制度的理论与技术细节

制度的理论与技术细节 ——新制度经济学视角的借鉴与思考 [ 2010-05-10 ] 徐晓冬      胡锦涛同志在第十七届中央纪委第五次全会上的重要讲话，强调深入推进党风廉政建设和反腐败斗争，必须重点抓好反腐倡廉制度建设；深刻论述了当前反腐倡廉制度建设的基本情况、主要任务和需要把握的问题，提出要建设科学严密完备管用的反腐倡廉制度体系。我们要站在新的高度，以更宽广的视野、更深刻的思考，对反腐倡廉制度开展科学规范的理论和技术细节的分析研究。本文试图从新制度经济学视角，探寻制度建设的规律，为反腐倡廉制度建设提供理论借鉴。
   　　一门决定经济根本走向的科学：新制度经济学
   2009年10月12日，瑞典皇家科学院宣布，美国经济学家艾利诺·奥斯特若姆和奥利弗·E·威廉姆森获得2009年诺贝尔经济学奖。制度经济学学者在此次诺贝尔奖评选中脱颖而出，说明了社会对这一经济学学科的充分认可，虽然也有研究金融、环境经济学甚至行为经济学的学者被看做获奖热门，但是相比较而言，对经济制度的研究显得更加重要，它决定着经济的根本走向。
   新制度经济学的启蒙者科斯本人曾荣获1991年的诺贝尔经济学奖，他在《企业的性质》和《社会成本问题》中发现和澄清了交易费用和产权对经济运行的生产结构及其运作的作用和意义，为我们了解经济运行方式作出了原创性、突破性的贡献。之后，1993年道格拉斯·C·诺斯也戴上诺贝尔经济学奖的桂冠，他的《西方世界的兴起》《经济史中的结构与变迁》以及《制度、制度变迁与经济绩效》等著作，通过研究解释西方世界经济增长的历史，证明制度才是西方世界率先兴起的根本原因。历史上曾经发达、后来衰落的国家和当前经济增长始终低迷的国家，它们不成功的根本原因也在于制度，在于它们无效和低效的制度。
   制度决定绩效，制度决定大国崛起和沦丧。新制度经济学在上世纪80年代被引入了中国，随即形成了研究的高潮，它为中国体制转轨、经济转型、企业改革、所有制结构改革的研究提供了新的视角和框架。中国国内的一大批经济学家也在其影响下进行了大量的探索和研究，取得的成果产生了重要影响。当前，我国的改革正处在关键时期，反腐倡廉制度建设也面临如何把制度建设得更加完善、更加科学、更加完备、更加规范，增强制度执行力，增加制度实效性等现实问题，许多难点、重点问题的解决迫切需要有用的理论来指导，新制度经济学无疑具有重要的借鉴意义。
   　　二方面反腐倡廉制度建设成果的评述：新制度经济学视角的分析
   改革开放以来，我们党高度重视反腐倡廉制度建设，在反腐败实践中形成了两方面的制度成果。
   一是廉政法律法规不断健全完善。我们党加快反腐倡廉制度建设步伐，建立健全反腐败领导体制和工作机制，完善领导干部廉洁自律和廉洁从政教育、查处违纪违法案件、权力运行制约和监督、预防违纪违法和腐败行为、保障党员权利等反腐倡廉实体性制度和程序性法规，初步确立了我国反腐倡廉法规制度体系基本框架，反腐倡廉制度建设领域不断拓宽、成效不断显现，保证了党风廉政建设和反腐败斗争有力进行。但是，现行廉政法律法规尚未形成科学、完整的法律法规体系，存在的诸多问题亟待解决。比如，我国现行廉政法律法规的阶段性特征强，缺少超前意识和总体规划，往往是应急性的多，前瞻性的少，事后补救性的多，事前预防性的少。
   二是不断深化体制机制制度改革。我们党深入研究反腐倡廉建设的突出问题，针对一些领域腐败现象易发多发的特点，按照与改革开放伟大实践相适应、重大举措相配套的要求，推动深化行政管理体制改革、干部人事制度改革、司法体制和工作机制改革。当前，某些领域腐败现象之所以易发高发，根本原因在于我国经济体制转轨的任务尚未完成，旧的经济体制被打破，新的经济体制还没有健全，存在着滋生腐败现象的缺陷和漏洞。因此，我国的反腐败斗争始终与经济转型各个阶段紧密相连，改革开放以来我国经济转型的全过程，也可以看做是一部我国新时期反腐倡廉制度变迁史。深化体制机制改革的任务远未完成，改革依然任重而道远。
   　　三个维度的分析框架：新制度经济学分析框架为惩治和预防腐败体系建设提供理论支撑和借鉴
   建立健全与社会主义市场经济相适应的惩治和预防腐败体系，是党中央新形势下对反腐倡廉作出的重大战略决策，是我们党反腐倡廉理论和实践创新的重要成果。我们从新制度经济学视角，提出腐败犯罪成因的分析框架，即腐败动机、腐败机会和腐败成本三个维度。通过对三个维度的分析，为建立健全惩治和预防腐败体系探索理论支撑和借鉴。
   根据新制度经济学理论中的“理性经济人”假设，任何“理性经济人”在参与社会行动时的最大动机在于追求自身利益或效用的最大化。当一个理性经济人选定行为目标后，会根据成本—收益的理性计算权衡各种可行方案，从而做出最佳选择。同样，作为“理性经济人”的公职人员实施犯罪时，在追求个人利益或效用（权力、财富等）最大化动机的驱使下，经过成本—收益的计算权衡，最终也会做出自己认为的合理选择：实施腐败的行动。
   按照新制度经济学的理论，促使个体实施腐败犯罪的制度（机制）因素主要分为三类：一是教育机制的缺陷，使得腐败犯罪分子有强烈的犯罪动机；教育机制的缺陷主要体现在意识形态的缺陷和伦理道德规范弱化两方面。二是制度结构的缺陷，转型期制度的不完善，使得腐败犯罪分子有较大的犯罪机会；制度结构的缺陷主要体现在制度真空（漏洞）和制度结构中的短板效应等。三是监督约束机制的缺陷，使得腐败犯罪分子担负较小的风险和成本。监督约束机制的缺陷主要体现在对公共权力的监督和制约机制不完善，导致制度执行力不强。
   教育不扎实，制度不健全，监督不得力，是腐败现象滋生蔓延的重要原因。我们针对腐败动机、腐败机会和腐败成本三个腐败行为产生的主要因素，坚持教育、制度、监督并重的原则，开展了惩治和预防腐败体系建设。教育是基础，制度是保证，监督是关键。加强教育，推进廉政文化建设，筑牢拒腐防变的思想道德防线，减少腐败动机；加强反腐倡廉制度建设，推进改革，完善制度结构，提高制度效率，减少腐败机会；加强对权力的监督制约，确保权力正确运行，加大惩治力度，提高腐败犯罪成本。
   　　四个制度设计的关键技术环节：反腐倡廉制度建设要借鉴新制度经济学的理论成果
   20世纪60年代以来，经济学最令人瞩目的发展之一是新制度经济学的产生和发展。新制度经济学的发展初具规模，已形成交易费用经济学、产权经济学、委托—代理理论、公共选择理论、意识形态理论、国家宪政理论、新经济史学等支流。新制度经济学的基本内容包括制度的界定（制度的概念、起源与构成）、对制度作为生产要素的经济分析(制度的供求与均衡分析)、制度的作用与功能分析、制度创新与制度变迁理论、对某些最重要的经济制度如产权制度与国家制度的研究、制度与经济发展关系的研究等等。深入研究制度的理论和技术细节，对于反腐倡廉制度建设具有重大现实意义。
   第一，要研究制度的基本概念。开展科学规范的研究，要从明晰基本概念开始，进而在建立理论分析框架基础上，结合案例进行系统的研究。例如，我们经常将制度、体制、机制并列使用，这极易引起混淆。实际上，体制、机制和制度既相互关联，又有一定区别，是同一个概念的三个不同层次。制度是对人们的相互交往起着一定约束力的规则体系，这一规则体系既包括正式制度（宪法、法律、法规、规章、条例）、非正式制度（行为规范、惯例、自我限定的行为准则价值观念、道德观念），也包括二者的实施机制。体制是社会机构（载体）与社会规范（核心）两个基本要素所组成的结合体或统一体。“机制”最初来源于自然科学领域，意指机器的构造和工作原理。机制就是指客观事物(系统)内部要素之间的组织、联结方式和要素功能发挥的方式。又例如，组织不是制度，组织内含着制度的既定程序、工作惯例和常规。
   第二，要建立制度的实施机制。没有强制性惩罚措施的规则是无用的。当惩罚不再适用时，制度也就失效了。任何一项制度，如果要有效地得到贯彻执行，必须具备保障制度得以贯彻的实施机制。制度的实施机制，就是保证制度得以执行和发挥的手段、工具、政策或措施，包括相应的机构、人员、惩罚措施等。但是，制度的执行动力，关键看制度的“违约成本”，即违反制度而受到惩罚和付出代价的大小。包括两重意思：一是违反制度的行为被发现和追究的可能性（概率）的大小；二是对违反制度行为惩罚措施的严厉程度。要提高制度的执行力，我们必须在制度实施方面，制定相应的政策。
   第三，要把握制度的技术细节。细节决定成败。例如，制度要富有效率，必须易于理解。制度规则要简单而确定，杜绝各种如果和但是，对违规的惩罚必须得到清晰的传达和理解。任何制度不应当将人分为三六九等，不应当在不同集团之间亲此疏彼。规则应当稳定，总是在变化的规则难以被了解，在规范人们行为上效率也较低。制度是对人类行为的人为约束，而不是自然约束。指令性的规则，必须由有形之手和领导者的计划来实施；禁令性的规则，则要靠人们自愿和自发的行动，是一种典型的自发性秩序。
   第四，要探索制度体系的整体协调。制度规则是有层级的，高级规则决定低级规则。如果我们的规则制定者热衷于不断出台琐碎的具体法规，而忽视一般规则的制定，靠直接干预来解决问题，不仅大量叠床架屋式的具体低级规则得不到执行，而且整个制度规则系统会发生功能性障碍。单项制度规则要想有效，必须得到协调引导，只有当各种各样的规则形成一个恰当的和谐整体时，它们才能有效形成秩序。在制度体系建设中，正式制度和非正式制度作为制度结构中从不同角度规范社会、经济行为的规则形式，其协调程度直接影响着制度结构的效能。当正式制度和非正式制度在实施过程中的互补性关系较弱时,二者在保障社会经济运行方面就会出现功能障碍。因为,正式制度只有最终得到参与社会行动的个人或组织的认可，并与非正式制度在结构和功能上形成较强的互补机制时,才可能以较低的实施成本实现高效率的运转。正由于此，我们在加强反腐倡廉制度建设的同时，要大力推进廉政文化建设，反腐倡廉教育要以领导干部为重点，要面向全党、全社会。（作者为中央纪委监察部北戴河培训中心副主任）
   （中国廉政网——中国纪检监察报）
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