统筹城乡是改变二元结构的有效途径

成都历经七年改革和探索的“城乡统筹”发展思路和实践已经得到了从中央到地方的大范围认可，其经验有望成为国家破解城乡二元结构的有效途径之一。

统筹城乡是改变二元结构的有效途径

作者：尹鸿伟  来源：南风窗  日期：2010-03-08  浏览：1617 显示全文   　　——专访成都市委常委、常务副市长孙平
　　
　　“以经济建设为中心”的发展道路为整个国家带来了日新月异的变化，一方面是国家综合实力的迅速增强，另一方面却是尖锐复杂的社会矛盾丛生。但是，国家发展的步伐不可能停滞，即所有的问题和矛盾只能在前进的过程中消化，这就需要找到一些有效的途径实现兼顾。
　　成都一直在改革，一直在探索最适合于本地区发展的道路。事实上，成都是全国唯一在城乡快速增长的同时城乡人均收入差距略有下降的特大中心城市。但是成都并不满足，也不掩饰问题和矛盾的存在，并希望能够在今后“以社会建设为重心”的发展中逐步解决。
　　现在，成都历经七年改革和探索的“城乡统筹”发展思路和实践已经得到了从中央到地方的大范围认可，其经验有望成为国家破解城乡二元结构的有效途径之一。在此基础上，成都更进一步提出要建设“世界现代田园城市”的新目标，并计划以立法的方式来保证新制度的正常延续。
　　众所周知，成都历来是一个“既能出经验，也能出政策”的活跃地区，许多发展思路都因其勇敢、智慧的行动而获得。针对成都市目前的一些变化及对其未来发展走向的关注，本刊记者近日专访了成都市委常委、常务副市长孙平。
　　
　　找到解决问题的方法
　　《南风窗》：成都为什么要大力推进此番改革，而且把重点放在城乡统筹上？
　　孙平：社会能否和谐，主要在于社会是否平等公平。中国的现实矛盾存在于很多方面，但是最大的矛盾源于城市与农村的差距。在中国，城和乡是不平等的，包括人格，本是职业的农民变成了一种身份。所以，中国最大的矛盾就是城乡矛盾，如果这个问题解决了就解决了中国最大的问题，这对实现科学发展、构建和谐社会，意义重大。
　　众所周知中央11个“1号文件”都是针对“三农”问题的，都是为了解决一个重要问题——缩小城乡差距。
　　但令人遗憾的情况是，上世纪80年代以来，中国非但没有能够缩小这样的差距，反而差距在扩大。中国的城乡差距已经到了非常严重的程度。据测算，目前我国的城乡收入差距已到了1：3.3以上。
　　成都全域1.24万平方公里，9区、10〔市〕县，共1200万人口，这是我们的“大成都”概念，而不是人们通常的城市市区概念。成都全域具有大城市带大农村的特点，农民数量众多，城乡差距导致的矛盾和问题，在成都都有明显的反映。要从根本上解决“三农”问题、缩小城乡差距，我们认为有效的途径就是用城乡统筹的理念来推进新型城市化，形成城乡经济社会发展一体化新格局。
　　以往人们比较熟悉的城市化路径就是通过征地把农民变成城镇居民，但是效果并不理想。新型城市化与传统城市化既具有联系，又有区别，一方面，它跟传统城市化有相同的内涵，就是一部分农民转移到城市；另一方面，它跟传统城市化又有本质的区别，有条件的农民进入城市、成为城镇居民是通过市场和自愿的办法而非采取单一的征地办法。同时，由于中国的国情，还有一部分农民不可能进入城市，仍然从事农业、生活在农村，但是他们的生产生活条件和生活质量应该与城市相当。
　　解决“三农”问题、缩小城乡差距有两个重点：一是要大幅度增加农民收入；二是促进城乡基本公共服务均等化。
　　要大幅度提高农民的收入，一方面要大力提高农业、农村的产出，即做大分子；另一方面要尽量减少农民，即缩小分母。
　　现代农业是以资本高投入为基础的产业。但现实农业的生产方式主要是一家一户的兼业化小生产，自给自足特征明显，与社会化的大市场联系薄弱，市场机制在农村农业中的作用不明显，社会资本很难进入农村农业。因此，发展现代农业必须激活农村各种要素，让市场经济的主体——企业这种生产经营组织形式进入农村农业，形成市场机制能够在农村农业发挥作用的微观基础，使之在市场的推动下成长壮大，提高农村和农业的市场化程度，实现传统农业向现代农业的跨越。
　　农民向城镇转移，需要支付社会成本（公共设施和社会保障等）和众多成本（住房、教育、医疗等）。巨大的城镇化成本阻碍了城市化进程，政府承受不了，农民负担不起。但是农村和农民占有大量丰富的资源，如果能让这些资源进入市场流动，在为工业化和城镇化提供发展空间的同时，实现其价值的显化，就可以解决城市化成本问题。
　　因此，促进农业农村经济发展、加快新型城市化步伐、大幅度增加农民收入都应当加快构建城乡统一的市场经济体制，实现生产要素在城乡之间的自由流动，发挥市场配置资源的基础性作用，促进土地、资本、劳动力等生产要素价值的最大化。
　　《南风窗》：成都的“城乡统筹”有什么特点，主要包括了哪些工作内容？
　　孙平：从2003年开始的成都实践，不但初步形成了一套统筹城乡发展的办法，也初步形成了城与乡同发展共繁荣和城乡群众共创共享改革发展成果的良好局面，更初步形成了城乡经济社会一体化发展新格局。经过这些年的实践，特别是党的十七届三中全会的召开，可以说成都的干部群众对统筹城乡发展的认识达到了高度的统一，推进城乡一体化的自觉性大大增强。
　　概括地说，让成都市获得初期成效的城乡统筹工作思路主要有“三个集中”、“六个一体化”、农村工作“四大基础工程”几大方面。
　　城乡统筹必须促进城乡基本公共服务均等化，一方面，要强化政府对农村的社会管理和公共服务职能；另一方面，要消除附加在农民身份和农村土地等方面不合理的功能。
　　强化政府对农村的社会管理和公共服务职能，一是要建立城乡一体的公共福利制度。包括城乡一体的社会保障、就业培训、教育、医疗卫生、社会救助等，凡是城市居民享有的各种福利保障，农民也应同样享有。二是要建立以支持农村发展为重点的公共财政体系，逐步使城乡公共服务水平差距消除，逐步使城乡的财政支出与其人口比例大致相适应。
　　消除附加在农民身份和农村土地等方面不合理的功能，一是要建立城乡统一的户籍制度，把附加在户籍上的社会保障功能剥离开。二是要还农村土地、房屋等生产要素的本来功能。农村土地和房屋与城市的土地和房屋一样本质上也是生产要素。长期以来，我们把农村土地和房屋更多地作为一种社会福利和保障产品，把本该由公共财政承担的职能强加给农村土地和房屋。这既不公平，也是造成城乡基本公共服务差距的一个重要原因。
　　因此，促进城乡基本公共服务均等化、实现社会公平正义应当加快促进公共资源在城乡之间均衡配置。
　　
　　推动公民社会建设步伐
　　《南风窗》：城乡统筹的工作重点似乎在农村，成都可能建设一种怎样的基层官民关系？
　　孙平：前面谈到的“四大基础工程”正是针对农村而言，其每一项内容都是为了解决农村目前的问题和矛盾。按照成都市统计局的估算，一名农民要变成居民，成本约20万元，目前成都仍然有600万农民。可见，城市化的代价不菲，成本不低，在这个过程中，由于农民自身没有这样的能力，政府也没有这样的能力，所以进展缓慢，比如之前成都每年只能有10～20万农民变成市民，进度很慢。

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　没有基层民主治理，就没有成都城乡统筹改革的成功。成都的改革者提出，不要代民做主，要充分发挥群众的主体作用。这不仅是实践说明的道理，也与改革者的抱负有关系。

成都实验步入深水区

作者：赵义  来源：南风窗  日期：2010-03-08  浏览：2951 显示全文   　　2010年2月20日是新年后的上班第一天，成都市召开了一场共有4000多名干部参加的“深入推进农村工作四大基础工程大会”，通过视频系统联系起来的分会场就有10余个。用从2003年开始就担任四川省委常委、成都市委书记李春城的话说，这是一个“一竿子插到底”的会议。
　　此时，距离成都被国务院批准为全国统筹城乡综合配套改革试验区已经过去两年多，距离成都进行城乡一体化改革已经过去了六年多。近七年来，从四川省委政府到中央及众多部委，无数人在关注和支持着这场改革，这些来自高层的关注和支持赋予了这场改革更多的“标本意义”。成都经过多年的无间断实践，成都的改革者们形成了一套完整的关于城乡一体化改革的“官方”论述：三个集中（工业向集中发展区集中、农民向城镇和新型社区集中、土地向适度规模经营集中）、六个一体化（城乡规划、产业发展、市场体制、基础设施、公共服务、管理体制一体化）、四大基础工程（农村产权制度改革、新型基层治理机制建设、村级公共服务和社会管理改革、农村土地综合整治）。
　　会议的第一项议程是观看市委派出的暗访组对全市范围内开展“四大基础工程”工作情况的暗访录像。一些地方获得了正面表扬和评价，但不少被调查到的地方却被曝光、批评，后者全是直接点名，包括地点和基层官员的名字。随后，市纪委书记通报近期干部处理情况。由于作用发挥不充分、不能胜任现职岗位等原因，多达30多名干部分别被撤职、免职和提醒谈话。
　　最后，邛崃市油榨乡马岩村党支部书记杨帮华走上了主席台。因为紧张，他的声音有些颤抖，但他所介绍的“马岩村经验”却让许多人都听得很认真。来自基层的创新者在这里受到了礼遇，而获得礼遇的背后，其自身的角色也在基层官民关系变化中随之改变。
　　
　　“不落实要求，就让你让路”
　　熟悉成都政治现实的人对这一幕并不陌生。2004年4月19日，市委书记李春城带着10多人随机到基层检查工作。来到金堂县淮口镇时，看到当地环境状况极差，镇党委书记对如何推进城乡一体化、开展旧城改造等问题十分陌生，他对淮口党委进行了严厉批评。很快，金堂县委对淮口党委书记作出了免职的处理决定，免职原因最终被归结为工作“不在状态”。
　　半个月后的5月12日到16日，短短5天之内，因为相同的理由，成都先后又有15名科级干部被免职或停职，数名干部受到了其他处分。成都的这场“不在状态”运动，被媒体称为“官场大地震”而被广为关注。
　　对于推动城乡一体化的改革者而言，从改革一开始就面临着如何动员已经习惯了城乡二元结构和思维方式的干部们这一难题。这一难题一直在考验着改革者。李春城关于成都市干部管理的诸多提法也一直在流传：城乡统筹没有局外人；对城乡统筹没有认识、没有办法的干部是不合格的；部门在城乡统筹中找不到位置，这个部门就没有存在的必要；城乡统筹是真正的一把手工程，重大的事情必须出面协调……在城乡统筹中考核干部，这也成为成都市这些年来管理多数干部的一个显著特点。
　　而在2010年的2月10日这次大会上，李春城表达了对于下一步改革的担心：少数干部中出现了各行其是的苗头。
　　在此次大会上，李春城再次放下狠话：“不但出了问题要严肃追究责任，而且经过考察，你不胜任现职，不能够落实市委、政府的工作要求，就让你让路。”
　　成都实验的愿景是美好的：农村经济要素自由流动，农民获得财产性收入；基层群众当家作主；征地规模逐渐减少，由此社会矛盾缓解；城乡和谐发展，大城市摆脱纯粹的“钢筋水泥”，保留田园风光……但改革一开始就面临着两种结局的可能性：实现愿景和改革变质。对于成都实验的所有质疑，核心在于：农民的权利最终落空，或者堕入新的规模经营的经济风险之中。
　　而改革者非常清楚，一些改革的措施到了具体执行者那里，有时会遇到改革的阻力。农村改革从来就不是单纯的经济改革，涉及农民之间的关系，也涉及政府和农民、干部和农民的关系。长期的二元结构和积累的社会矛盾不仅使很多干部头脑中形成了“二元”思想，也使得官民关系长期处于不健康的状态。比如成都农村产权改革之初，有的农民最初的理解是：官员又来算计我们了？土地流转，事关农民身家大事，更需要改革者约束好干部。
　　这是一次深刻的利益调整过程。毕竟农村改革需要大量细致、耐心的工作，对干部个人又没有多大好处（以后征地反而麻烦了）；有的可能对于改革的理解出现偏差，比如对于农村土地综合治理和产权改革，主要是对可能产生的土地指标感兴趣；有的可能对于政府下拨给农村用于公共服务的资金，没有发挥好群众的主体议事作用，结果反而是加深了干群矛盾。
　　因此，在整个改革过程中，人们可以看到，改革者经常借助暗访、随机抽查、要求改革内容让每一个农民通晓等手段，以规避改革被“截留”。也正因为如此，成都城乡统筹改革一直伴随着对于干部队伍或轻或重的整顿行动。
　　
　　从还债到共享
　　成都市统筹委一名负责人认为，2004年～2007年城乡一体化改革主要是解决对农民农村的历史欠账问题。第一个就是大量的失地农民。这在全国也是普遍性问题。当时普遍盛行货币化补偿办法，这其实是一种强制性的买卖，低价拿走农村的土地牟取暴利。由此造成了大量的三无（务农无地、上班无岗、低保无份）农民。土地拆迁也成为群体性事件高发的重要诱因。当时成都约有30万失地农民没有社保。成都市经过测算，为这些农民建立社保约需要40亿元。在招商引资压力并未减少的情况，成都市还是决心依靠市县两级财政10年解决这个问题。
　　而共享，就是在中国已经进入“工业反哺农业，城市带动乡村”的阶段之后，开始改变城乡差距过大的问题，让城乡老百姓都能分享改革和发展的成果。核心就是农村产权改革，对于农民的土地和房屋的确权。
　　一个有意思的问题是，地方政府如何有动力去保护产权？众所周知，改革开放后中国对于产权的保护是行政化的，不是来自于法治。对于农民，改革之初，为了解决温饱问题，给了农民承包权。但国家一直是用多少年不变的契约方式来稳定农民的预期。成都实验中的“长久不变”是怎么来的？
　　今天成都市有一整套完整的城乡一体化规划。但历史却往往是戏剧性的，绝非事后总结的那样井然有序、有条不紊。实际上，正是在不断尝试中，成都实验才落到了产权改革这个关节点上。
　　在成都城市化和城乡一体化的过程中，改革者最初认准了三个集中的方向。这与成都的具体情况有关系。农民处于特殊的散居状况。改革前，成都自然村落集中20户以上的不到30%。因为地理条件沟壑纵横，用水很方便，也促进了散居状况。联产承包责任制后农村一直没有规划概念，宅基地选址也没有要求。比如集中居住样板的新津县袁山村总共有371户农家，1008人。以前，所有农家散居在4平方公里的地域内，2007年前，人均年收入只有2160元。由于穷，村民们住的大多都是衰败的老式旧农房。正是因为这样的散居，却为农村的基础设施配套带来了极大困难。农村发展的核心问题是“钱从哪里来”？成都市将农民的土地承包期限设定为“长久不变”，为日后土地有序流转、社会资金进入农村奠定扎实可靠的基础。农村产权改革实际上是艰难的利益调整。

成都农村产权制度改革试水

作者：尹鸿伟 魏晨  来源：南风窗  日期：2010-03-08  浏览：1278 显示全文   　　成都下辖的都江堰市柳街镇鹤鸣村，村口的巨幅宣传牌上“成都统筹城乡综合配套改革实验区农村产权制度改革第一村”两行大字赫然醒目。新春刚过，开满油菜花的鹤鸣村表面看似宁静，但农村产权制度改革已经令其内部发生了翻天覆地的变化。以前，这里的农民的生活主题就是每年奔向大小城市打工。如今，随着农民对于土地和房屋确权完成，农村社区开始复活。
　　成都市从2008年开始的农村产权制度改革，准确地触及了土地这个本质话题。“农村发展钱从哪里来？”这是成都自2003年开始城乡一体化改革就一直思考的课题。成都的改革者认为，农民实际上是端着“金饭碗”过着贫困和相对贫困的日子。改革者希望，把提高土地利用效益与维护农民利益结合起来，促进土地要素市场化，进而带动“农村劳动力”要素的自由流动。农村产权制度改革成为成都造就新型城乡形态的关键环节。
　　
　　从试点开始的改革
　　2005年夏天，成都市农委对全市农村集体经济发展的情况进行了一次全面调查：全市集体经济年收益达到10万元以上的村占8.35%，5万元以下的村占38.11%，无集体经济收益的“空壳村”比例达到35.24%；全市村级集体经济收益能分配兑现到农户手中的仅占39.33%。
　　鹤鸣村地处肥沃的川西坝子，2007年，连接成都至青城山的成青快速公路经过鹤鸣村，昔日的“边角地带”变成了“香馍馍”。这一年，村里40多亩土地流转出去了，“粪都不浇一下就有钱进”， 过去外出打工抛荒的村民开始找村干部，想要回退耕的承包地。
　　这确实让鹤鸣村村干部很为难。上个世纪90年代开始，村里一些常年外出打工的村民不愿意种地了，原因很简单：打一天工就可以买10多斤大米。在鹤鸣村八组，长期抛荒的土地就有五六亩，组长只能把抛荒田地需缴纳的税费分摊到其他村民头上。而村委会主任余跃每年多了一个任务：挨家挨户恳求村民栽田种地。
　　“土地联产承包解决了农民的吃饭问题，可土地上刨不出‘金娃娃’来。”2001年开始，全国农村税费制度改革开始试点，到2006年，农民不仅不再交各种税费了，每年还有种粮补贴。土地上能够产生的好处又让不少村民心动了。
　　距离鹤鸣村几十公里外的大邑县韩场镇兰田社区，这些年来食用菌产业风生水起。到2009年底韩场镇流转的4000亩土地中，大部分集中在兰田社区。
　　成都希望土地流转的规模进一步扩大，农民的组织化程度进一步增强，闯市场的本领进一步增强。可农民闯市场的动力在哪里？早在2003年，成都部署城乡一体化战略时，就提出探索建立农村与城市同步增收的渠道，通过土地规模经营等形式，实现农业产业化经营，发展现代农业，引导农民走上共同富裕的道路。
　　但一个现实的难题又摆在成都市面前：尽管农村土地集体所有制是农民个人所有制的集合，农民是集体产权的最终所有者，但农民个人并不拥有对集体土地的所有权。农民手中拥有的土地权利虚置，资源难以变成资本。
　　在成都市常务副市长孙平看来，症结在于农村没有建立真正的市场经济，“要素市场没有形成，土地、人、资金没有真正激活”。2007年2月，成都市委召开了一次城乡一体化工作会议，“用市场化的办法来解决城乡一体化的问题”的观点正式抛出。
　　“产权改革过程会削弱地方政府的利益，但对整个农村的发展有好处。”在孙平看来，农村产权改革实际上是一种利益的调整。“过去政府花很小的代价从农民手里拿到土地，转手可以增值好多倍。政府在中间拿大数，却没有去实际解决农民的问题，这也是‘三农’问题长期得不到解决的实质所在。”
　　一位参与改革试点的学者透露，改革中来自各方面的阻力“非常大”：“成都郊县包括那些有产业项目支撑的村镇，地方政府就不太愿意搞确权。不搞确权，如何维权？又谈何产权制度改革？每次开会研讨产改，部门与部门之间唇枪舌剑，叫争吵都不为过”。他表示，成都甚至有某官方研究机构专门出报告，表面上肯定农村产改的核心就是确权，实际上却希望借农村产改“变相”回到以往的土地制度，“这实际也反映了地方高层对改革有不同的声音和意见。不可否认，这给改革带来了很大压力”。
　　由于众所周知的“敏感”，成都市决定在双流县、温江区、都江堰市、大邑县首先进行试点，而都江堰市在平坝区、沿山区、山区，选择了不同产业类型的6个镇20多个村试点。试点内容包括对农村集体土地所有权、集体建设用地使用权、土地承包经营权、林权和房屋所有权进行确权登记，明确产权；集体土地所有权、集体建设用地使用权确权到村或组；承包地、自留地、宅基地和农民的房屋确权到户。
　　“产权制度改革刚开始时，我们村干部就分析，第一轮土地联产承包改革让农民吃得起饭，第二轮土地联产承包让农民有了定心丸，这次改革应该还是有好处。”作为最早的试点村，村支书刘文祥表示，刚开始时对农村产权制度改革的认识还是比较模糊：改革就是要摸清村里的家底。
　　刘文祥说：“搞农村基层工作的人都知道，对农村来说第一难的事是计划生育，但其实调解土地纠纷比计划生育还要难。过去由于农业税、打工潮等很多原因，一些农民把土地弃之不种，别的村民把地种了、把农业税交了，但这块地到底该算是谁的？诸如此类的问题，村干部调解起来十分头痛。”
　　
　　新的起点突出公平
　　2008年3月的最后一天，余跃和鹤鸣村7组的34户村民首批拿到《农村土地承包经营权证》、《集体建设用地使用证》，以及与城市房屋同证同权的《房屋所有权证》，他可能是中国此轮农村产权改革中获得确权颁证的第一人。
　　和余跃一样，全村574户农民每家每户都拿到了三证。少数有林地的还多一份林权证。除了“四证”，大家还领到了“两卡”，即耕地保护卡和养老保险卡。成都市在产改中提出，创新耕地保护机制，由市、县两级政府每年从财政预算安排26亿元设立耕地保护基金（补贴标准为基本农田每年每亩400元、一般耕地每年每亩300元），为承担耕地保护责任的农民提供养老保险补贴，从而调动农民保护耕地的积极性，确保耕地总量不减少、粮食生产能力不下降。
　　都江堰在产改中确定农业合作社、农业合作联社和乡镇集体资产管理委员会分别作为组、村、乡镇一级的集体土地所有权主体，不仅统一规范了所有权主体，而且建立健全了农村集体经济组织。
　　随后，成都农村市场化改革的两个引擎——成都市现代农业发展投资公司和成都市小城镇投资公司成立，决策者希望用政府的有限的启动资金撬动金融及社会各方面的资金投向现代农业和农村基础设施。