国研网:民营资本进入地方金融的忧与解——对甘肃庆阳市关联金融(准金融)机构的调查

来源：百度文库编辑：神马文学网时间：2024/10/02 16:38:18

民营资本进入地方金融的忧与解——对甘肃庆阳市关联金融(准金融)机构的调查

近年来，限制性政策的松绑、财税政策的优惠以及准金融机构管理权的易主为民营资本进入金融领域提供了制度便利。民营资本基于融资便利、稳健投资回报等方面的考虑，将更多目光瞄向了地方金融(准金融)机构；同时，地方政府和金融管理部门为弥补金融市场资源的不足，扩大地方金融的深度和广度，也将更多的注意力放到民间资本尤其是表现相对活跃的民营资本身上。但是，甘肃庆阳市民营资本进入地方金融在完善农村金融服务组织体系、缓解农村金融抑制、改善地方金融治理等方面发挥积极作用的同时，商业实践过程中也暴露出一些值得关注的问题。

　　庆阳市民营资本参与地方金融的基本情况

庆阳市民营资本进入金融领域主要有资本进入和机构进入两种途径。资本进入的方式主要是新机构设立时投资入股、借增资扩股时出资参股和受让其他投资者股份，前两种方式是庆阳市民营资本进入金融领域采取的主要方式，目标主体主要是村镇银行等地方金融机构；机构进入主要表现为试点政策出台和管理权易主后，小额贷款公司、担保公司和典当行等准金融机构的设立。截至2009年上半年，庆阳市民营资本投资或参股的金融(准金融)机构共有13家，其中村镇银行1家、小额贷款公司1家、担保公司6家、典当行5家。

　　进入金融领域是民营实体经济实现多元化经营的又一条渠道，在拓展融资通道、完善资产结构、壮大资产规模、提升社会认可度等方面具有重要的实践意义。然而，庆阳市民营资本介入地方金融的参与方式、组织形式、逻辑依据除一般民营资本所共通的属性外，也具有不为其他地区简单效仿的特征。

　　一是地方企业家协会在动员、倡导民营资本进入金融领域过程中扮演着重要的角色，形成“协会+企业+金融机构”的发展模式是庆阳市民营资本进入金融领域的典型特征。据调查，不管是庆阳早先成立的众信投资担保公司，还是后来设立的瑞信村镇银行和民信小额贷款公司，其背后均能看到企业家协会的影子。在民营资本介入地方金融过程中，企业家协会事实上发挥着激发民营资本投资热情、统一民营企业家意志，并在一致利益下形成集体谈判能力的作用。

　　二是民营资本所涉金融(准金融)机构股权高度同构。庆阳市民营资本介入金融领域的过程自然决定了金融(准金融)机构的产权属性。例如，民信小额贷款公司作为地方民间借贷在制度层面的继承和演变，其实质是众信担保公司过去委放业务的分化和显化，自然也就基本承袭和保持了众信担保公司原有的股权关系。瑞信村镇银行发起人和控股股东虽然是具有正式银行血统的农村信用社，但由于企业家协会的深层次介入和参与，其法人股和自然人股东基本上都是由企业家协会中有影响力的会员组成。也就是说，众信投资担保公司、瑞信村镇银行和民信小额贷款公司股权关系在很大程度上趋同。并且，三家机构在企业家协会的实际控制下，形成了基本覆盖产业资本不同层次交易需求的合作分工。

　　三是民资介入金融(准金融)机构高管相互兼职。通过高管相互兼职实现利益捆绑和权力制衡是庆阳市民营资本参与地方金融的明显特点，庆阳市民资所涉金融机构之间不仅高管交叉任职，而且这些机构主要股东和高管同时在企业家协会扮演核心管理人的角色。调查显示：众信担保公司总经理既是瑞信村镇银行股东和民信小额贷款公司董事，也是企业家协会副会长；民信小额贷款公司法人代表既是众信担保公司和瑞信村镇银行董事，也是企业家协会会长；瑞信村镇银行董事长既是民信小额贷款公司的监事长，也是企业家协会副会长；众信担保公司法人代表既是瑞信村镇银行副董事长和遍地红典当行的控股股东，也是企业家协会副会长。由上可见，企业家协会尽管不是经济实体，但作为一个凝聚和平衡企业家利益的组织，不仅通过会员所有权完成了对所涉金融机构的股权控制，而且通过高管兼职实现着对关联金融机构的内部控制。

　　四是民营资本介入金融领域具有多重目的。第一，由于民营企业发展初期融资比较困难，无法满足实业发展对资本投入的需求，成立互助融资组织从而在更大范围内获得低成本资金，是庆阳市民营企业成立投资担保公司最直接的目的。第二，基于较高的资本收益率和投资杠杆率，获取稳定的投资收益，并为实业扩张提供融资便利是庆阳市民营资本参股村镇银行的主要意图。第三，基于金融业不断向民营资本开放的良好预期，对于一些有意深度介入金融领域的民营企业家来说，拿到原本稀缺的金融牌照，通过绝对控股真正进军金融行业是庆阳市民营资本成立小额贷款公司的主要动机。第四，金融业属于门槛较高的垄断行业，对于大多民营资本来说，参股金融机构很大程度上是为了提升企业社会形象，增强企业资信的社会认可度。

　　民营资本投资参股地方金融背后的隐忧

　　由于初始制度设计不够完整，参与主体对国家政策意图理解不够准确，再加上纠偏机制缺失，民营资本参与地方金融过程中，也逐渐出现一些值得关注的现象，很多问题也慢慢暴露出来。

　　低层次产融结合过程中过分强调融资功能的发挥。通过参股、持股或人事参与等方式介入金融领域是民营企业以相对较低成本获得金融资源的现实选择，也是民营资本实现快速扩张的主要途径，它反映了民营企业经营理念的成熟、对市场把握的深入和自身实力的增强。但是，目前庆阳市民营资本进入金融领域仍是浅层次的，民营资本向金融领域渗透普遍带有追求规模的冲动和盲目做大的愿望，产融结合所要求的资本组合形式、经营模式等基础条件并不具备，低效的管理和薄弱的风险控制能力可能成为产融结合背后的隐患。调查表明，庆阳市民营资本向金融领域的渗透仅仅表现为实业资本向金融领域的单向融合，金融资本运作的独立性明显不够，这种结合更多地是强调为产业资本扩张提供服务便利，对治理结构的完善、风险控制和信息披露重视明显不足。据了解，瑞信村镇银行尽管账面反映的股东贷款比例很小，但通过各种交易通道形成的直接或间接关系人贷款占相当比重，这些信用等级相对较低的承贷人，经营状况一旦恶化很容易使风险缓释能力较弱的村镇银行陷入困境。

　　类集团化模式下混业经营潜存较大的关联交易风险。通过集团化或交叉持股实现混业经营是民营企业战略扩张的有效组织形式，在保持传统业务优势的同时，通过不同途径实现多元化经营和规模经济，也是民营资本商业化经营的战略选择。庆阳市一些资本实力和规模较大的民营企业通过企业家协会在类集团化模式下，正实现民营资本向银行、担保、典当以及小额贷款公司的渗透，有开启全方位融资通道的倾向。虽然，以资本为纽带的策略联盟，自然可以实现不同行业的有机结合，提升市场竞争力，但这种游走于法律边缘的扩张方式，所固有的隐蔽性关联交易、高管人员兼职、系统脆弱流动性以及面对重大财务问题的连锁效应，极易形成系统性风险，尤其是在新型农村金融机构监管制度不够健全、担保业发展整体比较混乱、典当业规管不够严格、小额贷款公司试点尚处于初始阶段的特殊时期，局部风险暴露会给民营金融(准金融)机构甚至地方金融体系形成致命打击。据调查，庆阳市民营关联金融(准金融)机构之间资金违规窜用、关系人变相套取大额资金等隐蔽性关联交易不同程度存在。

　　事实上的同业竞争不利于关联机构的业务拓展。一是民营资本在持股瑞信村镇银行的同时控股民信小额贷款公司，尽管机构性质不同，但其间高度同构的市场定位和相互重叠的潜在客户群，形成了事实上的同业竞争：二是瑞信村镇银行作为现行制度下的产物，不仅锁定的服务对象与农村信用社基本相同，而且移植了农村信用社既有的服务模式，本身构成了真正意义上的同业竞争。调查显示，新设机构与发起人以及新设机构之间存在的同业竞争，使得三家关联机构无法按照完全竞争的市场环境平等竞争，瑞信村镇银行增资扩股和网点扩张过程中遇到来自西峰区信用社的阻力和压力便是对同业竞争问题的实践验证和集中反映。

一致利益下民营资本共谋容易形成对大股东的替代。这一问题主要体现在瑞信村镇银行等新型农村金融机构。新型农村金融机构试点改革制度设计是落实大股东的主监管制度，即借力对大股东的法人管理，来实现对新型农村金融机构的规管。然而，由于村镇银行的控股股东(银行)内部管理实行的是多层级的委托一代理关系，其间初始委托人缺位、委托代理链冗长、代理关系非市场化等弊端，使得大股东并不能对村镇银行实施有效的控制。与控股股东委托一代理形成鲜明对比的是民营资本清晰的权属关系和强烈的控股欲望，在没有足够的制度保证或有效的政策干预下，当民营资本与控股股东形成非合作博弈时，其结果可能会形成对大股东的替代。毕竟，在企业家协会的组织下，形成一致行动的要素并不困难，也就是说，民营资本为实现或巩固自己事实上的控制地位、排挤异己力量，很容易通过相同的意志在行使表决权时实现共谋。

规范和引导民营资本进入金融领域

　　制定完整的政策规则框架。尽管地方金融对民营资本的大门已打开，但相关政策措施显得过于原则、随机、不确定和不完整，为让民营资本对参与深度、审批程序、融合方式、政策干预等市场敏感问题形成清晰的预期，避免介入过程不必要的猜测和徘徊，应在准入条件、规则制定、开放范围等方面制定完整清晰的规则框架。

　　谨慎有序地对民营资本开放。允许民营资本进入金融领域本身是一种制度创新，为保证稳定高效的金融秩序，对民营资本开放仍应坚持逐步、有序的原则，准入方式选择上应以资本准入改造产权的方式优先，同时在相关配套政策措施和外部环境比较完善的前提下稳步推进机构准入，这除了对民营资本不纯动机的担心外，更多的是对金融业社会公共属性的重视。

建立必要的纠偏机制。民营资本大多具有家族或地缘背景，缺乏现代企业治理的诸多要素，为防止股东因利益冲突引起短期行为，避免股东间形成过于亲密的裙带关系，在充分尊重民营资本投资地方金融热情的同时，应建立必要的纠偏机制，适时矫正参与地方金融过程中的问题：一是可以通过股权转让、差异化经营或签订竞争方协议等方式解决地方金融机构间的同业竞争问题：二是尝试通过行业物理隔离、强化信息披露、实施联合监管和外部审计等措施防止隐蔽性关联交易；三是可以通过优化股权结构、强化制度约束以及实施必要的政策干预等措施解决股东共谋问题。

组长：张志峰
成员：张志暹袁治伟



作者：中国人民银行兰州中心支行课题组来源：《中国金融》2010年第2期

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