银行监管的海外经验概述与借鉴

考察发达国家金融监管的改革措施和巴塞尔委员会的文件体系，不难发现它们之间对银行监管存在着某些共性。这既是金融一体化、金融自由化时代背景下金融竞争加强和金融风险泛化在金融监管体制上的反映，也是金融监管当局适应这一新时代变化、监管理念调整、监管原则强化和监管手段完善的真实写照。 　　引子
进入21世纪的中国银行业监管，任务艰巨。随着中国2001年12月成为WTO成员，按照银行领域的开放承诺，5年之内要逐步取消对外资金融机构在地域、客户等方面的限制，允许其全面进入中国市场，这将使银行监管者面临空前广泛而又情况各异的国内国外被监管主体。尽管现行立法中仍然存在分业经营的金融管制，但自从20世纪90年代西方发达国家陆续进行金融改革以来，世界范围内混业经营的趋势日益明显，而国内银行、证券、保险和信托等的合作则日益紧密，金融创新层出不穷，代表金融超市组织形式的金融集团也初见端倪，这将使银行监管者面临错综复杂而又变化无穷的监管业务。2003年4月29日银监会的正式挂牌成立，意味着中国人民银行货币政策制定与执行职能和金融监管职能的历史性分拆。如何保证金融监管的有效性，并协调与独立执行货币政策职能的央行的关系，将不仅是银监会组织结构变化的问题，更是一场有关监管理念、制度、技术和模式等方面的实质性革新。银行过高的不良资产比例是长期困扰中国金融业的问题，如何在未来有限的时间内加大监管力度，促使银行降低不良贷款比例，减少新增贷款的风险，将是银监会新时期推进银行深化改革的工作重点。2002年中国银行纽约分行事件的发生，引发了人们对中国的银行内控机制和海外银行监管制度的思考，如何加强与所在国银行监管当局的合作，借鉴国际银行监管的经验，也是一个不容忽视的问题。
2003年6月初，银监会开始筹建国际咨询委员会，并公布了相应的章程，决定通过聘请国际知名银行监管人士和相关人士，了解国际银行业和银行监管领域发展趋势，借鉴国际经验，为中国银行业和银行监管体系的建设和发展提供建议，并扩大银监会的影响，加强其与国际监管组织和各国银行监管当局的合作，以适应上述时代背景下银行监管的新需求。为此，本文拟通过分析德国、英国、日本、美国这些金融发达国家的银行监管做法和巴塞尔委员会关于银行监管的最新进展，归纳银行监管的共性与发展趋势，为我国的银行监管提供有益的借鉴。
德国的银行监管
在德国，银行是一个宽泛的概念，包括了商业银行、储蓄银行、信用合作社、专业银行等所有从事金融业务的机构（租赁和代理融通机构除外）。与许多国家银行走过的道路不同，德国的银行从一开始就是全能型的银行，可以直接开展信贷、证券、保险、信托保管、投资、金融咨询等综合性的业务，而无须通过设立子公司或分支机构的形式来进行，是一种典型的内部混业经营，但银行不得经营法律规定范围以外的业务。德国银行业的监管特色，体现在两个有权主体对监管事务的分工与协调上，这是一种单层多头式的综合监管模式。按照1961年《银行法》的规定，德国成立了银行监管局（隶属联邦财政部），并于2002年5月1日起更名为金融监管局，授权其监管所有的金融机构，以保证银行资产的安全、银行业务的经营和国民经济的良好运行。而按照1957年的《德意志联邦银行法》，德国组建了统一的中央银行——德意志联邦银行，作为“发行的银行”、“银行的银行”和“政府的银行”，起着制定和执行货币政策、提供和维护支付清算系统以及管理外汇储备等作用。在这一部历经7次修改（最新的一次为2002年3月28日）的央行法中，德意志联邦银行的职责范围并未直接涉及银行监管。不过，因央行通过公开市场操作等货币政策工具、提供清算系统而与银行存在着密切的联系，再加上其密布全国的分支机构，反而比金融监管局更接近金融市场。因而，《银行法》尽管授权金融监管局银行监管职能，但同时也明确指出，银行监管的组织体系是金融监管局和德意志联邦银行之间的协作体系，从而奠定了二者对银行的共同监管。
英国的银行监管
英国的银行业历史悠久，伦敦是闻名世界的国际金融中心。在1986年金融“大爆炸”（big bang）之前，英国实行银行业、证券业和保险业的分业经营和分业监管，银行监管的职责则由英格兰银行来行使。
日本的银行监管
在英国金融改革的影响下，日本逐渐改变了原来按资金需求性质设立金融机构，通过严格业务限制维持金融体系稳定的做法，启动了日版的金融“大爆炸”。1997年6月13日，大藏省公布《金融体制改革计划》，允许银行控股公司下设子公司来从事银行、证券和保险业务，这一改革措施被1997年12月通过的《银行控股公司法》确立下来，标志着日本的金融业也进入了混业经营时代。
不同于其他国家的金融监管体制，日本的金融监管，常被称为金融行政监管或事前指导，这是因为：尽管金融监管由大藏省和根据1942年《日本银行法》设立的中央银行——日本银行共同进行，但大藏省掌握着主要权力，银行的注册、日常经营、购并、清算破产等都处于其直接监管中；而受制于大藏省的日本银行则主要围绕执行货币政策，通过对在日本银行开设往来账户或需在日本银行取得贷款的金融机构进行业务方面的检查，实施间接金融监管。为了改变金融监管浓厚的行政色彩，适应金融混业经营的要求，日本启动了金融监管体制改革。
日本一方面改革中央银行，通过推出全新的1997年《日本银行法》，用法律手段加强了日本银行的独立性；另一方面，通过1997年《金融监督厅设置法》，设立金融监督厅，剥离大藏省的金融机构的监督职权归其行使，并原封不动地吸纳原属大藏省的证券交易监督委员会。2000年7月，再次剥离大藏省的金融行政计划和立案权限，金融监督厅也更名为金融厅，成为总理府的一个外部局。
作为行政机关，金融厅的主要职能是对金融机构进行严格检查和有效监管；根据法律直接参与处理金融机构破产案件；准确把握金融实情和动向，维护信用秩序；建立金融制度、进行金融行政计划和立案等工作。其监管手段重在业务的“管”上，所采用的标准与国际接轨，尤其是巴塞尔委员会的银行监管标准（日本是该委员会的成员）。近来，根据金融危机的情况和国内金融混业经营的进展，加强了对金融机构财务报表、金融集团和银行不良资产处理的关注。
按照1997年《日本银行法》规定，日本银行可根据约定对与其进行交易的金融机构的业务及财产状况进行现场检查。其主要进行金融机构的现场稽核，较注重风险管理，偏于劝告限制，监管方式具有“查”的特色。实践中，为了协调金融厅的“管”与日本银行的“查”，日本银行不仅在职能监管部门内部设立了用于协调的总务机构，也在职能监管部门之外设立了协调各职能监管部门工作的总务局或总务课。此外，日本银行也常和金融厅联合对金融机构进行稽核检查，以减轻被监管对象的负担并提高信息资源的共享性。
美国的银行监管
巴塞尔委员会的银行监管
几点借鉴
第六，除了依靠监管当局单方面的金融监管外，逐渐强调监管力量的多样化，既注重通过银行的内控机制，加强银行的公司治理实现自律监管，也通过信息披露渠道，借助市场力量实现他律监管。
第七，适应信息化社会的需要并从减轻被监管对象负担、提高资源利用效率的角度出发，监管当局都注重专业技术和内部信息交换系统的开发建设，借其实现由事后监督向事前预防、同步监督的转化，提高对金融风险的预警，最终有效地维护金融秩序和社会的稳定。
第八，尽管不少国家都建立了存款保险制度，但监管当局一般都明确这种保护的有限性；并在监管上破解金融机构“大而不倒”的神话，适当地处理银行破产案件，维护一个充满活力的金融竞争市场。
不难看出，这些金融监管的共性反映了银行监管的发展趋势，虽然因国情、社会制度和金融发展阶段等方面的原因，不一定都能为我所用，但至少它们提供了一种监管框架的指导。
事实上，我们从我国央行职能分拆、银监会机构设置和职能界定、银监会主席刘明康2003年5月29日回答记者问的内容 ，以及近来所颁布的有关金融监管的文件中，均可窥见这些金融监管共性的踪迹。相信随着银监会国际咨询委员会的正常运作，我国一定能从借鉴有益的金融监管国际经验中，摸索并建立适应我国金融领域实况的监管体系。