地方土地财政撑死了也只能再维持十年 - 徐斌的日志 - 网易博客

我一直固执的认为，单纯指责地方政府合谋开发商牟取土地暴利的说法，看问题没有看到根上。。。。

南风窗约了一个土地财政的稿件，说好是2月份用，结果没用，说是以后修改后再用，仔细一看杂志，原来是这个题目已经约稿别人了，既然敲了这么多字了，那就直接亮出来吧。因为媒体约稿，那字码得枯燥无味，也是正常。比不得博客私家花园想怎么说，就怎么说。因为这个问题非常复杂，所以说起来，也是一大串，5千字啊。。。。同志们。。。

博友们，凑合着看吧。。。

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2009年中国房价如同脱缰的野马，大城市高房价，目前几乎成了社会公害。赚大钱的房地产商，和靠出售地皮搞来大把银子的地方政府，目前千夫所指，沦为高房价的罪魁祸首。但理性思考一下，房地产商不过是做生意的，现在赚钱固然让大家不开心，赔钱的时候谁去怜悯？至于地方政府靠土地出让金补贴地方财政也无可厚非，这钱又进不了地方政府长官的私人口袋，犯得着拿这个说事么？

如果再深入思考一下，为何中国各级地方政府都死死盯住土地出让金？要知道，这事，算是与民争利，在政治上非常招人厌，是不得人心的，更何况中央政府总是在土地问题上找地方政府的麻烦。何苦总是和中央领导作对？

答案就在于，地方政府财政实在没钱，在2000年以来，就靠卖地过日子。而地方财政上之所以一直缺钱，就在于1994年之后的分税制改革。

无论利弊，你得承认，这个老人开创了中国经济的一个时代。。。分税制不过他的浓墨一笔。。。

分税制的今世前生

　中国财政体系，在传统体制下于60年代之后，相对稳定地形成“总额分成一年一定”的体制安排。这实际上还是中央财政“统收统支”的延伸，地方每年报上明年的账单，中央财政计划统筹安排。改革开放以后，在推动农村区域的联产承包责任制的改革，和在沿海特区进行政策倾斜的实验同时，自上而下宏观层面的改革，就是实行财政体制的“分灶吃饭”和“财政包干”。这也就是承包制在财政系统的发扬光大：缴够中央的，剩下就是自己的。结果就是，地方政府对于发展地方经济热情似火，但每年中央都要和地方政府讨价还价，商定上缴财政收入的既定额度，这等同中央向地方伸手要钱。所以，中国财政体系在整个八十年代和1994年之前，都表现为“弱干强支”的局面，也就是地方财政日子要比中央财政日子好过得多。在1994年之前，我国中央财政收入比率呈现明显的下降。1990年之前还能勉强维持在30％以上，进入90年代后就一路下滑，在分税制财政体制改革前的1993年，该比率已经下降到22.02％。

上个世纪八十年代，地方财政日子比中央那不是一般的好过阿。。。。

但中央财政日子不好过，也有应付的办法——印钞票。具体做法就是，中央财政上发国债，人民银行包销。这是八十年代到1993年中国几次恶性通胀的根源所在。1993年，当时的朱镕基负责治理中国经济过热，他采取几项措施，就将当时的高通胀和经济过热压制下去，其中包括：出台银行法禁止中央财政直接从央行借钱；压缩所有基建项目投资；还有最重要的一项措施：改革财政包干制度，全面推行分税制。

中央政府根据事权与财权相结合的原则，将税种统一划分为中央税、地方税、中央与地方共享税，建起了中央和地方两套税收管理制度，并分设中央与地方两套税收机构分别征管；在核定地方收支数额的基础上，实行了中央财政对地方财政的税收返还和转转移支付制度等。实现了在中央政府与地方政府之间税种、税权、税管的划分，实行了财政“分灶吃饭”。

分税制导致中国财政系统“强干弱支”

但麻烦就在于事权和财权相结合的原则，中央不可能执行。因为分税制的基础，就在于中央和地方各级政府可以平等协商，划分好事权和财权。欧美政府搞分税制度，似乎得心应手，这是因为政府的法理基础，是“自由人的契约联合体”。表现在财政上，那就是“没有纳税人同意，各级政府不得随意征税”。欧美国家中央和地方政府，都是服务于纳税人不同级别的组织而已。尤其在联邦制国家而言，地方政府和中央政府都是平等的法人组织。地方政府有经过纳税人同意可以开征新税的权利。而中国是单一制国家，无论过去还是现在，哪个省长或者市长敢和中央叫板？中央对于地方从来都是保持绝对的强势地位。

而分税制的精髓，就在于运用商品经济的原则处理中央与地方收支权限的划分，把中央与地方的预算严格分开，实行自收自支、自求平衡的“一级财政、一级事权、一级预算”的财政管理体制。但中国的国情却是：财权上收，事权下放，财权和事权一直不对等，也不可能对等。因此，1994年分税制改革之后，中国财政体系突出表现为“强干弱支”的特征。

巨大的土地收入，总算让地方政府在进入21世纪之后，算是摆脱了之前的窘境。。。。。

这一点，在数据上可以看得清楚：2006年，中央与地方财政收入的比重为52.8%：47.2%，而中央与地方财政支出的比重则为24.7%：75.3%。地方财政支出的缺口，一部分靠地方政府自行解决，一部分靠中央对地方的转移支付来解决。靠中央财政转移支付解决的结果，就是各地驻京办遍地开花，大家没事就“跑部钱进”。中央对地方的转移支付，对于地方财政有多重要，看看数据就明白了：2006年地方财政税收总收入为31805.03亿元，而中央税收返还和转移支付的额度为13501.45亿。

这够用吗？不够用。因为中央和地方的财政支出的比重过于悬殊，地方事权太多，而财权又太弱。而且越是往基层政府，这种情况就越恶劣：省级财政比市县财政好过，而大部分公共品却又是基层政府负责提供。这里面最典型的例子，就是教育。在实行分税制的欧美国家中，义务教育都是中央政府负责，而高等教育则是由地方和私人，甚至由社区负责。至于为何如此，就在于义务教育的受益者，是全国性的。譬如贵州边远山区的贫困儿童接受义务教育后，外出广州打工，受益者却是广州市政府财政和当地经济，儿童的家乡政府财政和经济，并未从中获益，所以中央财政为其义务教育买单，才算合理。但事实上，中国教育的支出结构却是反方向的：基层财政，要负担义务教育的所有开支，而教育层次越高，受教育者数量越少，其财政支出的单位行政级别就越高。

基层政府负责的事情多，但拿到手的钱如此少，怎么办？

不要被那些反党反社会主义的宣传给蒙蔽了眼睛，认为中国地方政府除了贪污腐败，其他什么事情也不干，大家只要记住，不管什么政府，都要提供一些公共服务，而这都需要钱。。。

土地财政是地方政府不得以的苦衷

乡镇一级政府基本没有什么办法，在2001年农业税取消之前，就靠摊派农民的税费过日子，搞得天怒人怨。即使这样，其实在90年代后期，中国中西部大部分县级和乡镇一级的政府财政，从技术上说，已经基本破产，很多都是负债累累。只有在2001年开始，中国经济进入新一轮繁荣周期后，城镇化步伐加速给市县一级政府财政带来光明——卖地。

根据《中国国土资源年鉴》的统计，我国2001年、2002年全国土地出让金收入分别为1295.89亿元和2416.79亿元。2002年11月，新华网的新闻披露：“最新统计显示，到2002年上半年，全国累计收取土地出让金已达6000亿元。”

全国人大常委会委员长盛华仁做的《全国人大检查〈土地管理法〉实施情况的报告》中披露：据有关部门统计，1992年至2003年，全国土地出让金收入累计达1万多亿元，其中近三年累计达9100多亿元。

国土资源网公布的中国土地勘测规划院周建春的文章《治理“产能过剩”，土地部门如何出招》中披露：2003年全国土地出让成交价款达5421.3亿元，2004年为5894.1亿元。

《第一财经》日报2007年11月15的文章《土地财富流向之歧路》中介绍：“据国土部年报，2004年全国土地出让金高达5894亿元，2006年全国土地出让金总额更达到了7000多亿元。北京大学平新乔教授带领课题组调研后认为2006年全国土地出让收入保守估计超过1万亿元。”

2007年《新财经》杂志的文章《骄傲：住房保障政府缺位》中介绍：“据国土资源部统计报告显示，中国土地出让金约占GDP的4％。按此测算，2004年和2005年，全国土地出让金分别为5894亿元和5505亿元；2006年，更是高达7000多亿元。”

据2006－2007年《中国国土资源公报》披露，2006年土地出让价款7676.89亿元；2007年出让土地22.65亿平方米，出让价款未披露。根据2006年招拍挂出让均价的增幅，测算得2007年招拍挂土地出让金为11475.23亿元（出让均价995.25元／m2）；根据2006年协议出让均价的减幅，测算得2007年协议土地出让金为1288.27亿元（出让均价115.85元／m2）；合计2007年全国土地出让金总额为12763.5亿元。

国家院国家发展研究中心农村部的刘守英在2008年10月4日在海南大学做的讲演《中国土地产权与土地市场发展》中透露：“2000年以后，由于土地招拍挂机制的引入，土地出让金收入大幅增加，全国土地出让金收入达到1296亿，尤其是到了2002年，全国国有土地使用权招拍挂出让的价款是上年的197％，达到969亿，全国土地出让金收入则实现了翻番，达到2417亿，2003年土地出让总收入达到5421亿元，其中招拍挂收入2938亿，占54％；2004年土地出让收入6412亿，招拍挂收入3254亿，占51％；2005年土地出让收入5884亿元，招拍挂收入4196亿元，占71％。到2006年全国土地出让总价款7676．89亿元，比上年同期增加1793.07亿元，增长30.5％。其中通过招拍挂方式出让价款达5492．09亿元，比上年增加1296.19亿元，增长30.9％。2007年，全国土地出让总价款达11947.95亿元，同比增长47.9％，招拍挂出让价款9551.44亿，同比增长64.8％，2007年全国招拍挂出让价款占出让总价款的比例达到79.9％。”

综合上述数据，对比地方财政历年来收入，就会发现，无论从哪个统计口径看，土地出让金占地方财政本级收入的比例都是不断提高的。拿国土资源部的土地出让金数额为基准，就会发现，2001年，土地出让金收入不过占地方本级财政收入16.61%，而在2006年，这个比例则到了50.92%！可以说，这十年来，地方财政被称为“土地财政”，是非常有依据的。

下面的问题是，土地出让金能维持地方财政多久？

大家记住一点，是高房价支撑了巨大的土地收入，而非相反，高房价的根源在于城镇化进程，但城镇化会有一个极限，这之后呢？

土地财政撑死了也就再能维持十年

土地出让金，一般而言，是指各级政府土地管理部门将土地使用权出让给土地使用者，按规定向受让人收取的土地出让的全部价款（指土地出让的交易总额）。从理论上说，实际上是土地使用者提前70年向政府——也就是地主，缴清地租。所以，现在财政部即将推出的物业税，是非常没有道理的。因为，物业税从性质上说，应该是财产税，征税对象，只能是土地产权所有者。中国宪法明确规定，土地以及下面矿藏最终所有权都归属政府。土地出让金是政府出售了70年的土地使用、收益和转让权，等于将未来70年的地租一次性收上来。天下间，哪有佃农给地主缴财产税的道理？

所以从法理上说，土地出让金是地方财政竭泽而渔的行为。因为每届政府也就五年，地方领导决策的出发点和边界，也就五年，考虑到连任，顶多十年。现在土地出让金一次性将70年的收益全部收入囊中，等于占了后面若干届政府财政的便宜。这样的便宜事，换谁当地方领导，都会这么干。这也是地方政府强烈反对小产权房合法化的根本原因。其实现在让现在的高房价下来，只需废除国务院“禁止城镇居民到农村购买宅基地”、“农村宅基地禁止自由流转”的 “双禁止”规定即可。但这样一来，地方政府财政吃什么？但就算地方政府拼命抵制小产权房合法化，但花无常好，房地产行业总有不景气的时候，或者土地卖光了，地方财政到时吃什么？

中国目前的城镇化率已经达45%，国外城镇化进程的经验显示，一国城镇化率达到70%左右时候，将会停滞下来。按目前中国城镇化速度和国外的经验，这也意味着，中国地方政府财政吃土地出让金，还能吃上十年左右时间，因为到2020年附近，中国城镇化率可能稳定在70%左右。那时，不是有没有地可卖的问题，而是城镇化发展到一定地步，建设用地需求急剧萎缩，即使那时地方政府垄断土地一级市场，估计也卖不出什么价来。这十年中间，还不算上房地产市场大起大落给土地财政带来的冲击。

面对一个社会问题，社会各阶层的交流争辩，如果得到容许，最终会有一个办法出来的，这个道理，古今中外皆然。。。

改良还是改革？——办法总是有的

因此，中国财政系统性风险，如果不提前加以解决，那么后面的麻烦，可能不是高房价这么简单的社会问题了，很有可能牵扯到教育、治安、基础公共品提供不足等一系列麻烦。如果现在不能从制度上稳定下来，那么财政系统的问题，在未来若干年内不时发作后，到时人们只能是头疼治头、脚疼治脚。

财政问题，从来不是简单的经济问题，而是政治，因为这牵扯到利益的再分配。就中国目前的分税制来看，其实不算严格意义上分税制。因为真正意义上的分税制，中央政府与地方政府都各自的税收立法权。能否独立行使立法权，是确定分税制能否成立的关键。如果不具备此种法律主体资格和地位，不能独立地进行税收立法，“分税制”就失去了真实内容，就变成了一种变相的收入分成办法和税收分级管理办法，成了一种与财政包干、超额分成和按照税种划分收入级次、分级入库的财政管理体制同类的财政管理体制，成了一种按照既定的财政管理权限分别指定有关部门（一个部门或多个部门）负责征收、管理的财政管理体制，没有实质内容的变化。从另一个角度来讲，分税制如果不以立法权为核心标准，则任何一个国家任何一个时期的税收管理体制均可称为分税制。就这个角度看，中国的现在分税制，实际上，是中央和地方在财政税收蛋糕问题上如何切割而已。

所以，在我们考虑到以上情况，再考虑税制改革。那就很清晰的得出以下结论：增大中央税收返还和对地方财政的转移力度——也就是说让地方财政切割蛋糕的比例大些。

但如何有效的做好财政转移支付力度，却是一门不小的学问。

如果是简单的改良，其实也就是中央地方财政关系的再次理顺，七八年，大家重新玩过。。。。。如果是根本性改革，那就。。。。。

这其中的关键，就是逐步改革目前五级财政（中央、省、市、县、乡镇）为三级财政（中央、省、市县）。而这又牵扯到行政体制改革。因为2009年之前，中国除浙江外的大部分地区，都是实行市管县、乡镇一级财政独立的行政体制。原先决策者的打算是，让市级政府财政支援县级乡镇农村建设，统筹城乡一起发展。但后来二十年的实践证明，市级政府不但不支援县级财政，反而汲取下级财政资源，以支持市级地区公共品供给，造成县乡农村地区公共品供给不足！只有浙江是个例外，因为实行省管县模式，县域经济因为本级财政资源没有被截流而得到充分发展。因此在2009年，中央开始全面推广“省管县”模式，不让市财政汲取县乡财政资源。

但实际推行当中，可谓阻力重重，因为哪个市委书记愿意看到自己下辖的县城搞独立呢？可是省管县的模式不推广开，今后中央返还给地方财政收入，就落不到县级政府手里，最后被市级财政截流了。最终结果还是中国广大地区的公共品供给不足，县级财政还是靠卖地为生。至于乡镇财政级别，自2003年以来，其实一直不断被取消中，这方面阻力倒不是很大。现在很多乡镇政府，基本都是县政府的派出办事处，或者是市政府下属某个区的街道办事处，其影响力日趋式微。

如果跳出目前的分税制框架，搞真正的改革，那么就要和政治体制改革相结合了。因为真正的分税制，就意味着地方政府根据自己区内的公共品需求，有独立的税收立法权，以及发行地方债券的权利。在目前的中国法制框架内，这是不可能的。只有全国人大才有这样的权利。而中央之所以不能下放权力给地方政府，就在于地方政府财税立法权缺乏真正有效的制约机制。在欧美国家，民选产生的地方议院构成地方政府的制衡力量，地方政府不可能横征暴敛，侵害纳税人权利，更不可能肆意借债挥霍无度，将债务风险留给下一任。但中国目前情势下，地方人大不可能构成对地方政府的制衡。很难想象，现在中国地方人大代表说话，能让市委书记或者省委书记当回事。因此，财政体系中，能够做到事权和财权的统一，必然要政治体制改革到位——不过这又是另外一个话题了。