电子报 >>南方周末>>第1361期

【“两会”的民主细节】瞧，今年的议案

作者: 南方周末记者 苏永通 发自北京 2010-03-17 21:37:06 来源:南方周末

目前议案还处于零散、自发公开的状态。东南某省的议案组官员对本报记者说：“没有规定说不能看，但也没有规定说可以让你看。”

■某省议案组负责人向本报记者解释说，其实省委书记和省长也有自己的一些想法，多与争取支持当地经济和社会发展政策、资金有关，但有些也不好直接提，就委托该省的基层代表来提。

■有代表团议案组官员说：“议案不就是法律案吗！一个概念。”

3月15日，十一届全国人大三次会议闭幕。代表们依依惜别。 （CFP/图）

书记和省长代表们提什么议案？

根据全国人大常委会副秘书长王万宾所作的报告，今年参加十一届全国人大三次会议的2981名代表中，共有2051位代表领衔提出议案，或者参加附议。没有提出议案或附议的代表共有930人。

和往年的人代会一样，许多代表团都出现了“议案王”或者“建议王”。山东代表姜健今年提了72件议案和建议，而浙江的赵林中代表则带来了47件。两人都是连续三届人大代表。据媒体报道，他们当代表以来累计提交的议案建议总数，均已突破千件。

山西代表团今年提交了187件建议。其中排前五位的代表提了其中的82件（不完全统计），其中的一位代表是某市人大常委会领导。她向南方周末记者解释说，因为参加人代会的“领导都比较忙”，所以她自然多承担一些责任。她说，一些领导也参加了相关调研，只是不具体撰写议案而已。

本次人代会的发言人李肇星曾在新闻发布会上表示：这里没有省长、副省长，只有代表。那么，各省代表团的书记和省长代表们，都提了些啥议案或建议？

本报记者翻看了福建、辽宁、山东、山西和重庆四省一市的议案和建议目录，没有看到这几个省、市的党委书记和省长（市长）的名字。从目录上看，他们没有领衔提出议案和建议，是否参加附议则不知晓。

某省议案组负责人向本报记者解释说，其实省委书记和省长也有自己的一些想法，多与争取支持当地经济和社会发展政策、资金有关，但有些也不好直接提，就委托该省的基层代表来提。

议案要不要完全公开？

两会中，记者们最为热衷报道的内容，是代表、委员们的议案、提案。新鲜的、有价值的、有争议的，都一一展现在公众面前，造就两会报道中一个个新闻热点。

是否所有的议案都向公众公开了？

从具体情况来看，只要代表愿意，他们想把自己提的议案和建议向媒体公开，都不成问题。从议案目录表可以看出，绝大多数议案和建议都有电子内容，公开条件完全不成问题。不过到目前为止，代表们的议案和建议内容，并没有被全面系统地公开。

两会期间，本报记者跑了8个省市议案组，看到的情况各有不同。绝大多数地方可以查看目录，议案组会告诉你，你看中哪条议案建议，自己找代表去要。

重庆可能是特例，不但可以拿到目录，还能拷贝议案建议电子版。但也有中部某省连议案目录也不让看，议案组有关人士向记者表示，“只给随团的本地记者看”。东南某省的议案组官员的一个解释颇有意思：“没有规定说不能看，但也没有规定说可以让你看。”

根据本报记者的采访，目前议案处于零散、自发公开的状态：最主要的来自代表向新闻媒体所披露的信息，多属个人自觉行为；其次，有个别省份（比如北京）精选了一些议案建议，放在代表团主页上。“人大作为民意机构，议政内容都应该公开。”曾在全国人大工作的中国政法大学教授蔡定剑建议。他很遗憾地看到，两会上，没有人呼吁议案公开。他认为，公开范围不仅包括议案和建议，还包括有关部门对议案的办理和回复情况。

热门的，有争议的

晒议案和建议的好处显而易见，有价值的议案广受舆论热捧，而一些质量较低的议案则被媒体批评。

今年最富争议的议案，来自广西代表刘庆宁。这位连任三届的全国人大代表认为闹访问题突出，“严重影响领导正常生活秩序和正常工作秩序”，建议增设“扰乱信访秩序罪”。去年，同样针对刑法修改，他建议增设欠薪罪和拒签劳动合同罪。

其实和建议相比，议案中的“雷人”现象要少得多。重庆团议案组官员告诉南方周末记者，大会议案组都有各专门委员会的人员在场，一些不符合条件的议案，现场就会作出决定，转成建议形式，或者退回。

今年最热门的议案之一，主题是“二次房改”。总共有6个关于制定住房保障法的议案，被宣传较多的是宗庆后和迟夙生领衔的议案。一些热点议案继续成为焦点，比如，有13个议案指向修改代表法。

“有的代表履行职责不积极、不主动，有的甚至一言不发，当‘哑巴代表’。而有的代表只要荣誉，不要职责，常以工作忙为由，不参加学习和活动，当‘挂名代表’。”湖南代表团一份关于代表法的议案这样写道。

30名代表联名，是形成议案的最低门槛。有代表明确告诉本报记者，自己现在不随便帮别人附议。

本报记者发现，绝大多数议案联名人数在30人左右，超过四五十名的很少，而获得联名最多的议案，是关于制定烟草危害预防控制法的议案，由原卫生部副部长王陇德等202名代表联名提出。

议案只能立法吗？

今年全国人大代表提交了506件议案：其中有501件法律案。

这种现象已经见怪不怪。自2005年至今，6次全国人代会的4279件议案中，法律案占了99.5%，仅有21件非法律案。

有代表团议案组官员——来自该省人大常委会，认为记者应该回去好好补习一下相关法律：“议案不就是法律案吗！一个概念。”

幸亏这只是少数人的看法。2005年，全国人大对议案和建议进行了规范，明确可以提出议案的三种类型：一是制定法律、修改现行法律、解释法律的议案；二是需要由全国人大及其常委会决定的有关宪法实施中的重大问题的议案；三是应当由全国人大及其常委会决定或者批准的其他事项的议案。

可见，法律案不是唯一选项。按照人大职权范围，法律案之外，主要是监督方面的议案。

为何监督案这么少？记者走访了8个代表团，大体得到这样两种答案：一是代表本身提的就很少；二是一些具体事项，更多以建议方式提出，或转作建议了。

今年监督方面的5件议案是：提请全国人大对律师法、妇女权益保障法、反垄断法、就业促进法、农业技术推广法进行执法检查。

建议对反垄断法进行执法检查的提议人，是广西代表陈仲。媒体广泛报道，自议案提交后的24小时里，他接到超过50个“关心”的电话，以及一次又一次的“被面谈”。陈仲对记者说：“多数找我的人的目的是希望我能撤回‘议案’”。

代表议案能否进入议程

不要以为只有人大代表或者代表团才会提议案，还有两类议案的提出主体：一是大会主席团，二是全国人大常委会、国务院、中央军委、最高法、最高检以及全国人大各专门委员会。

每年人代会议程一般不超过10个，除了基本的审议政府工作报告等“六大报告”外，一般列入议程的就是选举、立法和一些重大事项，而相关议案，多由人大常委会或国务院等机构提出。比如1992年国务院提出兴建三峡工程的议案。

按照全国人大组织法，代表和代表团议案，由大会主席团决定，或由专门委员会审议提出建议再作决定，是有可能列入大会议程的。

上期本报报道曾提及，历史上全国人大由代表议案直接促进通过的立法只有两次，一次是1993年的修宪，一次是香港基本法解释的出台。

以人大各种议政程序而言，修宪程序最为严格。1993年的八届人大一次会议，32个代表团的2383名代表联名向大会提出《对中华人民共和国宪法修正草案的补充修正案》，被主席团列入议程，并与人大常委会的修宪提案合并，形成新的提案，交大会表决。

根据中国人民大学宪法学教授韩大元所写的《修宪提案权初论》，中共中央向八届人大一次会议主席团提出了《关于修改宪法部分内容的补充建议》，请主席团提交大会，在此过程中，有的代表提出中共中央直接向全国人大提出修宪建议不符合宪法规定。因此，该补充建议由北京市等32个代表团的2383名代表签名，以代表议案形式提出。

“党的领导是重大主张和重要方针政策的领导，不是空泛的，而是具体的。”中国人民大学教授、中国宪法学研究会名誉会长许崇德在接受新华社采访时说，综观中共中央关于修改宪法的多次建议，从来不停留在原则性的一般提示上，而总是有严密的内容表述，是具体的、缜密的。