用预算民主和预算透明抑制官僚资本主义

汪丁丁：用预算民主和预算透明抑制官僚资本主义
2010年04月01日 08:51《中国改革》
 
“十二五”改革下一步
汪丁丁：从2010年或稍早两年的金融危机开始，中国面临更复杂的局势。一方面，主要依赖投资扩张和资源消耗的增长模式不可持续。另一方面，在未来几十年里让我们的经济继续保持极高的出口依存度，这样的可能性并不大。这使中国经济的转型问题变得空前紧迫。我比较悲观，我看不出我们的政府有任何迹象能够改变自己的官僚化行为模式，从它早已习惯了的粗放的发展模式转为鼓励企业和个人自由创新的发展模式。
2010年是承前启后的关键一年。2010年，中国要研究和制定“十二五”规划，筹划未来五年乃至十年的发展。诸如货币政策调整、汇率市场化改革、土地制度改革、劳动力和人口政策调整等重大问题，中国需要一次深刻的政策调整。
高尚全：1984年至2005年，中国一直把国有企业改革作为改革的中心环节，企业改革带动了整个经济体制领域的改革。但是，市场化改革推进30多年后，国有经济在整个经济的重要性明显下降，国有企业改革不能带动其他领域的改革。
2005年我就提出，应把政府治理改革作为下一步改革的中心环节。只有推进政府治理的改革，才能有效抑制政府对金融体系和土地市场的干预；只有推进政府治理转型，才能消除地方投资冲动的体制基础，改变“中央谋发展、地方搞建设”困局；只有政府转型为服务型政府，公共服务的均等化、公民财产和政治权利的保障才有可靠的基础。
政府转型和治理变革的核心问题在于重塑政府与市场的关系。在中国目前，究竟是强化政府的公共服务职能，让市场竞争和资源配置更充分地发挥基础性作用，还是强化政府对经济的直接控制力，这是根本方向问题。
最近，中央提出了把“加快转变经济发展方式”作为深入贯彻落实科学发展观的重要目标和战略举措。“十二五”期间，应把这个作为主线来推进改革。第一，这个改革不光是经济体制的改革，还包括社会体制的改革，政治体制改革，文化体制改革，这是四位一体的改革。第二，要把政府职能转变放在特殊的位置。过去经济增长方式之所以很难转变，主要是体制性原因，包括财税体制、价格体制，也包括政府体制，干部考核体制。由于各地政府花大力气去搞GDP，招商引资，去搞项目，这样可以出政绩的状况必须改变。
政府改革，关键是要强化对政府行为的监督和制衡，切实转变政府职能。各级政府必须接受各级人大的监督，而且其全部收支必须受到实质性的审查。与此同时，无论是投资领域的选择、行政审批的设定，还是间接调控的手段，政府行为的规范必须有法律授权，并公开政府信息，接受公民和社会的监督。
政府改革是政治体制改革的核心内容。未来十年，政府治理改革和转型，还要与强化人民代表大会的权力、推进执政党和多层级政府的分工与合作，推进党内民主和基层民主，扩大公民有序的政治参与，最终要建设宪政民主的政治体制。
我看，未来政府的角色应当是创造有利于经济发展方式转变的环境，而不是主体，主角应该是企业，政府要创造好的政策环境、法律环境，促进经济发展方式的转变。同时，要改革干部政绩考核的体制和标准。不应该把GDP视为惟一的指标，而应重点看看，某地排污节能怎么样，绿色经济和循环经济搞得怎么样，低碳经济搞得怎么样，民生工程搞得怎么样。
与此同时，还应该破除对国有经济的迷信，大力发展混合所有制经济。在市场经济中，各种经济成分有进有退，有生有死，这是市场经济规律使然，也是正常的现象。关键是不能把国有经济和民营经济的比重变化与意识形态联系起来，搞所谓“国有经济就是社会主义，非国有经济不是社会主义”的教条。
国有经济要正确定位，中央曾提出：把有限的国有资本集中到国家安全和国民经济命脉的领域和行业中去，这是很正确的。不能把国有经济定位在中国共产党执政的基础。我认为党的执政基础是三个“民”，即民心、民生、民意，民心是核心，得民心者得天下，为了得民心，必须把民生工程搞上去；为了得民心，必须尊重民意，使人民生活得幸福。这才是党的执政基础。
对公有制为主体要正确理解，要从数量型转向功能型，扩大公有制的范围。为了避免有人认为公有制比重下降就不是搞社会主义的争论，我建议，在中央今后的政策性文件中，可把“以公有制经济为主体”改为“以公有制经济为主导”。大力发展混合所有制经济，形成国有经济和非公有制经济你中有我、我中有你、互相依存、互相促进、共同发展的格局。
当然，在教育、卫生、住房、社保等民生领域，政府一方面要加大对公共服务的投资，同时要加快教育、文化、卫生等体制改革，切实提高政府投资的效率，吸引民间资本进入公共服务领域，打破国有事业单位集公共服务的付费者和提供者于一身的弊端，提高公共服务的竞争性，从而提高公共服务的效率和质量。
吴敬琏：现在有一种看法，认为中国的经济改革已经基本实现了，只是政治改革还有待努力。我觉得，这是高估了经济改革的成就。实际上，连历次党代表大会和中央全会对于经济改革的要求，有许多并没有实现。今后的经济改革，首先要抑制“国进民退”的势头，继续推进国有经济的布局调整，着力打破行政性垄断，完成国有企业的产权社会化改造。对于负责提供公共产品和准公共产品的国有企业，则要制定特殊法人法来规范它们的行为，将它们置于严格的监督之下。同时，必须加快推进土地产权制度改革，赋予农民完整的土地财产权利，确保农民集体所有的承包地、宅基地等“沉睡的资产”变成可以流动的资本，增加农民的财产性收入。
摒弃政府对市场价格的行政干预，把市场建立在法治的基础上，是经济改革的一项重大任务。如果说早期狭小范围内的熟人市场还可以靠人际关系来维系，广大范围的现代市场只能建立在法治基础之上。所以，建设法治国家，实现公正执法，刻不容缓，不能再继续推迟了。
所有的改革，说到最后，都与国家政权有关。中国整体改革能否顺利推进，关键在于政府自身。目前的问题是政府支配资源的权力太大，下一步改革必须要划清楚政府和市场的边界。必须把直接控制经济的全能型政府改造为提供公共服务型政府，并将政府机关的官员置于民众的监督之下。
汪丁丁：关于未来如何改，我认为可以在两个方向上争取突破。一个方向是“党内民主”，一个方向是地方政治体制改革的试验。最重要的事实是，民众在初步解决温饱后，开始争取更多的权利，这就是民间自发的维权事件和群体性事件的政治意义，也是我们政治体制改革的基本导向。
任何国家的民主化过程，从历史看，都是从上到下的。权利的平等化几乎总是先从上层集团开始扩散，英国是典型，然后逐渐扩散到底层。美国宪法修正案也反映了这样的过程，第一修正案界定的个人权利，首先是身体的和思想的，逐渐向言论自由扩展，政治的和精神的，最后才有美国宪法中对公民权利的22条保障。“认真对待权利”，实际上是一个宪政问题。只有认真对待权利，法治才可能成为大众的日常生活方式，而不只是空洞的口号。否则，法治和民主就只能局限于知识分子的呼吁，不能成为中国本土制度的一部分。这种权利意识的觉醒，恐怕要通过各个地方的社会实验和政治文化的演变。
对抗或抑制官僚资本主义倾向的更具体的步骤，我认为最值得优先尝试的是地方政府的财政民主化实验。预算民主和预算透明很重要，这其实是抑制官僚资本主义的最可行的办法。如果没有预算民主，政府就永远是“量入为出”。而我们知道这是错误的。布坎南在《民主财政理论》里面论证，首先应该是卡住政府的支出，根据既定的支出，才可以有正确的收税。我们这里是收多少税就花多少钱，岂有此理。这相当于在制度上鼓励政府拼命收税，在中国社会，民间没有反抗政府的任何力量，政府当然可以在制度的鼓励下征收很多税，然后它就随便花钱了。所以，布坎南指出，民主财政的第一要诀是，选民一定要卡住政府的财政支出，然后，可以收税。支出不了那么多，当然就收不了那么多税。记住美国独立战争的导火索是什么，我常常警告周围的朋友们，税收和预算的专断权力，如果未来中国经济冲突转化为政治危机，它很可能是导火索。乐观地看，从民主财政再发展下去，就是“党政分离”，这是政治体制改革的第二步。然后才可能有第三步和更多的改革步骤。当然，同时还要有民间社会的政治参与，我估计这是个漫长的过程。此次香山座谈，我们达成的共识，就是中国必须把政府行为模式和社会治理模式的变革作为未来政策的核心议题。无论是党政领导政绩考核机制，还是劳动、土地、资金等要素的市场化配置，无论是实行“阳光财政”，还是公共服务的均等化，都仰赖政府的转型和有效的社会治理。
胡舒立：其实，30多年改革的经验，概括言之，无非12个字：市场经济、民主政治、法治社会。未来十年，中国何去何从，不但攸关13.3亿中国人的切身利益，而且也对世界的稳定和繁荣有直接影响。我看，下一步，中国必须重建“整体改革”的框架，把握并协调短期、中期、长期改革的目标，坚定市场经济改革的方向，推进政治民主化进程，并以卓绝的胆识和气魄推进法治社会的建设，中国方可奠定长治久安的基础，民众方有持久幸福的可能。
高尚全 中国经济体制改革研究会名誉会长
吴敬琏 国务院发展研究中心研究员
汪丁丁 北京大学中国经济研究中心教授
胡舒立 《中国改革》执行总编辑