与健全相关保障制度结合起来，促使领导干部不想、不愿和不敢腐败。要把廉洁从政的要求上升到法规制度层面，积极探索建立领导干部财产申报、职务消费等制度，进一步规范廉洁从政行为，并通过加大监督检查力度，保证廉洁自律各项规定真正落到实处。同时要积极推进公职人员薪酬、社会保障等制度的改革，为降低公职人员的腐败动机提供机制制度保障。
   构建机会防线。首先，要建立腐败机会的发现机制。制度体系的漏洞最容易在案件中暴露出来，对案件进行系统和深入地分析是发现腐败机会的最好途径。甘肃省与清华大学的一期合作研究就是通过对甘肃省近五年数百个重大案例的系统剖析，分析和总结出我省当前腐败的重点领域、关键环节、重点人群和常见模式，进而对所涉及的121部法规制度进行了宏观层面的系统评估，指出了存在的问题。在此基础上，甘肃省针对重点领域和关键环节，以预防腐败试点为基地，与清华大学继续进行二期合作研究，目的是竭力深入到腐败行为发生的最深层、最具体的技术层面，循着腐败行为发生的轨迹，深究制度漏洞，查找腐败机会，而不局限或满足于宏观的、表面化的解释。目前，甘肃省已着手组织既熟悉涉及相关领域、关键环节的宏观和微观制度，又对制度的实际运行有着深刻理解的多学科专家队伍，进行多层次、跨学科的深入研究。其次，要建立腐败机会的消除机制。消除腐败机会主要有两种途径：一种是通过案件剖析，有针对性地消除腐败机会；另一种是在科学评估的基础上，推进制度体系的改革与创新，有预见性地消除腐败机会。有针对性地消除腐败机会，就是要针对案件剖析揭示出的制度缺陷，向发案单位和有关部门提出完善制度、堵塞漏洞的建议，并将这类建议上升到制度层面，然后在面上进行推广。有预见性地消除腐败机会，就是要在制度体系的改革创新过程中，通过提高制度设计的民主化、公开化程度，并对现有制度进行系统评估和改革，实现制度建设的科学性、系统性和有效性。甘肃省已将制度评估和制度的废改立纳入预防腐败试点工作和与中国社科院的合作研究项目之中，并结合工程建设领域专项治理，力求通过制度体系的改革创新，在消除腐败机会上取得突破。
   强化体制机制保障。在纵向上，甘肃省已经成立了省预防腐败局，与纪检监察机关合署办公，在纪委常委会的统一领导下开展工作，采取“三位一体”的模式，有效整合纪检监察机关和预防腐败机构的内部力量。有关市、县也建立了预防腐败试点工作领导小组和工作机构。在横向上，甘肃省建立了由省委书记为召集人的高规格预防腐败工作联席会议制度，有效整合了党内、行政、司法等方面预防腐败的力量。同时，还打破地区和行业界限，通过专家库等形式，整合研究资源，建立了与科研单位、高等院校的合作研究机制。
   构建三道防线，有效预防腐败，是一项创新性的工作。反腐败斗争的长期性、艰巨性和复杂性，决定了三道防线的建立必然是一个长期而艰难的过程，必须以坚定的信心、顽强的意志、非凡的胆识和勇气，执着地探索，不懈地努力，才能最终实现预防腐败的战略目标。
   （中国廉政网——中国纪检监察报）